農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革的法制保障

尹 迪

（長(zhǎng)沙理工大學(xué)法學(xué)院）

實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，要求大力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！丁笆奈濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出要深化養(yǎng)老服務(wù)放管服改革，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給。根據(jù)2022 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2022 年年底，全國(guó)60 周歲及以上老年人口28 004 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.8%。為了保障老年人老有所養(yǎng)，我國(guó)相繼出臺(tái)了許多養(yǎng)老政策，養(yǎng)老服務(wù)是完善養(yǎng)老保障體系中的重要內(nèi)容。在大力推進(jìn)老年事業(yè)建設(shè)的背景下，養(yǎng)老服務(wù)也形成了廣闊發(fā)展空間。而當(dāng)前我國(guó)城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給并不均衡，囿于地域偏遠(yuǎn)以及人口居住分散等因素，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相比城市略為緩慢，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給方式需要結(jié)合農(nóng)村地域與人口結(jié)構(gòu)的特征予以創(chuàng)新與變革。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方式的變革同樣要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋。因此，在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老供給機(jī)制完善方面，提出切實(shí)可行的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革法制方案尤為重要。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革的法制進(jìn)程

第七次全國(guó)人口普查顯示，2020 年我國(guó)農(nóng)村60周歲及以上老年人口規(guī)模達(dá)1.21 億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.81%，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增。我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老方式主要是依靠家庭或者集體養(yǎng)老，而隨著家庭人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變以及勞動(dòng)力人口從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村養(yǎng)老方式也亟待作出改變。自1997 年開(kāi)始，民政部便針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)供給出臺(tái)了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，倡導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人興辦或是資助敬老院的建設(shè)，主要是為了破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較慢的困境。考慮到農(nóng)村老年人實(shí)際的收入與支付能力，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給更需體現(xiàn)普惠性的特征，為此，2006 年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中明確了中央與地方在農(nóng)村五保供養(yǎng)中的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)，由集體供養(yǎng)困難老年人轉(zhuǎn)為由政府提供供養(yǎng)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展由此進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。2012 年以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入增速提質(zhì)期，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展薄弱之處，積極探索適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)方式，如互助養(yǎng)老服務(wù)，利用一些優(yōu)惠政策以及公益金等對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)及發(fā)展提供資金上的支持。

可以看出，從傳統(tǒng)農(nóng)村的集體養(yǎng)老到社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，始終有相應(yīng)的法律規(guī)范作為改革的制度支撐。改革與法治是養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革中必須協(xié)調(diào)的重要關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展不僅需要配套政策支持，更需要完善的法律制度。養(yǎng)老服務(wù)是一種跨期安排，關(guān)系到家庭、社會(huì)以及政府的共同責(zé)任，需要將現(xiàn)有政策轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定可預(yù)期的法律制度，通過(guò)立法、修法來(lái)完善落實(shí)主體責(zé)任以及養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體制機(jī)制，為老有所養(yǎng)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)?！丁笆奈濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》進(jìn)一步指出，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平還有待提高，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)普惠服務(wù)的供給，以應(yīng)對(duì)農(nóng)村困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。而提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平、擴(kuò)大農(nóng)村普惠養(yǎng)老服務(wù)供給需要構(gòu)建相應(yīng)的法制框架，這也是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》所提出的制度發(fā)展要求。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革的有效推進(jìn)離不開(kāi)法制引領(lǐng)與保障，必須健全以法律為準(zhǔn)繩、法規(guī)與政策相銜接、覆蓋多元主體與多種養(yǎng)老服務(wù)供給方式的制度支撐體系。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革法制現(xiàn)狀

