深化偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的路徑探索

夏紀(jì)元 陳騰躍

山東省莒南縣人民檢察院，山東 臨沂 276600

法律監(jiān)督職能是憲法以及法律賦予檢察機關(guān)的根本職責(zé)，而偵查監(jiān)督又是檢察機關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督的重要手段，在推進(jìn)平安中國、法治中國建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。當(dāng)前，面對廣大人民群眾對公平正義提出的更高要求，法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品“好不好”的問題更加鮮明、更加突出地擺在我們面前。2021 年10 月，最高人民檢察院、公安部牢牢把握新形勢，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》），要求全國各地公安機關(guān)與檢察機關(guān)聯(lián)合設(shè)立偵監(jiān)協(xié)作辦公室，進(jìn)一步規(guī)范和加強了監(jiān)督制約與協(xié)作配合為一體的檢警關(guān)系，有力提升檢察監(jiān)督與公安執(zhí)法規(guī)范化水平。本文針對當(dāng)前偵監(jiān)協(xié)作機制在實踐運行中存在的問題進(jìn)行分析探討，并提出完善的路徑和建議。

一、健全完善偵監(jiān)協(xié)作配合機制的動因

（一）加強監(jiān)督制約有利于促進(jìn)公安機關(guān)依法規(guī)范執(zhí)法辦案

依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第八條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第十三章進(jìn)一步明確了刑事訴訟法律監(jiān)督的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等內(nèi)容，其中涉及對公安機關(guān)的監(jiān)督主要包括刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督兩個方面。但從司法實踐看，我國檢察機關(guān)行使偵查監(jiān)督職權(quán)的質(zhì)量、數(shù)量和效果并不理想，在開展刑事偵查監(jiān)督工作時，存在信息知情難、調(diào)查核實難、糾正處理難等問題，公安機關(guān)偵查權(quán)失范、濫用現(xiàn)象依然十分常見，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，公安機關(guān)不履行法定職責(zé)的情形，如應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查、長期“掛案”、不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案、應(yīng)當(dāng)提請批準(zhǔn)逮捕而不提請批準(zhǔn)逮捕、遺漏罪行或者應(yīng)當(dāng)移送起訴而未移送起訴等；第二，公安機關(guān)濫用偵查權(quán)侵犯刑事訴訟參與人權(quán)利的情形，如違法立案、刑訊逼供、非法取證、濫用強制措施和偵查手段、阻礙行使訴訟權(quán)利等。因此，強化檢察機關(guān)對偵查權(quán)的監(jiān)督制約是現(xiàn)實的理性選擇，唯此才能對偵查權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督、制約，保障偵查權(quán)在法治軌道上正常運行。［1］

（二）加強協(xié)作配合有利于增強檢警指控犯罪的能力

公安機關(guān)和檢察機關(guān)都在刑事訴訟中承擔(dān)控訴職能，都以有效追訴犯罪、實現(xiàn)國家刑罰權(quán)為目標(biāo)，二者訴訟職能和訴訟目標(biāo)的一致性決定了它們應(yīng)當(dāng)互相配合與協(xié)作，以共同完成犯罪追訴任務(wù)。［2］但從司法實踐來看，公安機關(guān)與檢察機關(guān)還存在只講分工制約不講協(xié)作配合的情形，比如在取證、證據(jù)固定、罪與非罪的把握、案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面，公安機關(guān)與檢察機關(guān)依然存在認(rèn)識不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致、執(zhí)行不規(guī)范等問題，對于一些重大敏感的案件，往往是“縱向”匯報多，“橫向”溝通少，導(dǎo)致雙方認(rèn)識有差異，一定程度上影響了案件的高質(zhì)效辦理，難以滿足人民群眾對司法公正的期盼和要求。因此，健全完善偵監(jiān)協(xié)作配合機制，對規(guī)范和加強融監(jiān)督制約和協(xié)作配合為一體的檢警關(guān)系具有重要意義，通過構(gòu)建有效融合、有機統(tǒng)一和良性互動的檢警關(guān)系，有利于推動公安機關(guān)和檢察機關(guān)在監(jiān)督制約中保障協(xié)作配合、在協(xié)作配合中強化監(jiān)督制約，共同提高效率、增強指控犯罪的能力。

二、偵監(jiān)協(xié)作配合機制實踐運行中存在的問題

實踐中，偵監(jiān)協(xié)作配合機制整體運行向好發(fā)展，對推動刑事檢察工作起到重要作用，但仍存在一些共性問題、普遍性問題，需要加以解決。

（一）偵查監(jiān)督理念尚未及時轉(zhuǎn)變

一些地方檢察機關(guān)在對檢察監(jiān)督權(quán)的理解、認(rèn)識上存在誤區(qū)，常常把對公安機關(guān)的監(jiān)督、檢察機關(guān)與公安機關(guān)的配合理解為兩種完全不同、互相之間存在緊張對立關(guān)系的職能。［3］有的對監(jiān)督公安機關(guān)存在畏難情緒“不敢監(jiān)督”，自身建設(shè)不扎實“不會監(jiān)督”，擔(dān)心監(jiān)督會影響與公安機關(guān)的關(guān)系“不愿監(jiān)督”，出現(xiàn)“重配合輕監(jiān)督”甚至完全放棄監(jiān)督履職的情形。有的將自身置于“居高臨下”的監(jiān)督者地位，一味強調(diào)監(jiān)督不談配合，引發(fā)公安機關(guān)的抵觸和對立，造成偵監(jiān)協(xié)作配合工作推動難、實施難。

