關(guān)于推進(jìn)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度促進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的思考

李連科 甘瑞 張延利 王雅蓉

承諾達(dá)標(biāo)合格證是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者對(duì)其生產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品自行開(kāi)具的質(zhì)量安全合格憑證，是食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度的重要內(nèi)容，是落實(shí)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者主體責(zé)任、加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的有效手段。通過(guò)建立承諾達(dá)標(biāo)合格證制度，可以倒逼生產(chǎn)者落實(shí)質(zhì)量安全的主體責(zé)任，從源頭嚴(yán)把質(zhì)量安全關(guān)，有效提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。本文對(duì)當(dāng)前推行承諾達(dá)標(biāo)合格證制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了改進(jìn)的對(duì)策與建議。

一、當(dāng)前推行承諾達(dá)標(biāo)

合格證制度存在的問(wèn)題

農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體自我承諾、自我管理、自我證明為核心內(nèi)容的新型農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化制度，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭治理的重要舉措，是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的有效手段，對(duì)于切實(shí)保障人民群眾“舌尖上的安全”具有十分重要的意義。不過(guò)，當(dāng)前我國(guó)在推行農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度方面仍然存在如下問(wèn)題：

1.宣傳力度不足。一是部分基層站所人員對(duì)合格證制度的認(rèn)識(shí)不到位，不熟悉合格證開(kāi)具的基本要求和流程。二是宣傳推廣工作有待加強(qiáng)，有的地方?jīng)]有把合格證制度作為食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要內(nèi)容，甚至沒(méi)有認(rèn)識(shí)到合格證制度對(duì)于推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾達(dá)標(biāo)升級(jí)、保障消費(fèi)者健康安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要作用，也沒(méi)有將合格證制度與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，宣傳推廣力度不足。三是宣傳對(duì)象不明確，注重對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者、監(jiān)管者、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者等對(duì)象進(jìn)行廣泛宣傳，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、小農(nóng)戶(hù)等的宣傳教育和培訓(xùn)不到位，導(dǎo)致宣傳效果不明顯。四是宣傳形式較單一，以微信、 QQ等網(wǎng)絡(luò)媒介為主，傳統(tǒng)媒體宣傳力度不足。五是與食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的溝通有待加強(qiáng)，合格證制度在推行過(guò)程中，企業(yè)的認(rèn)知程度、配合程度、接受程度直接影響了制度的推進(jìn)，而合格證制度又是一項(xiàng)新事物，部分企業(yè)對(duì)新制度缺乏了解，甚至將這項(xiàng)制度視為一種負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)開(kāi)具和使用合格證的積極性。

2.缺乏有效的監(jiān)管措施。農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度試行以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)主要做了以下工作：一是督促指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體落實(shí)承諾達(dá)標(biāo)合格證開(kāi)具制度，并結(jié)合實(shí)際情況制定《承諾達(dá)標(biāo)合格證開(kāi)具指南》；二是以宣傳培訓(xùn)、工作推進(jìn)等方式，提高生產(chǎn)者對(duì)合格證制度的認(rèn)知度；三是及時(shí)公布合格證的開(kāi)具情況，及時(shí)了解各地工作的進(jìn)展情況，組織開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)觀摩交流活動(dòng)，促進(jìn)各單位相互學(xué)習(xí)借鑒；四是將承諾達(dá)標(biāo)合格證制度落實(shí)情況納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)考核和日常巡查范圍，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體強(qiáng)化落實(shí)主體責(zé)任；五是將承諾達(dá)標(biāo)合格證作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，納入日常監(jiān)督檢查范疇。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)將承諾達(dá)標(biāo)合格證制度列入年度重點(diǎn)工作任務(wù)，并將其列為省級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門(mén)的重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容之一，但是目前的監(jiān)管措施力度仍然不足。比如，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)具承諾達(dá)標(biāo)合格證的行為缺乏有效的監(jiān)管措施，關(guān)于承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的相關(guān)舉措還不夠完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)之間缺乏有效的信息共享渠道，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)具承諾達(dá)標(biāo)合格證的難度較大。

