聯(lián)合國(guó)視角下的國(guó)際景觀治理實(shí)踐框架研究

任 婧 José Chong 李宜鋼

（1.聯(lián)合國(guó)人居署，內(nèi)羅畢 00200；2.香港中文大學(xué)建筑學(xué)院，香港 999077）

從國(guó)際景觀治理、管理及相關(guān)技術(shù)解決方案的系統(tǒng)化運(yùn)作角度出發(fā)，綜述了聯(lián)合國(guó)人居署（UN-Habitat）、環(huán)境署（UNEP）、糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）與開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）等國(guó)際組織的工作實(shí)踐和最新成果，目的在于為景觀治理的本土化實(shí)踐提供國(guó)際宏觀視角和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。同時(shí)，通過成果解讀總結(jié)了各組織的工作特點(diǎn)、對(duì)景觀治理的理解，指出了跨領(lǐng)域協(xié)同工作上的不足。主張?jiān)诰坝^干預(yù)過程中整合生態(tài)—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)維度，以促進(jìn)治理、管理、空間實(shí)踐、數(shù)據(jù)科學(xué)和金融5個(gè)板塊的協(xié)同發(fā)展，并建議中國(guó)機(jī)構(gòu)在景觀治理領(lǐng)域加強(qiáng)數(shù)據(jù)協(xié)作、提高景觀管理戰(zhàn)略性、克服語(yǔ)言體系差異、深化國(guó)際合作，從而有效參與到全球生態(tài)治理中。

景觀治理；景觀管理；基于自然的解決方案；聯(lián)合國(guó)；國(guó)際合作

在世界各地，由于不適當(dāng)?shù)某鞘虚_發(fā)導(dǎo)致的土地、流域、森林、生物多樣性的退化，加之氣候變化帶來(lái)的生境劇變、極端氣候事件、糧食與水資源危機(jī)等，人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人居環(huán)境都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[1]。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的重要原因之一就是，以經(jīng)濟(jì)和政治驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式忽視了對(duì)穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的最終依賴[2]。

文章通過景觀治理—管理—方法的系統(tǒng)性思考，從國(guó)際視角解讀上述機(jī)構(gòu)的相關(guān)項(xiàng)目成果、工作平臺(tái)與協(xié)作關(guān)系，以期為相關(guān)工作者提供一個(gè)跨領(lǐng)域的協(xié)作地圖和可用的工具清單，以更好利用國(guó)際組織的資源、經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì)景觀可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

1 研究概述

1.1 研究問題

盡管城市對(duì)景觀治理、管理以及技術(shù)解決方案的需求不斷增長(zhǎng)，但融資和決策者對(duì)如何利用自然進(jìn)行可持續(xù)建設(shè)知之甚少。而規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的制定者、實(shí)施者又很難準(zhǔn)確地把握這些資源背后潛藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及在綜合治理過程中的參與方式。

1.2 研究目標(biāo)

本文意圖通過討論從技術(shù)選擇、管理、治理多個(gè)方面的解決方案：（1）明晰相關(guān)概念之間的關(guān)系；（2）提供一個(gè)包含治理與管理、設(shè)計(jì)與實(shí)踐、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、經(jīng)濟(jì)金融各領(lǐng)域的綜合工作框架；（3）提供若干來(lái)源于聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)踐的可應(yīng)用的工具文件的解讀。

1.3 研究方法

本文的主要研究方法包含了文獻(xiàn)研究、案例解析以及比較研究的通用方法，在聯(lián)合國(guó)的背景框架下討論景觀治理相關(guān)問題。研究首先著手將景觀治理從5個(gè)維度限定討論范疇，分為空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、高效行政管理、可持續(xù)財(cái)政運(yùn)行管理、政府間協(xié)作以及科學(xué)決策機(jī)制。每一個(gè)維度在具體闡述中都運(yùn)用了各個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的案例去辨析。

2 概念辨析

在可持續(xù)性發(fā)展的研究趨勢(shì)下，西方的景觀治理理論逐漸從環(huán)境治理領(lǐng)域衍生出來(lái)，從應(yīng)用視角將景觀治理作為可廣泛協(xié)調(diào)沖突的手段[3]，強(qiáng)調(diào)景觀規(guī)劃、景觀管理向景觀治理過渡的趨勢(shì)[4-5]。但景觀治理是一個(gè)相對(duì)較新的概念，是一種實(shí)證觀察[6]。國(guó)際上也尚未形成統(tǒng)一的定義及完整的理論體系[3]，與諸多概念存在較多交叉，加之中西方語(yǔ)境差異，給國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的銜接、工作的協(xié)同造成了混亂。因此，首先需要辨明這些相關(guān)概念之間的關(guān)系。

