淺談我國(guó)軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)現(xiàn)狀與問(wèn)題

代勁松 杜麒麟 徐鴻 陳鋒 徐志勝

摘要 文章簡(jiǎn)要回顧我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的發(fā)展沿革和軌道交通規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀，總結(jié)成都、深圳等地已開(kāi)展過(guò)軌道交通規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)的成果，歸納存在的開(kāi)展時(shí)機(jī)不明確、缺少技術(shù)導(dǎo)則、現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)要求不清晰、公眾參與難以服眾等問(wèn)題，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 軌道交通；規(guī)劃環(huán)評(píng)；跟蹤評(píng)價(jià)；現(xiàn)狀與問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào) U121文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 2096-8949（2024）02-0177-03

0 引言

生態(tài)環(huán)境部于2019年3月8日印發(fā)《規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)技術(shù)指南（試行）》[1]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），雖然指南明確規(guī)定適用于《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[2]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》）和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》[3]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中規(guī)定的各類(lèi)綜合性規(guī)劃和實(shí)施后可能對(duì)生態(tài)環(huán)境有重大影響的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，但是在指導(dǎo)城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的實(shí)際運(yùn)用中，仍存在較多的“水土不服”。此外，軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的公眾參與也頗有難度。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 跟蹤評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀

跟蹤評(píng)價(jià)源于國(guó)外學(xué)者1978年提出的“適應(yīng)性管理”理念[4]，目前已經(jīng)成為多國(guó)環(huán)評(píng)制度的重要組成部分。在我國(guó)，2002年通過(guò)的《環(huán)評(píng)法》第15條規(guī)定“對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施”，這一規(guī)定正式建立了規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)制度。在此基礎(chǔ)上，2009年生效的《條例》專(zhuān)設(shè)第四章共7個(gè)條文對(duì)跟蹤評(píng)價(jià)作了細(xì)化規(guī)定，包括啟動(dòng)情形、評(píng)價(jià)內(nèi)容、公眾參與、提出改進(jìn)措施、環(huán)境影響核查、采取改進(jìn)措施等內(nèi)容。

為落實(shí)環(huán)評(píng)法律法規(guī)對(duì)跟蹤評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部通過(guò)發(fā)布文件的方式來(lái)推進(jìn)工作實(shí)踐。但不論是原環(huán)境保護(hù)部最早于2009年發(fā)布的《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹〈規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例〉加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》[5]要求，還是生態(tài)環(huán)境部最新于2020年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》[6]，此類(lèi)文件均以產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)，對(duì)交通、旅游、農(nóng)業(yè)、畜牧等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用有限，更未提出體現(xiàn)軌道交通規(guī)劃行業(yè)特色的跟蹤評(píng)價(jià)要求和審查要點(diǎn)。

1.2 軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)《中國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)發(fā)展報(bào)告（2021—2022）》（2022年版）[7]，截至2021年底，我國(guó)共有50個(gè)城市開(kāi)通軌道交通運(yùn)營(yíng)線路9 206.8 km，地下線、地面線和高架線分別為6 396.7 km、1 071.6 km和1 738.5 km，占比分別為69.5%、11.6%和18.9%，運(yùn)營(yíng)車(chē)站共5 343座。從運(yùn)營(yíng)線網(wǎng)規(guī)?？矗灿?jì)24個(gè)城市的線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到100 km以上，上海、北京、成都、廣州、武漢、南京、深圳、重慶、杭州9個(gè)城市超過(guò)300 km。其中上海936.2 km、北京856.2 km、成都652 km、廣州589.9 km，均已形成超大線網(wǎng)規(guī)模，領(lǐng)跑全國(guó)。

從開(kāi)通時(shí)間和建設(shè)規(guī)劃分期上看，北京地鐵最早開(kāi)通，首條地鐵于1971年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，目前已實(shí)施至第三期；天津次之，于1984年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，目前已實(shí)施至第三期；第三為上海，于1993年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，目前已實(shí)施至第四期。此外，廣州地鐵1997年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，目前已實(shí)施至第四期；深圳地鐵2004年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，目前已實(shí)施至第五期；成都地鐵2010年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，目前已實(shí)施至第五期。全國(guó)各地軌道建設(shè)規(guī)模今非昔比，隨著時(shí)間日積月累，規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)工作已接踵而至。