3.激勵(lì)機(jī)制不完善。部分基層政府和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)合格證制度存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為合格證就是簡(jiǎn)單的一張紙，開(kāi)與不開(kāi)一個(gè)樣，甚至有人擔(dān)心會(huì)被查處等。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)制定了《關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者開(kāi)具合格證的指導(dǎo)意見(jiàn)》，省級(jí)層面也在積極推進(jìn)落實(shí)，但還需要進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，建議有關(guān)部門(mén)盡快研究出臺(tái)相關(guān)政策措施，為推進(jìn)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的落實(shí)提供保障。

二、承諾達(dá)標(biāo)合格證

制度存在問(wèn)題的原因分析

1.食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者主體責(zé)任落實(shí)不到位。承諾達(dá)標(biāo)合格證要求食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，但在具體落實(shí)過(guò)程中，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任并不明確，主體責(zé)任落實(shí)也不到位。一是法律法規(guī)不健全，部分法律法規(guī)條文與食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的質(zhì)量安全指標(biāo)相矛盾。二是監(jiān)管執(zhí)法人員對(duì)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，存在重生產(chǎn)輕監(jiān)管、重使用輕檢測(cè)的現(xiàn)象。三是相關(guān)部門(mén)監(jiān)管力度不足，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法違規(guī)行為的處罰力度不夠，違法成本低。四是部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信缺失，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在不按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)操作、超范圍使用農(nóng)獸藥等行為。五是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任意識(shí)淡薄，安全意識(shí)差，缺乏對(duì)自身及產(chǎn)品的質(zhì)量安全控制能力。

2.政府對(duì)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的宣傳力度不夠。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及社會(huì)的公眾利益和公共安全，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。然而，有的地方政府沒(méi)有意識(shí)到承諾達(dá)標(biāo)合格證制度是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效手段，沒(méi)有把承諾達(dá)標(biāo)合格證制度作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓。由于宣傳力度不足，部分生產(chǎn)者對(duì)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的認(rèn)識(shí)不足，生產(chǎn)過(guò)程中不按要求開(kāi)具合格證，不能主動(dòng)提供合格證，還經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)使用農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品，使用禁用農(nóng)藥和獸藥等不規(guī)范行為，影響了承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的實(shí)施效果。因此，各地政府需要進(jìn)一步加大宣傳力度，提高生產(chǎn)者對(duì)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的認(rèn)識(shí)。

3.農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化程度不高。一是農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化整體水平不高，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)處于起步階段。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式粗放，專(zhuān)業(yè)化程度不高，農(nóng)業(yè)組織化程度較低，產(chǎn)品規(guī)模較小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力較弱。三是標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管能力不足。四是標(biāo)準(zhǔn)化體系不健全，存在起步較晚、發(fā)展不平衡、標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量有待提高、監(jiān)管有待加強(qiáng)等問(wèn)題。五是標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)推廣薄弱，存在標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)推廣人員素質(zhì)偏低、專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。

4.食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。一是無(wú)法實(shí)現(xiàn)“從基地到餐桌”的全程追溯，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品在從產(chǎn)地到市場(chǎng)再到消費(fèi)者的流通過(guò)程中，質(zhì)量安全無(wú)法得到有效保障。二是農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)管理不規(guī)范，管理人員素質(zhì)參差不齊，市場(chǎng)開(kāi)辦者對(duì)入場(chǎng)銷(xiāo)售者的監(jiān)管不到位，未建立健全銷(xiāo)售者檔案，導(dǎo)致銷(xiāo)售的產(chǎn)品缺乏標(biāo)識(shí)和產(chǎn)地證明等信息。三是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律法規(guī)和管理責(zé)任，未形成有效的監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任追究制度。四是一些不法商販和不法分子利用食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對(duì)稱(chēng)以及檢測(cè)技術(shù)水平低的特點(diǎn)，通過(guò)偽造、冒用各種質(zhì)量安全標(biāo)志和認(rèn)證標(biāo)志，用普通食用農(nóng)產(chǎn)品冒充綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品等，存在欺騙消費(fèi)者的問(wèn)題。

