PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)及管控措施探討

盧 麗

(中交建筑集團(tuán)有限公司，江蘇 南京 211100)

0 引言

PPP 項(xiàng)目是目前市場上較為常見的項(xiàng)目開展模式，主要指的是政府與相關(guān)企事業(yè)單位進(jìn)行對接，形成長期合作伙伴關(guān)系，以此為依托進(jìn)行運(yùn)營和生產(chǎn)，但結(jié)合實(shí)際情況來看，雙方在進(jìn)行合作對接的過程中，財(cái)務(wù)管理面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，為了進(jìn)一步提升項(xiàng)目的綜合效益，針對其中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并且打造針對性的防控方案，不僅是本文論述的核心內(nèi)容，也是進(jìn)一步提升PPP 項(xiàng)目發(fā)展質(zhì)量的重點(diǎn)研究課題。

1 基礎(chǔ)理論分析

1.1 PPP 項(xiàng)目的核心概念

PPP 項(xiàng)目是Public(公共)、Private(私營)和Partnership(合作伙伴)的縮寫，本質(zhì)上是政府與社會資本之間打造長期的合作關(guān)系，以此來進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營和創(chuàng)新[1]。 廣義上來講，是政府的公共部門和社會的私人資本之間打造的合作關(guān)系，其主要目的在于滿足社會公眾的實(shí)際需求，項(xiàng)目的核心功能不僅包含了融資，還包含了項(xiàng)目的全生命周期管理；而狹義層面的PPP 項(xiàng)目，主要指的是一種新型的項(xiàng)目融資方法，在融資的過程中，政府相關(guān)部門以及社會資本會共同進(jìn)行利益共享，分擔(dān)融資期間產(chǎn)生的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。 相較于傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式，政府從原有的建設(shè)者轉(zhuǎn)化為監(jiān)督者，而企業(yè)或者相關(guān)社會私有機(jī)構(gòu)成為項(xiàng)目的組織者和執(zhí)行者，二者在信息共享以及資源互通的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，能夠推動項(xiàng)目的可持續(xù)化發(fā)展。

1.2 PPP 項(xiàng)目的優(yōu)缺點(diǎn)分析

從應(yīng)用優(yōu)勢的角度來看，PPP 項(xiàng)目可以進(jìn)一步調(diào)動市場資源，提升公共服務(wù)的效率以及質(zhì)量。 一方面，有企業(yè)等一系列社會資本的參與，可以讓項(xiàng)目的開展具有更強(qiáng)的專業(yè)性，尤其在技術(shù)管理、資金管理以及項(xiàng)目管理方面，所提供的知識或者人員要優(yōu)于政府的人員團(tuán)隊(duì)，這也是最大化社會資本價(jià)值的重要體現(xiàn)；另一方面，政府需要在項(xiàng)目開展的過程中，通過付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)整體收益，因此政府會結(jié)合公共服務(wù)的績效評價(jià)給予社會資本資金支持，社會資本在獲得了資金或者相關(guān)福利待遇之后，會提供更加高質(zhì)量的社會服務(wù)。 這種相互促進(jìn)的方式，可以讓項(xiàng)目的開展有著更加完善的模式，也可以兼顧資金、資源、人力等多重要素，增強(qiáng)項(xiàng)目的效益。