（二）偵查監(jiān)督案源渠道仍需拓寬

加強偵查監(jiān)督的前提是保障檢察機關(guān)的知情權(quán)。目前，偵查監(jiān)督的線索主要來源于當(dāng)事人控告舉報、刑事案件審查辦理、查詢公安機關(guān)辦案平臺等渠道。由于人民群眾對檢察機關(guān)職能缺乏了解，主動到檢察機關(guān)反映公安機關(guān)違法線索的很少。通過辦案開展監(jiān)督仍是主要做法，但對進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)以外的案件，檢察機關(guān)無法全面及時獲悉。一些地方偵監(jiān)協(xié)作辦公室為派駐檢察人員提供了數(shù)字證書，用于登錄公安機關(guān)辦案平臺查詢使用，但限于保密要求，僅開放部分查詢權(quán)限，無法實現(xiàn)全覆蓋、全流程監(jiān)督。

（三）缺少有力制約手段，導(dǎo)致監(jiān)督剛性不足

我國《刑事訴訟法》只規(guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動的監(jiān)督權(quán)，而未規(guī)定公安機關(guān)不接受監(jiān)督應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致人民檢察院對公安機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督缺乏強制執(zhí)行力而流于形式。［4］實踐中，檢察機關(guān)對公安機關(guān)違法偵查行為的監(jiān)督有口頭和書面糾正違法、檢察建議、建議要求說明（不）立案理由等形式，通過字面意思及實踐操作來看，上述監(jiān)督手段更多是建議性的而非強制性的。由于缺乏強有力的制約措施，導(dǎo)致公安機關(guān)重視程度不夠，“紙面整改”“屢改屢犯”等情形時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了偵查監(jiān)督的權(quán)威性和公信力。

（四）偵監(jiān)協(xié)作配套制度機制不夠健全完善

盡管《意見》為偵監(jiān)協(xié)作辦公室的設(shè)置提供了依據(jù)，但在辦公室的人員派駐模式、辦公室及派駐人員工作職責(zé)、監(jiān)督范圍及程序?qū)嵸|(zhì)化運行等方面，尚未作出具體的、操作性強的部署安排；基層檢察機關(guān)在制定偵監(jiān)協(xié)作配合工作實施方案時，更多是照搬照抄上級文件，機械搞“上下一般粗”，未能結(jié)合自身實際，進(jìn)一步細(xì)化實化成具有可操作性的制度機制；加之檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案人手緊張，在選取派駐檢察人員時，往往更傾向于年齡大、辦案效率低的人員。以上問題一定程度上導(dǎo)致偵監(jiān)協(xié)作辦公室作用發(fā)揮不充分，監(jiān)督的深度和廣度不夠，表現(xiàn)出“形式大于實質(zhì)”等問題。

三、完善偵監(jiān)協(xié)作配合機制的具體路徑

（一）推進(jìn)法律監(jiān)督理念現(xiàn)代化

發(fā)展實踐都是由發(fā)展理念引領(lǐng)的。新形勢下，推進(jìn)偵監(jiān)協(xié)作配合機制高效運行，首先要引導(dǎo)公安機關(guān)、檢察機關(guān)共同樹立正確的監(jiān)督理念，銘記法律監(jiān)督不是你錯我對的“零和博弈”，而是圍繞全面提升執(zhí)法司法公信力這一共同目標(biāo)，贏則共贏、敗則同損。具體而言，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革，秉持懲罰犯罪與保護(hù)人民并重的理念，堅決避免重打擊輕保護(hù)、重有罪輕無罪、重協(xié)調(diào)輕監(jiān)督等現(xiàn)象，切實做到打擊犯罪與保障人權(quán)相統(tǒng)一、監(jiān)督制約與協(xié)作配合相統(tǒng)一。檢察機關(guān)既應(yīng)加強立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督，也應(yīng)在明確檢察機關(guān)與公安機關(guān)共同承擔(dān)追訴職能的前提下，不斷尋求配合和監(jiān)督的最佳平衡點，做到監(jiān)督與配合并重、并舉、并行，促使兩者有機結(jié)合、深度融合［5］，特別是要在疑難、復(fù)雜、新類型案件辦理上，突出檢察引導(dǎo)偵查優(yōu)勢，充分發(fā)揮建議、監(jiān)督的重要作用，促推偵查活動合法、高效，實現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者良性互動，達(dá)到雙贏多贏共贏的目標(biāo)。