四、推行承諾達(dá)標(biāo)合格證制度、

促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的具體路徑

1.完善法律法規(guī)，加快制度建設(shè)。一是明確法律地位，實(shí)現(xiàn)有法可依。借鑒已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方實(shí)際，盡快出臺(tái)承諾達(dá)標(biāo)合格證管理辦法，對(duì)合格證的開(kāi)具、使用等做出具體規(guī)定。二是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，推動(dòng)全民參與。充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等多種渠道，加大宣傳力度，讓廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到推行承諾達(dá)標(biāo)合格證的必要性和重要性，引導(dǎo)他們自覺(jué)主動(dòng)開(kāi)具承諾達(dá)標(biāo)合格證。三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。加大對(duì)承諾達(dá)標(biāo)合格證開(kāi)具和使用情況的檢查力度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通報(bào)，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)行為堅(jiān)決依法嚴(yán)懲。四是完善配套制度，推動(dòng)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度落地實(shí)施。

2.加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，建立長(zhǎng)效機(jī)制。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等多個(gè)部門(mén)，要充分發(fā)揮各部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)，建立部門(mén)間的協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化信息共享、聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同配合，形成工作合力。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加強(qiáng)宣傳和技術(shù)指導(dǎo)，將合格證制度落實(shí)情況作為“三品一標(biāo)”認(rèn)證和年度審查的重要內(nèi)容；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商場(chǎng)超市等重點(diǎn)場(chǎng)所的監(jiān)管，確保銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品是出自“三品一標(biāo)”的認(rèn)證產(chǎn)品；公安部門(mén)要嚴(yán)厲打擊非法使用農(nóng)藥、獸藥及其他化學(xué)物品等違法犯罪行為，從源頭上杜絕不合格農(nóng)產(chǎn)品流入市場(chǎng)。

3.強(qiáng)化監(jiān)督管理，提升治理水平。一是完善追溯體系，全面落實(shí)生產(chǎn)者的主體責(zé)任。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的全程監(jiān)管，指導(dǎo)生產(chǎn)者規(guī)范開(kāi)具合格證，對(duì)不出具合格證的生產(chǎn)者依法依規(guī)進(jìn)行查處；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)監(jiān)管，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，督促市場(chǎng)開(kāi)辦者嚴(yán)格查驗(yàn)進(jìn)入市場(chǎng)的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證。二是強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度，依法查處無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立信息共享機(jī)制，暢通信息渠道，加大聯(lián)合執(zhí)法力度。三是加強(qiáng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證開(kāi)具情況的監(jiān)督檢查和抽檢監(jiān)測(cè)，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者規(guī)范開(kāi)具、使用合格證，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。四是加強(qiáng)宣傳教育引導(dǎo)，普及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識(shí)，增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信守法意識(shí)和主體責(zé)任意識(shí)。

4.建立信息共享平臺(tái)，促進(jìn)共享溝通。合格證制度的推行需要建立順暢的信息共享平臺(tái)，并且具備以下功能：一是合格證查詢(xún)。社會(huì)公眾可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等方式，查詢(xún)?nèi)珖?guó)統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證開(kāi)具單位名錄。二是承諾達(dá)標(biāo)信息查詢(xún)。社會(huì)公眾可通過(guò)該平臺(tái)查詢(xún)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的備案信息以及承諾達(dá)標(biāo)信息，并對(duì)承諾達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示。三是信息公開(kāi)。社會(huì)公眾可通過(guò)該平臺(tái)及時(shí)了解食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的承諾達(dá)標(biāo)情況，對(duì)生產(chǎn)者的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督，也可以及時(shí)了解合格證的開(kāi)具情況。

綜上所述，為了進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施承諾達(dá)標(biāo)合格證制度，要結(jié)合食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，在提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的主體意識(shí)、質(zhì)量安全意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)上下功夫，建立健全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體檔案管理制度，進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)具合格證行為。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)、基層組織、消費(fèi)者共同參與承諾達(dá)標(biāo)合格證制度的宣傳和監(jiān)督工作，營(yíng)造全社會(huì)參與、共同推進(jìn)的良好氛圍。