但是在該種項(xiàng)目模式具體實(shí)踐的過程中，還存在不足之處。 首先，這種模式和我國傳統(tǒng)的運(yùn)營經(jīng)營體系有一定的沖突，例如，在我國傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)或者政治文化中，一部分私有企業(yè)或者社會資本在和政府機(jī)構(gòu)對接的過程中，往往會將其當(dāng)成“領(lǐng)導(dǎo)、管理者、決策者”這些高于自身的主體，這也就導(dǎo)致在雙方合作的過程中，社會資本會無條件地認(rèn)可政府以及相關(guān)部門的意見，喪失了主觀能動性，導(dǎo)致PPP 模式出現(xiàn)了形式化的問題[2]。 其次，在該種模式運(yùn)行期間，社會資本雖然可以提供技術(shù)等相關(guān)內(nèi)容，但是也無法規(guī)避其中的一部分風(fēng)險(xiǎn)，尤其在財(cái)務(wù)管理過程中會產(chǎn)生諸多類型的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，例如籌資、投資、資金回收等等，若企業(yè)未能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。 除此之外，在PPP 模式運(yùn)行的過程中還會出現(xiàn)政府或相關(guān)部門違規(guī)操作導(dǎo)致的一系列不良后果。 例如，該種項(xiàng)目模式成為當(dāng)?shù)匾徊糠謾C(jī)構(gòu)違規(guī)舉債的工具，部分人員為了提升自身業(yè)績，盲目地與社會資本進(jìn)行對接，這種合作關(guān)系并不牢靠，也無法提供充足的資金，反而將其當(dāng)成籌集資金的一種方式，是增加地方政府隱性債務(wù)的元兇。

2 PPP 模式下常見的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 財(cái)務(wù)投資管理風(fēng)險(xiǎn)

首先，PPP 項(xiàng)目的落地和政府的運(yùn)行有著極為緊密的關(guān)聯(lián)，而由于項(xiàng)目的整體周期較長，在建設(shè)的過程中若出現(xiàn)政策體系或者相關(guān)規(guī)定的變化，這些不可預(yù)見性的因素會讓項(xiàng)目中斷，很有可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，這都會對社會資本參與投資造成影響，導(dǎo)致投資成本增加或者效益下降。

其次，在PPP 模式落地之后，社會資本無法隨意退出，尤其一部分國有企業(yè)與政府進(jìn)行合作之后，政府部門不會隨意地變更合作伙伴，來限制社會資本的變動。 這也就導(dǎo)致一部分社會資本若執(zhí)意退出，所投入的資金或者資源很難在短時(shí)間變現(xiàn)，對資本本身的資金流通會產(chǎn)生較大阻礙[3]。

最后，項(xiàng)目的預(yù)期收益可能與實(shí)際收益之間產(chǎn)生較大的差異，通常是未來收益低于前期的預(yù)期收益。 這主要由于PPP 項(xiàng)目和民生發(fā)展有著一定聯(lián)系，在運(yùn)營的過程中受到民眾的生產(chǎn)生活需求、市場價(jià)格、社會環(huán)境等多種因素的影響，最終的項(xiàng)目很有可能達(dá)不到社會資本的預(yù)期。 另外，一部分地方政府部門也會在相同區(qū)域打造多個(gè)項(xiàng)目，這會進(jìn)一步分散PPP 項(xiàng)目的社會價(jià)值，從而影響其預(yù)期收益。

2.2 財(cái)務(wù)籌資管理風(fēng)險(xiǎn)

絕大部分的PPP 項(xiàng)目中，社會資本占據(jù)的資金比例較大，尤其一部分政府部門在和社會資本建立合作關(guān)系時(shí)，會通過特許期協(xié)議要求社會資本在限期內(nèi)完成相關(guān)績效，而想要在限期內(nèi)籌集巨額的資金，面臨的難度較大。