2.1 景觀治理與景觀管理

景觀治理（Landscape Governance）的重點(diǎn)是權(quán)力關(guān)系、決策、資源（技術(shù)、信息和資金）和政策規(guī)則，通常包括政策制定和決策過程中的參與機(jī)制設(shè)計(jì)[7]，旨在維持、增強(qiáng)或恢復(fù)景觀功能以及它們提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)[4,8]。而景觀管理（Landscape Management）則涵蓋了對(duì)自然資源和城市開放空間進(jìn)行重新規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和維護(hù)，重點(diǎn)在于景觀資源和要素的組織以及伙伴關(guān)系的維護(hù)[9-10]。

2.2 景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)、景觀服務(wù)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

景觀服務(wù)（Landscape Service，LS）這一概念鏈接了景觀格局、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem Service，ES）等議題[11-12]。ES用于描述一種客觀現(xiàn)象，沒有主客體之分；而LS的作用客體是人類，更適于描述生態(tài)系統(tǒng)所在的空間單元對(duì)人類供給產(chǎn)品的效益。根據(jù)需求調(diào)整景觀服務(wù)功能，其外在表現(xiàn)形式就是景觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)（Landscape Planning and Design），而景觀中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與人居環(huán)境、社會(huì)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制復(fù)雜不明一直是景觀治理和管理面對(duì)的重要問題[11,13]。

2.3 基于自然的解決方案與其他相關(guān)概念

“基于自然的解決方案”（Nature-based Solutions，NbS）經(jīng)由IUCN提出后就作為一個(gè)各類以保護(hù)自然為目標(biāo)的策略方法的總括術(shù)語(yǔ)[14]，涵蓋了自然保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)（Ecosystem-based Adaptation，EbA）、基于生態(tài)系統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減少（Ecosystem-based Disaster Risk Reduction，Eco-DRR）、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)的綜合水資源管理、綜合景觀管理等策略[15]（圖1）。因其更強(qiáng)調(diào)多方案的協(xié)同以及多種空間尺度下政策與實(shí)施工作的整合，該框架被認(rèn)為超越了森林景觀恢復(fù)（Forest and Landscape Restoration，F(xiàn)LR）、EbA、生態(tài)恢復(fù)（Restoration）等單一方法[15-16]。NbS需要以包容透明的景觀治理為基礎(chǔ)，例如運(yùn)用自然資源管理框架（NRGF）[17]指導(dǎo)NbS的設(shè)計(jì)和實(shí)施[15]。

圖1 景觀治理、管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)與相關(guān)概念關(guān)系示意圖Fig.1 The relations between landscape governance, landscape management, landscape planning and design, and relevant solutions

3 多維度整合的景觀治理工具框架

3.1 側(cè)重的空間類型與議題

國(guó)際組織對(duì)不同景觀空間的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)不同：糧農(nóng)組織側(cè)重于對(duì)森林（包括城市和城郊森林）、城市農(nóng)業(yè)空間、濕地（包括人工和自然的）、海濱生態(tài)空間（包括沙地、紅樹林、近海水域）、農(nóng)林地、牧地、漁場(chǎng)的研究；人居署側(cè)重于藍(lán)綠廊道（城市綠廊、濱水空間）、城市公共空間的實(shí)踐；世界銀行在兩者基礎(chǔ)上增加了對(duì)自然河流、鹽沼地的關(guān)注[18]。

從各組織機(jī)構(gòu)對(duì)各類空間的關(guān)注情況來(lái)看，景觀干預(yù)措施在空間上實(shí)際很難被清晰地分割，本質(zhì)上就是多空間、多要素整合的；而無(wú)論邊界如何定義，景觀都被各組織視為社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、生物、物理要素相互作用的復(fù)合系統(tǒng)[19]。