不同于城市養(yǎng)老服務(wù)供給，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的地域性社區(qū)中農(nóng)村居民形成了基于血緣、族緣的內(nèi)部具有高整合性的共同體，且土地并未完全失去作為養(yǎng)老保障的功能載體地位，因此農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)更多體現(xiàn)為分散化的政策供給、資金投入等量性積累，而非類似于城市養(yǎng)老服務(wù)的功能性、整體性體系建設(shè)。與此相對(duì)應(yīng)，引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革的法律體系建設(shè)進(jìn)程較為緩慢，農(nóng)村涉老法規(guī)呈現(xiàn)出碎片化特征，有較為強(qiáng)烈的系統(tǒng)化規(guī)范與促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的法律制度供給需求。

首先，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策法律化進(jìn)程稍顯滯后。關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給的宏觀政策雖較為全面，但尚有待于落實(shí)為相關(guān)規(guī)范以針對(duì)性跟進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的步伐。目前關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給改革的主要政策主要包括：《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《民政部關(guān)于加快建立全國(guó)統(tǒng)一養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》。但與此相對(duì)應(yīng)的，中央層面的立法僅有《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（2013 年施行，2020年修訂），有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)尚未立法。

其次，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范較為碎片化。從立法層級(jí)來(lái)看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)主要分布在地方養(yǎng)老服務(wù)條例中，目前我國(guó)已有24 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和40 多個(gè)設(shè)區(qū)的市出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)條例，一些地方相應(yīng)出臺(tái)了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的立法，如北京市民政局于2022 年印發(fā)了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級(jí)評(píng)定管理辦法（試行）》，各地立法雖對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)因地制宜制定了不同的供給模式，但在養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)、供給對(duì)象等方面并不一致，不可避免地影響著地區(qū)之間農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性。從立法內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)有立法尚未就農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)成各要素之間的銜接、協(xié)調(diào)等形成完備的支持性規(guī)范，而這對(duì)于有限的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的整合與優(yōu)化配置來(lái)說(shuō)尤為重要，在以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)其他社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給更需要支持性措施及相應(yīng)法律規(guī)范的保障。

最后，農(nóng)村醫(yī)療照護(hù)與養(yǎng)老服務(wù)立法銜接不足。高體力勞作與保健意識(shí)的薄弱使得農(nóng)村老年人患有慢性病的比例高于城鎮(zhèn)老年人，由于經(jīng)濟(jì)條件欠佳、居住偏遠(yuǎn)以及護(hù)理短缺等客觀情況，農(nóng)村老年人的醫(yī)療照護(hù)需求較大，醫(yī)療資源的相對(duì)有限使得農(nóng)村對(duì)于常規(guī)的醫(yī)療護(hù)理需求進(jìn)一步增加。盡管《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中明確了老年人的醫(yī)療保障權(quán)益，但對(duì)醫(yī)療護(hù)理、照護(hù)的規(guī)定仍有欠缺。雖然我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)已經(jīng)在試點(diǎn)中，但多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)僅將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)象定位為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員，農(nóng)村老年人醫(yī)療護(hù)理需求的滿足仍有待于通過(guò)立法予以保障和推進(jìn)。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村醫(yī)療照護(hù)實(shí)際需求，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的法制保障短板予以彌補(bǔ)。

三、優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的法制體系建構(gòu)

優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給，是著眼于供給主體、供給方式、供給內(nèi)容以及監(jiān)督管理等方面的改革，以系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的效率與質(zhì)量提升為最終目標(biāo)。因此，確立完備的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給法制保障體系，要從規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)供給主體、提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率以及完善養(yǎng)老服務(wù)供給監(jiān)管幾個(gè)方面展開(kāi)。因農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給涉及多部門之間的協(xié)同，故而可由特定部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給立法，建議由民政部老齡工作司牽頭建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)立法聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，形成高效協(xié)同的立法工作機(jī)制保障。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革法制基本框架