1.3 軌道交通跟蹤評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)展

深圳是我國(guó)最早開(kāi)始城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的城市之一，2014年就對(duì)當(dāng)時(shí)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的軌道交通一期規(guī)劃、二期規(guī)劃和正在施工建設(shè)的三期規(guī)劃部分線路進(jìn)行了評(píng)價(jià)分析，得出軌道交通的建設(shè)有利于工程沿線居民的出行、緩解沿線的交通壓力、帶動(dòng)區(qū)域城區(qū)的改造和開(kāi)發(fā)，對(duì)軌道沿線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了較大促進(jìn)作用的總體結(jié)論。

截至該文成稿期間，深圳市已于2022年完成第二輪軌道交通規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)，重慶市于2022年完成第一輪跟蹤評(píng)價(jià)，福州市于2022年完成第一輪跟蹤評(píng)價(jià)，成都市正在開(kāi)展第一輪跟蹤評(píng)價(jià)相關(guān)工作。

2 存在問(wèn)題

2.1 開(kāi)展時(shí)機(jī)不明確

無(wú)論是《環(huán)評(píng)法》還是《條例》均明確“對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”應(yīng)開(kāi)展環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)，但尚無(wú)文件對(duì)“環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”進(jìn)行界定，何時(shí)開(kāi)展跟蹤環(huán)評(píng)時(shí)機(jī)不明。以深圳為例，開(kāi)展第一輪跟蹤評(píng)價(jià)基于原環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于深圳市城市軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審查意見(jiàn)》（環(huán)審〔2008〕45號(hào)）中“……在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，每隔五年左右進(jìn)行一次環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)……”的要求，第二輪跟蹤評(píng)價(jià)基于生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于〈深圳市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整（2017—2022）環(huán)境影響報(bào)告書(shū)〉的審查意見(jiàn)》（環(huán)審〔2019〕94號(hào)）中“……下一輪規(guī)劃編制前，應(yīng)依法完成《規(guī)劃》環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)……”的要求，兩次評(píng)價(jià)工作均以主管部門(mén)出具的審查意見(jiàn)為依據(jù)。著眼全國(guó)，跟蹤評(píng)價(jià)何時(shí)開(kāi)展、是否需要持續(xù)開(kāi)展、頻次如何，目前均無(wú)統(tǒng)一的參考依據(jù)。

此外，各地軌道交通的線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃隨著時(shí)間推移不斷更迭，每一輪跟蹤評(píng)價(jià)的對(duì)象如何選擇，上一輪已評(píng)價(jià)過(guò)的規(guī)劃在下一輪跟蹤評(píng)價(jià)中是否還要重新評(píng)價(jià)，也是規(guī)劃跟蹤環(huán)評(píng)在軌道交通領(lǐng)域的特有問(wèn)題。

2.2 缺少技術(shù)導(dǎo)則

目前軌道交通規(guī)劃跟蹤環(huán)評(píng)的技術(shù)要點(diǎn)主要依據(jù)《指南》規(guī)定，包括規(guī)劃實(shí)施及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度對(duì)比、區(qū)域生態(tài)環(huán)境演變趨勢(shì)、公眾意見(jiàn)調(diào)查、生態(tài)環(huán)境影響對(duì)比評(píng)估及對(duì)策措施有效性分析、生態(tài)環(huán)境管理優(yōu)化建議等工作內(nèi)容。軌道交通跟蹤評(píng)價(jià)若照搬《指南》要求，其中對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況分析、環(huán)境管理要求落實(shí)情況、規(guī)劃已實(shí)施部分環(huán)境影響對(duì)比評(píng)估、環(huán)保措施有限性分析及整改意見(jiàn)等方面的內(nèi)容有可取之處，但在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度對(duì)比、環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)分析、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能變化趨勢(shì)分析、資源環(huán)境承載力變化分析、規(guī)劃后續(xù)實(shí)施開(kāi)發(fā)強(qiáng)度預(yù)測(cè)方面，《指南》主要針對(duì)區(qū)域、流域開(kāi)發(fā)等規(guī)劃，用于軌道交通領(lǐng)域則“水土不服”，不能充分體現(xiàn)軌道交通的規(guī)劃特點(diǎn)與控制要求。