3.2 5個(gè)維度下的解決方案

盡管各組織對(duì)不同景觀空間的關(guān)注存在一定的交錯(cuò)，但在切入工作的維度、視角和實(shí)施途徑上卻有著鮮明的機(jī)構(gòu)特色。其中，人居署尤其側(cè)重于多方參與的空間實(shí)踐，考量的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)空間上均衡與和諧；環(huán)境署更擅長(zhǎng)基于科學(xué)的決策與治理，優(yōu)勢(shì)是在國(guó)土層面統(tǒng)籌全球的生態(tài)數(shù)據(jù)，以供科學(xué)研究、監(jiān)測(cè)和輔助政策的制定；糧農(nóng)組織視角更聚焦于食物供給的可持續(xù)性，因此對(duì)生產(chǎn)鏈條和自然要素價(jià)值、景觀管理方面有更針對(duì)性的指導(dǎo)（圖2）。而在可持續(xù)的融資協(xié)助方面，其實(shí)各個(gè)組織都或多或少涉足了這一領(lǐng)域，但關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的討論大多作為氣候變化、碳中和等工作的一個(gè)構(gòu)成部分，而針對(duì)性的成果則出版年份較早，也比較籠統(tǒng)。

圖2 人居署、環(huán)境署、糧農(nóng)組織、開發(fā)計(jì)劃署在景觀干預(yù)措施相關(guān)工作的范疇與關(guān)注重點(diǎn)Fig.2 The working scope and emphasis of UN-Habitat, UNEP, FAO, and UNDP in the field of landscape interventions

4 不同國(guó)際機(jī)構(gòu)的側(cè)重議題與指導(dǎo)工具解析

4.1 聯(lián)合國(guó)人居署——從空間實(shí)踐入手的綜合解決方案

聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)規(guī)劃署是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)所有城市化和人居問題的接口機(jī)構(gòu)，致力于從社會(huì)和環(huán)境兩個(gè)方面推動(dòng)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。人居署在景觀治理、管理和干預(yù)措施的研究工作主要集中在綠色基礎(chǔ)設(shè)施與公共空間提升方面，意圖通過開發(fā)綜合的規(guī)劃設(shè)計(jì)指南以及與綠地有關(guān)的評(píng)估工具，指引城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)實(shí)踐。人居署的工作有如下特點(diǎn)：

（1）從景觀發(fā)展的理解角度來(lái)看，人居署始終強(qiáng)調(diào)城市與自然環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)整體[20-21]，無(wú)論是在抽象的規(guī)劃建設(shè)管理過程中，還是在具體場(chǎng)所的實(shí)踐應(yīng)用中，都非常強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)—社會(huì)系統(tǒng)的銜接作用，在策略上十分注重對(duì)人類住區(qū)空間、建成環(huán)境與自然空間要素的平衡與交互作用。

（2）從行動(dòng)抓手和研究重點(diǎn)來(lái)看，通常是從空間角度入手，聚焦于物理空間中呈現(xiàn)的具體社會(huì)問題，再通過對(duì)空間實(shí)體和景觀要素的改進(jìn)，延伸到對(duì)制度、決策、管理等維度的思考和調(diào)整。

（3）從合作層級(jí)來(lái)看，人居署在這一領(lǐng)域的實(shí)踐更多在城市層級(jí)，主要是從城域、社區(qū)，乃至一個(gè)小的自然的或者公共的空間入手，對(duì)具體場(chǎng)地的語(yǔ)境有較強(qiáng)的針對(duì)性。

（4）從工作模式來(lái)看，人居署側(cè)重于通過制定設(shè)計(jì)指引、提供整合多維度要素的設(shè)計(jì)方案和推動(dòng)多種類型利益相關(guān)者共同參與設(shè)計(jì)與評(píng)估過程的努力，來(lái)介入全球范圍內(nèi)的城市發(fā)展。正因?yàn)檫@種模式，人居署在推動(dòng)景觀建設(shè)方面的工作成果主要有綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)原則、以項(xiàng)目為主導(dǎo)的空間實(shí)踐兩種類型。

4.1.1 綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)原則：面向城市系統(tǒng)化運(yùn)作的指導(dǎo)綱領(lǐng)

人居署通觀城市整體結(jié)構(gòu)與規(guī)劃發(fā)展過程，將自然資源與綠色開放空間的發(fā)展視為與住房、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位，因此在多個(gè)綜合性的指導(dǎo)框架中對(duì)其進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。其中，2015年發(fā)布的《城市與區(qū)域規(guī)劃國(guó)際準(zhǔn)則》（IG-UTP）在原則7、原則8中明確了要在政策制定和規(guī)劃過程中關(guān)注自然資源、農(nóng)業(yè)空間、綠色開放空間、生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性的保護(hù)[22-23]，這也體現(xiàn)了人居署對(duì)景觀治理相關(guān)空間類型和議題的關(guān)注范圍。