一是明確指導(dǎo)原則，從立法層面明確農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革的基本原則。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對(duì)緩慢，運(yùn)行缺乏規(guī)范。因此，有必要首先從規(guī)范層面建立起多類型養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)運(yùn)行發(fā)展的格局。隨著養(yǎng)老需求的多元化，當(dāng)前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)諸多模式，形成老年公寓、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等共同發(fā)展的局面，這些養(yǎng)老服務(wù)在向農(nóng)村供給的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保障基本和普惠的原則，以適應(yīng)農(nóng)村老年人的負(fù)擔(dān)水平。二是突出主體責(zé)任，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給需求的多元化需要供給主體的多樣化，應(yīng)在立法層面合理劃定政府、社會(huì)、家庭的養(yǎng)老供給責(zé)任，明確政府基本公共服務(wù)、社會(huì)組織公益性和互助性服務(wù)、企業(yè)市場(chǎng)化服務(wù)的覆蓋范圍，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，大力支持農(nóng)村小微養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。因此需要從立法層面確認(rèn)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與以及市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，統(tǒng)籌多類型養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行與發(fā)展。三是強(qiáng)化實(shí)施保障。由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，為引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，立法層面應(yīng)銜接各項(xiàng)扶持政策，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)供給的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持制度，完善激勵(lì)機(jī)制，以便更好發(fā)揮社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給改革法律體系具體架構(gòu)

一是完善旨在規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給行為的基準(zhǔn)體系。多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給下對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給行為的規(guī)范，應(yīng)從一種總體性支配轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝陚涞臉?biāo)準(zhǔn)體系為主要內(nèi)容的技術(shù)化治理，包括在立法上明確基本養(yǎng)老服務(wù)清單、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，從公平、誠(chéng)實(shí)信用與利益平衡角度構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的義務(wù)體系及相應(yīng)法律責(zé)任。當(dāng)前關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有《老年人能力評(píng)估規(guī)范》（2022 年制定）和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》（2017 年制定），以此為基準(zhǔn)，應(yīng)在未來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一立法中明確養(yǎng)老服務(wù)供給主體的義務(wù)體系，圍繞老年人的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障確立不同養(yǎng)老服務(wù)供給主體的具體義務(wù)規(guī)范。二是健全旨在激勵(lì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的促進(jìn)型立法。要逐步落實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的激勵(lì)政策，協(xié)同各部門構(gòu)建與各項(xiàng)支持政策相銜接的規(guī)范體系，根據(jù)省情采取包括稅收優(yōu)惠、行政事業(yè)性收費(fèi)減免、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等措施。一方面，涉及稅收方面的優(yōu)惠性規(guī)定應(yīng)以法律保留原則為界限，在法律授權(quán)范圍內(nèi)各地可因地制宜制定扶持、促進(jìn)社會(huì)力量參與的規(guī)范體系。另一方面，激勵(lì)措施的類型以及邊界需要立法來(lái)規(guī)范，不能以完成指標(biāo)為導(dǎo)向，向不符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或存在風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)構(gòu)提供不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。三是優(yōu)化針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的監(jiān)管規(guī)范體系。既要立足于功能主義進(jìn)路構(gòu)建各部門之間的綜合協(xié)作監(jiān)管制度，也要發(fā)揮市場(chǎng)的自律作用，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)失信懲戒機(jī)制加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的自我規(guī)制，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量保障與改善機(jī)制。實(shí)踐中已經(jīng)有些省份開(kāi)始試行養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與屬地民政部門、開(kāi)戶銀行簽訂資金存管監(jiān)管協(xié)議這一資金監(jiān)管機(jī)制，如2022 年9 月1 日施行的《湖北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)員費(fèi)管理辦法（試行）》第十三條便對(duì)此作了規(guī)定。除此之外，還可探索實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)預(yù)付費(fèi)信托機(jī)制，要求養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)將所收取的預(yù)付費(fèi)開(kāi)設(shè)信托賬戶，利用信托的隔離功能以及監(jiān)察人的設(shè)置，有效防范養(yǎng)老服務(wù)集資類詐騙的風(fēng)險(xiǎn)。