而從籌資渠道單一的角度來看，目前絕大部分的社會資本會通過銀行貸款的方式進(jìn)行籌資，但是該種方式的審批流程較復(fù)雜，不同地區(qū)的審批標(biāo)準(zhǔn)以及要求也有一定差異性，尤其在與政府等相關(guān)主體合作的過程中，資金的流動和使用都會受到不同因素的影響，這對社會資本產(chǎn)生的壓力也較大；而其他的金融類產(chǎn)品也有著較高的門檻，不同的金融貸款平臺的潛在隱患較大，導(dǎo)致社會資本在投資的過程中會面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 資金回收風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合目前一部分PPP 項(xiàng)目的合作期限來看，大部分在10 ～30 年左右，部分特殊情況除外，而這種長期的合作關(guān)系意味著社會資本前期投入的成本很難在短時(shí)間內(nèi)回收，也就導(dǎo)致部分資金實(shí)力不夠雄厚的社會資本在與政府進(jìn)行合作時(shí)面臨著較多的壞賬問題[4]。 其中最常見的便是償債風(fēng)險(xiǎn)，社會資本盲目進(jìn)行融資，但是由于融資貸款的時(shí)限與政府撥款的時(shí)間不匹配，在需要?dú)w還本金的時(shí)間點(diǎn)尚未獲得政府的資金回款，便會出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)，尤其盲目融資的渠道越多，遭受的風(fēng)險(xiǎn)越為嚴(yán)重。

3 PPP 模式下財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化對策

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因較為復(fù)雜，本文結(jié)合具體的風(fēng)險(xiǎn)類型制定一系列的風(fēng)險(xiǎn)防控對策，以此來打造穩(wěn)定科學(xué)的PPP 項(xiàng)目管理模式。

3.1 投資風(fēng)險(xiǎn)的防范

首先，政府以及社會資本在進(jìn)行PPP 項(xiàng)目組建的過程中，為了減少投資風(fēng)險(xiǎn)對自身產(chǎn)生的影響，需要通過篩選優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目來規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)。 無論是社會資本還是政府相關(guān)部門，在展開合作的過程中，要將重點(diǎn)放在項(xiàng)目的質(zhì)量方面，而非數(shù)量，通過篩選出優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目體系，提升投資的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，避免盲目投資帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。 可以成立項(xiàng)目審查委員會以及專業(yè)部門，請優(yōu)秀的專家?guī)ьI(lǐng)員工進(jìn)行案例分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，結(jié)合當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)的PPP 項(xiàng)目開展情況以及政府自身的運(yùn)行情況進(jìn)行總體評估，篩選其中具有可發(fā)展價(jià)值的PPP 項(xiàng)目進(jìn)行投資，能夠有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)。 其中所要考量的因素要結(jié)合項(xiàng)目自身的性質(zhì)而定，例如建設(shè)工程類的項(xiàng)目，要考慮周邊是否有相同類型的項(xiàng)目；企業(yè)運(yùn)營以及生產(chǎn)類的項(xiàng)目，要考慮該產(chǎn)品或者該服務(wù)體系是不是未來一段時(shí)間內(nèi)消費(fèi)者最為需要的。 通過這種篩選和評估的方式來確定PPP 項(xiàng)目未來的總體收益以及發(fā)展方向，有助于提升項(xiàng)目的綜合收益。

其次，項(xiàng)目的管理者需要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控意識，具備市場敏銳度，認(rèn)識到PPP 模式的利弊，才可以參與到風(fēng)險(xiǎn)分析和精準(zhǔn)把控中。 一方面，具備最基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)管理能力，可以結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，預(yù)測后續(xù)可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且以自身的發(fā)展實(shí)際情況為依托，預(yù)測未來長期利益。 另一方面，由于PPP項(xiàng)目和當(dāng)?shù)卣兄o密的關(guān)系，還需要隨時(shí)關(guān)注當(dāng)?shù)氐恼咦儎右约笆袌鲎兓闆r，通過提前預(yù)警、制定前期預(yù)防方案等方式，避免盲目投資。 比如，某PPP 項(xiàng)目與房地產(chǎn)有關(guān)，社會資本在與政府部門進(jìn)行合作時(shí)，忽略了當(dāng)?shù)貏倓傤C發(fā)的限購政策，依舊采取盲目擴(kuò)張經(jīng)營的戰(zhàn)略方式，導(dǎo)致項(xiàng)目落地之后資金短缺，難以在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)資金流，甚至出現(xiàn)了債務(wù)違約情況，這對企業(yè)的發(fā)展極為不利[5]。