各期軌道交通建設(shè)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)要點(diǎn)主要依據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》[8]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總綱》），即規(guī)劃環(huán)評(píng)體系沿用傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)體系，除《總綱》以外其余各環(huán)境要素、各專(zhuān)題環(huán)評(píng)導(dǎo)則與項(xiàng)目環(huán)評(píng)導(dǎo)則一致，其編制內(nèi)容與《指南》要求的跟蹤評(píng)價(jià)內(nèi)容不能充分銜接對(duì)應(yīng)，跟蹤評(píng)價(jià)中的時(shí)間延續(xù)性、空間拓展性，即累積影響、疊加影響等技術(shù)思路如何體現(xiàn)，其特有的方法體系有待建立完善。

2.3 現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)要求不清晰

從已開(kāi)展過(guò)軌道交通規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)的城市來(lái)看，噪聲振動(dòng)問(wèn)題是全國(guó)各地軌道交通規(guī)劃實(shí)施的主要問(wèn)題，結(jié)論雖然一致，但跟蹤評(píng)價(jià)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)情況大相徑庭，各地環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量也參差不齊。這與上述缺少專(zhuān)門(mén)的技術(shù)導(dǎo)則不無(wú)關(guān)系，成果報(bào)告在格式和內(nèi)容上無(wú)法形成統(tǒng)一，也與各地的軌道交通建設(shè)情況和技術(shù)儲(chǔ)備相關(guān)。北京市早在2011年就發(fā)布了地方標(biāo)準(zhǔn)《地鐵噪聲與振動(dòng)控制規(guī)范》[9]（DB11/T838—2011），上海于2019年編制《上海城市軌道交通振動(dòng)與噪聲控制技術(shù)指南》并發(fā)布實(shí)施，截至該文成稿期間，寧波、成都、合肥均已編制該地的軌道交通噪聲振動(dòng)控制技術(shù)指南，福州、深圳等地也正在開(kāi)展噪聲振動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)研究課題。

《指南》僅要求環(huán)境質(zhì)量調(diào)查以收集規(guī)劃實(shí)施中的定期監(jiān)測(cè)結(jié)果和區(qū)域、流域的例行監(jiān)測(cè)資料為主，也可利用已有監(jiān)測(cè)資料，若已有資料不能滿足需要，可適當(dāng)開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查和監(jiān)測(cè)。然而軌道交通影響范圍廣泛，包含的監(jiān)測(cè)要素眾多，地表水、地下水、大氣、噪聲、振動(dòng)、固廢均有涉及，且噪聲振動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)要點(diǎn)復(fù)雜，包括源強(qiáng)監(jiān)測(cè)、傳播規(guī)律監(jiān)測(cè)、減振降噪效果監(jiān)測(cè)、上蓋物業(yè)監(jiān)測(cè)等多方面，跟蹤評(píng)價(jià)需做到何種程度才不失為一次科學(xué)有效的評(píng)價(jià)，其監(jiān)測(cè)要求尚不明確。

2.4 公眾參與結(jié)論難以服眾

《指南》對(duì)公眾意見(jiàn)調(diào)查要求除了征求相關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家意見(jiàn)，還要收集規(guī)劃實(shí)施至開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)期間公眾對(duì)規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境影響的投訴意見(jiàn)并分析原因。而長(zhǎng)期以來(lái)軌道交通沿線投訴不斷，不論是施工期還是經(jīng)營(yíng)期，投訴的主要環(huán)境問(wèn)題絕大部分為噪聲振動(dòng)問(wèn)題。其原因有二，一是軌道交通采取了相應(yīng)的降噪措施，但沿線群眾認(rèn)為既有措施不足導(dǎo)致投訴；二是軌道交通未采取措施或預(yù)留措施有限，原有空地在軌道交通建成后新增環(huán)境敏感保護(hù)目標(biāo)導(dǎo)致投訴。

仍以某城市為例，第二輪跟蹤評(píng)價(jià)采用座談會(huì)及網(wǎng)絡(luò)二維碼的方式進(jìn)行公眾參與，其中二維碼共收集有效意見(jiàn)5 000余份。相較于城市人口總數(shù)及軌道交通客運(yùn)量而言，該數(shù)目微乎其微，其中有50.1%表示對(duì)軌道交通沿線環(huán)境現(xiàn)狀不滿意，有53.8%對(duì)軌道交通的環(huán)境影響進(jìn)行過(guò)投訴，即參與調(diào)查人群與參與投訴人群高度重合。換言之，有意愿參與公眾意見(jiàn)調(diào)查的人群本身就對(duì)軌道交通頗有微詞，公眾參與調(diào)查的是公眾對(duì)軌道交通規(guī)劃的不滿意度而不是滿意度。