（二）以數(shù)字檢察賦能偵查監(jiān)督

要在繼續(xù)深化拓寬傳統(tǒng)監(jiān)督線索來源渠道的同時，深入貫徹數(shù)字檢察戰(zhàn)略，把數(shù)字監(jiān)督理念運用到履職監(jiān)督中，實現(xiàn)數(shù)字檢察偵監(jiān)新格局。一是爭取地方黨委和各級政法委的支持，推動檢察機關(guān)與公安機關(guān)協(xié)作打通“數(shù)據(jù)孤島”，加快推進(jìn)跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案機制建設(shè)，深化政法大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺應(yīng)用，促進(jìn)政法機關(guān)各部門辦案數(shù)據(jù)及案件信息互聯(lián)互通共享，實現(xiàn)案件的網(wǎng)上辦理、流轉(zhuǎn)，推動偵查監(jiān)督從個別、偶發(fā)、被動、人工的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿妗⑾到y(tǒng)、主動、智能的監(jiān)督；二是強化大數(shù)據(jù)實踐運用，加強對公安機關(guān)移送檢察機關(guān)刑事案件的受案、立案、撤案、采取和變更強制措施及案件處理結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)的收集分析，依托信息共享平臺，與公安機關(guān)辦案系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，從中發(fā)現(xiàn)違法線索，進(jìn)而“解析個案、梳理要素、構(gòu)建模型、類案治理、融合監(jiān)督”，不斷提升偵查監(jiān)督質(zhì)效；三是強化數(shù)字檢察監(jiān)督辦案，發(fā)布數(shù)字辦案指引，指導(dǎo)市縣檢察機關(guān)探索檢察辦案模式的“場景創(chuàng)新”，建立數(shù)字檢察辦案指揮中心等工作機構(gòu)，在組織架構(gòu)上強化對檢察數(shù)字化改革重點任務(wù)的支撐。［6］

（三）增強監(jiān)督剛性

一是增強監(jiān)督的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。要立足檢察職能，緊密結(jié)合公安機關(guān)執(zhí)法辦案活動，強化對監(jiān)督事項的調(diào)查核實工作，落實重大監(jiān)督事項案件化辦理，確保查清查透違法偵查行為，同時在制作法律文書時，在形式、內(nèi)容上都要規(guī)范，且說理論證充分，具有執(zhí)行力。用清楚的事實、充分的證據(jù)和到位的說理，切實增強監(jiān)督工作的公信力和權(quán)威性。二是廣泛凝聚監(jiān)督合力。廣泛爭取黨委、人大和政府的支持，進(jìn)一步加強檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，對公安機關(guān)無正當(dāng)理由不在規(guī)定時間回復(fù)且不執(zhí)行糾正意見的，及時向黨委、人大、政法委、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)匯報，建議依法依規(guī)處理，切實把偵查監(jiān)督做成剛性、做到剛性。三是強化檢察偵查權(quán)的運用。監(jiān)督與被監(jiān)督者存在天然的矛盾張力，故賦予監(jiān)督者一定的剛性手段是保證法律規(guī)定的監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的應(yīng)有之義。［7］根據(jù)2018 年第三次修正的《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定，檢察機關(guān)仍可以對公安機關(guān)利用職權(quán)實施的侵害公民權(quán)利、損害司法公正的十四類犯罪進(jìn)行偵查。機動偵查權(quán)的存在為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)提供了有力保障。因此，檢察機關(guān)要善于、敢于行使偵查權(quán)，在偵查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)公安人員涉嫌十四類罪名的，應(yīng)當(dāng)果斷立案查處。

（四）規(guī)范偵監(jiān)協(xié)作辦公室履職

一是強化履職保障。深入總結(jié)各地偵監(jiān)協(xié)作辦公室工作開展經(jīng)驗，通過上級檢察機關(guān)與公安機關(guān)溝通協(xié)商，會簽出臺具有普遍適用性的規(guī)范文件，進(jìn)一步對偵監(jiān)協(xié)作辦公室的機構(gòu)定位、履職范圍及方式、人員派駐模式、辦案紀(jì)律、績效考核等方面作出具體規(guī)定，為檢察機關(guān)和公安機關(guān)開展偵監(jiān)協(xié)作配合工作，提供更加堅強有力的制度保障，實現(xiàn)偵監(jiān)協(xié)作辦公室各項工作有章可循和規(guī)范化運行。二是強化履職舉措。加強與公安機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，努力形成共識，在保證涉密信息前提下，獲取更高等級查詢權(quán)限，實現(xiàn)對公安機關(guān)執(zhí)法辦案全流程、全覆蓋監(jiān)督。同時派駐檢察官除日常履職外，還可根據(jù)工作需要到辦案數(shù)量多、問題突出的公安機關(guān)各執(zhí)法單位進(jìn)行巡回檢察，巡回檢察與常駐檢察相結(jié)合促進(jìn)偵監(jiān)協(xié)作辦公室運行長效化。［8］三是強化檢警共識。偵監(jiān)協(xié)作辦公室應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢警橋梁紐帶作用，以疑難案件會商、定期同堂培訓(xùn)、組織庭審觀摩、召開聯(lián)席會議等方式為抓手，深化協(xié)作交流，凝聚共識合力，積極構(gòu)建新型良性互動檢警關(guān)系，共同提升公安執(zhí)法和檢察監(jiān)督規(guī)范化水平。