最后，強(qiáng)化項(xiàng)目的后期盈利能力。 在社會資本和政府相關(guān)部門已經(jīng)達(dá)成了長久合作關(guān)系之后，此時(shí)為了規(guī)避一部分投資風(fēng)險(xiǎn)，需要全力提升項(xiàng)目的后期盈利能力，這樣可以快速彌補(bǔ)短板效應(yīng)，增強(qiáng)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。 在項(xiàng)目開展期間，可以選擇多樣化合作的理念，合理地進(jìn)行價(jià)格調(diào)控，針對不同行業(yè)以及不同產(chǎn)業(yè)的需求制定不同的合作方案。 同時(shí)，還需要全面摸清市場變化情況以及消費(fèi)者的實(shí)際需求，積極引進(jìn)高精尖的人才以及技術(shù)，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)管理體系。 通過這樣的方式，可以及時(shí)了解PPP 項(xiàng)目目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也可以結(jié)合整體社會的發(fā)展需求，為其制訂長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，并且圍繞著產(chǎn)業(yè)調(diào)整技術(shù)引入運(yùn)營管理，打造一體化服務(wù)方案，在發(fā)動各方主體主觀能動性的基礎(chǔ)上，提升項(xiàng)目的穩(wěn)定性和科學(xué)性，能夠使其具備長久獲益的能力。

3.2 籌資風(fēng)險(xiǎn)的管控

3.2.1 合理地調(diào)整融資結(jié)構(gòu)

融資結(jié)構(gòu)的合理性，將直接影響企業(yè)的流動負(fù)債比例，能夠讓企業(yè)在參與PPP 項(xiàng)目時(shí)獲得更高的收益。 而目前絕大部分的社會資本，在參與PPP 項(xiàng)目時(shí)，受到的核心局限便是融資渠道有限。 針對這樣的現(xiàn)象，企業(yè)要想擴(kuò)大規(guī)模，首先要在絕對了解PPP 項(xiàng)目的未來發(fā)展前景的基礎(chǔ)上，合理地制訂融資計(jì)劃，社會資本在參與項(xiàng)目之前，要對自身的資金狀況以及經(jīng)營狀況有基本的了解，結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況以及整體實(shí)力合理地制定融資方式并且細(xì)查每一個(gè)融資渠道需要償還的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，結(jié)合計(jì)劃承接相應(yīng)的項(xiàng)目數(shù)量以及規(guī)模，避免過早融資導(dǎo)致資金閑置，也避免承擔(dān)過高的成本。

3.2.2 合理把控“明股實(shí)債”的影響

一部分融資手段會通過讓企業(yè)支付高額費(fèi)用的方式代替償還本金，這種方法雖然可以短時(shí)間降低企業(yè)的負(fù)債壓力，但是也需要將其和企業(yè)的整體負(fù)債率進(jìn)行統(tǒng)一考慮，這樣才可以避免承擔(dān)較大的償債壓力。 鼓勵(lì)企業(yè)在融資的過程中使用“明股實(shí)債”的方法，不僅可以快速滿足目前的資金需求，還可以為后續(xù)的資金鏈供應(yīng)提供良好保障。

3.2.3 積極響應(yīng)國家政策體系

在當(dāng)前“去杠桿”宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，一部分金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)會制定更加嚴(yán)苛的條件，導(dǎo)致部分社會資本在籌集資金方面存在困難，為了進(jìn)一步降低社會資本的償債壓力，同時(shí)穩(wěn)定地獲得資金，可以在新政策發(fā)布的過程中及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部模式的調(diào)整。 比如，有企業(yè)在政策發(fā)布之后，將定向增發(fā)作為擴(kuò)充股權(quán)性融資渠道的主要方式，該種方法有助于降低資產(chǎn)負(fù)債率，同時(shí)也可以減少不必要的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 在此基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)的以資金為主導(dǎo)的經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)化成以經(jīng)營為主導(dǎo)的杠桿模式，通過內(nèi)源性融資，加大產(chǎn)品的折扣力度以及營銷力度，通過加快營銷回款的方式來減少負(fù)債壓力。