2012年發(fā)布的《綠色經(jīng)濟(jì)的城市模式：與自然合作》（Urban Patterns for a Green Economy:Working with Nature）推廣了對(duì)景觀鑲嵌格局（Landscape Mosaic Pattern）理念的應(yīng)用[24]。其中，“與自然合作”章節(jié)提出要“確定戰(zhàn)略景觀空間模式以保護(hù)關(guān)鍵生態(tài)過程”，包括突顯生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)和文化價(jià)值，與生態(tài)過程合作，將城市視為一個(gè)生命系統(tǒng)以及讓開放空間富有成效等策略。2023年發(fā)布的《韌性和綠色的人類住區(qū)發(fā)展框架》（Resilient and Green Human Settlements Framework）則從氣候變化和抗災(zāi)能力的角度重審人居環(huán)境的發(fā)展方式，提供了一個(gè)整合評(píng)估、開發(fā)、管理的政策指導(dǎo)文件[25]。最近發(fā)布的《未來(lái)城市與新經(jīng)濟(jì)：綠色創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)碳中和》（Future Cities and New Economy, Carbon Neutrality Driven by Green Innovations）報(bào)告中，生態(tài)系統(tǒng)的碳中和作用被提到空前高度，尤其是關(guān)于森林治理方面，強(qiáng)調(diào)了健康的森林生態(tài)系統(tǒng)在碳匯及替代高碳足跡產(chǎn)品方面的潛在作用[26]。由此可見，人居署對(duì)景觀治理的討論通常是關(guān)于城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)。

4.1.2 以項(xiàng)目為主導(dǎo)的空間實(shí)踐：公共空間設(shè)計(jì)與基于自然的解決方法的應(yīng)用實(shí)例

以項(xiàng)目實(shí)踐為導(dǎo)向是人居署工作的特點(diǎn)。以全球公共空間項(xiàng)目（Global Public Space Programme，GPSP）為代表，人居署與城市政府、合作伙伴共同開展在地實(shí)踐，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)為當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)提供技術(shù)支持，形成了諸多定制化的實(shí)踐案例。

GPSP開發(fā)的《公共空間工具箱：從國(guó)際原則到地方政策與實(shí)踐》（Global Public Space Toolkit: From Global Principles to Local Policies and Practice）[27]提出應(yīng)將改善城市生態(tài)環(huán)境與創(chuàng)造有吸引力的公共空間相結(jié)合，來(lái)減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減緩和適應(yīng)氣候變化帶來(lái)的影響。國(guó)際導(dǎo)則或工具箱均以簡(jiǎn)明、通用的語(yǔ)言編寫，因此，上述工具需要在具體場(chǎng)景的項(xiàng)目實(shí)踐中進(jìn)行定制化處理，最終以實(shí)踐案例的形式呈現(xiàn)出來(lái)，才能為實(shí)踐者提供生動(dòng)具象的參考。例如，以藍(lán)色經(jīng)濟(jì)議程為目標(biāo)的GoBlue計(jì)劃，選址在肯尼亞Kilifi海濱的Mazingira公園。該項(xiàng)目采用了GPSP特定公共空間評(píng)估工具[28]、“Block by Block”[29]與NbS（如大量引入紅樹林和其他本地植被保護(hù)公園免受海岸侵蝕，促進(jìn)與自然相關(guān)的娛樂活動(dòng)，同時(shí)保護(hù)相鄰的濱海濕地和海洋生態(tài)系統(tǒng)等）[30]。

這些以增強(qiáng)城市韌性為目標(biāo)的景觀實(shí)踐具有廣泛的借鑒價(jià)值，但通常堅(jiān)持以多維度的綜合的行動(dòng)方式呈現(xiàn)，也因此，景觀治理、管理在其成果中并未得到突顯，只是包含在了所有的項(xiàng)目進(jìn)程中。

4.2 聯(lián)合國(guó)環(huán)境署——以數(shù)據(jù)科學(xué)支撐的決策系統(tǒng)