3 對(duì)策建議

3.1 立法層面完善跟蹤評(píng)價(jià)要求

軌道交通規(guī)劃的實(shí)施對(duì)環(huán)境影響顯而易見(jiàn)，開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)很有必要。目前我國(guó)已形成“五級(jí)三類(lèi)四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，應(yīng)結(jié)合體系的建設(shè)要求完善立法，明確應(yīng)當(dāng)開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)的規(guī)劃類(lèi)型，將軌道交通規(guī)劃納入其中，細(xì)化其跟蹤評(píng)價(jià)的開(kāi)展時(shí)機(jī)、頻次和具體要求，建立定期跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制并夯實(shí)各方責(zé)任，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施主體的監(jiān)督管理責(zé)任和各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)：規(guī)劃實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的執(zhí)行問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，按照定期跟蹤和跟蹤評(píng)價(jià)啟動(dòng)原則，及時(shí)組織開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)工作；生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的核查管理，監(jiān)督規(guī)劃環(huán)評(píng)的開(kāi)展和執(zhí)行情況。

3.2 技術(shù)層面優(yōu)化跟蹤評(píng)價(jià)方法

在現(xiàn)有《指南》的基礎(chǔ)上，充分考慮軌道交通的發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境管理需要，盡快出臺(tái)軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)指南，明確評(píng)價(jià)目標(biāo)，突出工作重點(diǎn)和內(nèi)容，健全并規(guī)范跟蹤評(píng)價(jià)的技術(shù)體系和方法，規(guī)范和指導(dǎo)軌道交通規(guī)劃開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)工作。在現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)方面，明確跟蹤評(píng)價(jià)的技術(shù)要點(diǎn)，充分體現(xiàn)軌道交通的行業(yè)特點(diǎn)、突出軌道交通的環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)盡量簡(jiǎn)便易行。強(qiáng)化與區(qū)域“三線一單”等相關(guān)技術(shù)文件的銜接，提出后續(xù)規(guī)劃敷設(shè)方式、沿線土地利用控制距離、減振降噪措施選用原則等要求。

3.3 探索公眾參與的新形式新手段

規(guī)劃環(huán)評(píng)或項(xiàng)目環(huán)評(píng)均選用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、張貼公告等形式，對(duì)已運(yùn)行線路基本情況及采取的措施等信息進(jìn)行公示，并對(duì)收到的公眾意見(jiàn)進(jìn)行回復(fù)及落實(shí)情況說(shuō)明。而城市軌道交通規(guī)劃涉及范圍廣、影響人數(shù)多、環(huán)境要素雜、歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，如何科學(xué)、高效地采集到公眾投訴意見(jiàn)并進(jìn)行及時(shí)處理回復(fù)，采用原有的網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、張貼公告等形式顯然已不能滿足要求。且既為投訴意見(jiàn)，勢(shì)必不可能得出滿意的結(jié)論，而這又與順利通過(guò)環(huán)評(píng)審查相悖。因此，對(duì)跟蹤評(píng)價(jià)公眾參與的要求不應(yīng)浮于形式，一味追求公眾滿意度。建議公眾意見(jiàn)收集時(shí)與時(shí)俱進(jìn)，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)有科技手段，合理設(shè)置問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容，以滿意度為導(dǎo)向，并規(guī)定投訴信息收集渠道、年份、數(shù)量、內(nèi)容等。

4 結(jié)語(yǔ)

軌道交通規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)對(duì)改善軌道交通事前環(huán)境影響預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性、提升不良環(huán)境影響減緩措施的有效性具有重要意義?，F(xiàn)行跟蹤評(píng)價(jià)制度存在啟動(dòng)情形不明、技術(shù)亟待規(guī)范、公眾參與有待進(jìn)一步細(xì)化等問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)接下來(lái)軌道交通規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)工作，應(yīng)從立法層面、技術(shù)層面完善跟蹤評(píng)價(jià)的要求與方法，并在公眾參與方面大膽創(chuàng)新，力求真實(shí)有效地反映出軌道交通規(guī)劃實(shí)施的影響情況，切實(shí)解決軌道交通規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)的一系列環(huán)境問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2023-12-23

作者簡(jiǎn)介：代勁松（1978—），男，本科，高級(jí)工程師，從事軌道交通規(guī)劃、環(huán)評(píng)、驗(yàn)收等方面的研究工作。