3.3 資金回收的風(fēng)險(xiǎn)管控方案

3.3.1 合理評估地方政府的綜合能力

在PPP 項(xiàng)目中，地方政府往往承擔(dān)著支付費(fèi)用、提供資金支持的責(zé)任，同時(shí)由于整體項(xiàng)目周期較長，地方資本是否能夠獲得較高的收益，也取決于地方政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)能力，為了避免出現(xiàn)呆賬壞賬等情況，社會資本在參與項(xiàng)目的過程中，需要全方位了解地方政府的實(shí)際情況，可以對歷年來相關(guān)項(xiàng)目的開展結(jié)果進(jìn)行評估，也可以通過信息共享，了解地方政府的信用狀況、償債能力以及運(yùn)營能力，尤其要掌握財(cái)政能力，這可以避免項(xiàng)目出現(xiàn)資金虧損的情況。其中所要評估的指標(biāo)較為復(fù)雜，可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行針對性調(diào)整，比如了解政府的債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率等相關(guān)指標(biāo)，評估政府的資金情況；分析政府及相關(guān)部門是否在短時(shí)間內(nèi)簽訂了多個(gè)PPP 項(xiàng)目合同；分析當(dāng)?shù)氐恼?cái)政支出能力以及整體社會發(fā)展情況，通過這些數(shù)據(jù)和指標(biāo)，能夠判定地方政府是否有能力進(jìn)行項(xiàng)目支撐，以此來規(guī)避不必要的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.2 提升應(yīng)收賬款管理的效果

應(yīng)收賬款管理金額較高且時(shí)間較長，是加大社會資本資金回收風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，為了進(jìn)一步防控風(fēng)險(xiǎn)對社會資本產(chǎn)生的影響，要進(jìn)一步提高應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率，提高資金利用效率。 首先，可以通過分類管理的方式，按照不同的應(yīng)收賬款時(shí)間進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)部分賬款無法回收的原因，并且針對欠款次數(shù)較多且金額較大的主體進(jìn)行登記，將其作為下一次信用評估的依據(jù)。 其次，可以通過信用等級的劃分，針對不同的地方政府或者相關(guān)組織采取不同的信用政策。 一部分項(xiàng)目的參與主體財(cái)政狀況不佳，且信用等級較低，可以在合同條款中事先約定，如若無法支付相關(guān)金額，需要通過其他方式進(jìn)行彌補(bǔ)，比如土地抵押。 最后，無論是社會資本還是政府部門，都需要設(shè)立專門的應(yīng)收賬款催收職位，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照合同約定的內(nèi)容催繳應(yīng)收賬款，制定緊急賬款回收方法；同時(shí)針對一部分按約定或者提前還款的合作方，可以給予現(xiàn)金折扣或者相關(guān)福利。

除此之外，還需要針對目前的現(xiàn)有賬款進(jìn)行盤活處理，可以利用應(yīng)收賬款抵押融資以及證券化的方式來實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)，緩解壓力。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP 項(xiàng)目是目前城市發(fā)展建設(shè)過程中的常見項(xiàng)目模式，政府部門和社會資本之間建立合作關(guān)系，所要面臨的風(fēng)險(xiǎn)較為復(fù)雜，其中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要圍繞著投資、籌資以及資金回收為主，所打造的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，必然要從雙方主體的約定、社會市場調(diào)控、信用等級劃分、信息共享以及財(cái)務(wù)管理的角度出發(fā)，最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，也可以減少風(fēng)險(xiǎn)對社會資本帶來的影響，促使PPP 項(xiàng)目成功落實(shí)，為社會穩(wěn)定發(fā)展建設(shè)奠定基礎(chǔ)。