景觀治理需要建立在對(duì)于自然環(huán)境和資源的科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)之上，其中包含了生物多樣性、長(zhǎng)期和短期災(zāi)害預(yù)警、水資源管理、海洋資源管理、大氣層空氣質(zhì)量監(jiān)控等等，這些都是系統(tǒng)中要著重考慮的要素。環(huán)境署的主要角色之一便是持續(xù)監(jiān)測(cè)全球環(huán)境狀況，以增強(qiáng)科學(xué)見解與政策制定之間的聯(lián)系，并支持全球環(huán)境展望。因此，環(huán)境署開發(fā)了一系列以科學(xué)測(cè)量、實(shí)時(shí)監(jiān)控和系統(tǒng)評(píng)估為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，以供政府進(jìn)行景觀管理和科學(xué)決策。

4.2.1 持續(xù)的景觀動(dòng)態(tài)審查：全球環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

實(shí)時(shí)監(jiān)控和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的分析是必不可少的基礎(chǔ)。全球環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（Global Environmental Monitoring System，GEMS）服務(wù)的主要功能就是檢測(cè)、觀察、監(jiān)測(cè)并進(jìn)行自然和人工環(huán)境分析，為保持景觀狀況提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。GEMS用于預(yù)警（如水域、空氣、海洋等）各類自然災(zāi)害，生成自然變遷模式分析，幫助決策者了解景觀變化，從而通過景觀管理應(yīng)對(duì)不確定性[31]。其通過伙伴關(guān)系和聯(lián)盟來(lái)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的科學(xué)決策能力，幫助決策者能夠優(yōu)先考慮那些逐漸發(fā)生和突發(fā)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如行星限度（Planetary boundaries）和氣候變化影響。

GEMs監(jiān)控系統(tǒng)與傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)控方法論之間顯著的區(qū)別在于前者注重于前置性管理，即環(huán)境監(jiān)控和景觀管理的預(yù)警系統(tǒng)，而后者主要在管理環(huán)節(jié)的下游進(jìn)行滯后性管理。未來(lái)景觀管理中，以預(yù)警為主導(dǎo)的前置性管理能夠最大程度地降低經(jīng)濟(jì)損失并優(yōu)化系統(tǒng)設(shè)計(jì)，為決策者提供科學(xué)估算的有力依據(jù)。

4.2.2 預(yù)測(cè)、建模與解讀：戰(zhàn)略前瞻系統(tǒng)

戰(zhàn)略前瞻系統(tǒng)（Strategic Foresight System）是一個(gè)用于突顯環(huán)境變化熱點(diǎn)、探討新興科學(xué)課題、解決當(dāng)代環(huán)境問題的平臺(tái)，提供結(jié)構(gòu)化方法來(lái)預(yù)警新興問題、提供區(qū)域和全球環(huán)境的潛在威脅。因此，其能夠指導(dǎo)景觀管理過程，通過建模來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)10年、20年和50年的變化，協(xié)助區(qū)域規(guī)劃過程中的遠(yuǎn)期決策，也能協(xié)助區(qū)域規(guī)劃的校準(zhǔn)，促進(jìn)其與景觀管理無(wú)縫銜接。

戰(zhàn)略前瞻系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)在于通過科學(xué)推測(cè)生成多種預(yù)估場(chǎng)景，顯著減少了未考慮因素的可能性。決策者通常能夠制定多套備選方案，有效處理遠(yuǎn)期規(guī)劃中的不可控因素。然而，該系統(tǒng)存在高負(fù)荷的數(shù)據(jù)處理和系統(tǒng)性組織協(xié)作的要求。從理論建模、標(biāo)本數(shù)據(jù)采集到回歸模型驗(yàn)證等一系列步驟，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的誤差都可能導(dǎo)致研究結(jié)果的巨大偏差，進(jìn)而影響科學(xué)判斷。因此，在采用戰(zhàn)略前瞻系統(tǒng)時(shí)，決策者應(yīng)結(jié)合相應(yīng)的輔助方法，例如使用GEMs進(jìn)行持續(xù)觀測(cè)，以校正預(yù)估偏差。

4.2.3 技術(shù)力量支持全球環(huán)境狀況監(jiān)測(cè)：全球資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)

全球資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)（Global Resource Information Database，GRID）由核心的數(shù)據(jù)科學(xué)家團(tuán)隊(duì)組成，主要任務(wù)包括采集全球環(huán)境數(shù)據(jù)并及時(shí)轉(zhuǎn)化為可視化信息。該平臺(tái)處理和分析與自然資源問題相關(guān)的地理空間和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過交互操作數(shù)據(jù)平臺(tái)（Web Services、API）以及交互式圖形、地圖等在線技術(shù)來(lái)集成、傳播和交流這些信息[32]。環(huán)境署與GRID簽署了長(zhǎng)期合作的協(xié)議，這種機(jī)制讓技術(shù)方更好地了解和回應(yīng)環(huán)境署的需求，從而從技術(shù)后勤服務(wù)發(fā)展成環(huán)境署創(chuàng)新的新力量。

GRID設(shè)計(jì)為一種去中心化的管理架構(gòu)，非常契合景觀管理的工作流程需求。舉例來(lái)說，某些GRID技術(shù)中心專注于景觀經(jīng)濟(jì)估算，而其他中心則負(fù)責(zé)自然資源的調(diào)控，以確保景觀管理在城市系統(tǒng)中在多個(gè)維度上得到有效管理。地理分布上，這些技術(shù)中心廣泛分散于全球各地，確保在數(shù)據(jù)采集方面的全面性。

然而，該系統(tǒng)存在過度依賴橫向管理的問題，缺乏垂直統(tǒng)籌和安排，導(dǎo)致了各自為營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)以及在資金運(yùn)轉(zhuǎn)方面的困難。這種風(fēng)險(xiǎn)決定了GRID的實(shí)際應(yīng)用更適合在地區(qū)層面而非國(guó)家層面。為了提高系統(tǒng)的效能，有必要加強(qiáng)垂直管理，以便更好地應(yīng)對(duì)各項(xiàng)挑戰(zhàn)，確保系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。

4.3 聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織——供應(yīng)視角出發(fā)的景觀資源管理

相比其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，糧農(nóng)組織更為關(guān)注生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與食品系統(tǒng)之間的關(guān)系，在景觀管理方面十分重視流域管理、綜合景觀治理、森林和景觀恢復(fù)、漁業(yè)實(shí)踐的整合（在農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)和其他水系中結(jié)合漁業(yè)養(yǎng)殖的實(shí)踐等）、海域生態(tài)系統(tǒng)、城市區(qū)域食物生產(chǎn)系統(tǒng)、城市和城郊森林等。

這些方法綜合考慮了不同環(huán)境要素以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。在“為人民、食物與自然服務(wù)的景觀”（Landscapes for People, Food and Nature，LPFN）項(xiàng)目下，糧農(nóng)組織在2014年發(fā)布了《景觀干預(yù)空間規(guī)劃和監(jiān)測(cè)》用戶手冊(cè)（Spatial Planning and Monitoring of Landscape Interventions:Maps to Link People with their Landscapes: A Users’ Guide，SPMLI），就團(tuán)隊(duì)管理、收集地圖信息、訓(xùn)練空間素養(yǎng)、八步法這4個(gè)方面提供了具體指導(dǎo)。而《生命景觀：可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)的景觀管理方法》（Landscapes for life: Approaches to landscape management for sustainable food and agriculture）則重點(diǎn)介紹了糧農(nóng)組織的實(shí)際做法，提供了一系列關(guān)于領(lǐng)土開發(fā)、森林和景觀恢復(fù)以及城郊綜合系統(tǒng)的最佳實(shí)踐。

以兩個(gè)典型的工具箱為例：可持續(xù)森林管理工具箱（Sustainable Forest Management Toolbox，SFM）與漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法工具箱（Ecosystem Approach to Fisheries Toolbox，EAF）。其中，SFM項(xiàng)目集成了工具和個(gè)案，包括2011年發(fā)布的《森林治理評(píng)估和監(jiān)測(cè)框架》（Framework for Assessing and Monitoring Forest Governance）[32]和《標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)：從政策到實(shí)踐加強(qiáng)可持續(xù)森林管理的工具》（Criteria & Indicators: A Tool for Enhancing Sustainable Forest Management, from Policy to Practice，C&I）[33]。而EAF則是一個(gè)分步驟的決策過程模板，讓管理者根據(jù)自己的漁業(yè)類型、資源和能力來(lái)決定最合適的工具[34]。

4.4 聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署與聯(lián)合國(guó)環(huán)境署——生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估與融資協(xié)助

環(huán)境署非常注重使用經(jīng)濟(jì)方法來(lái)解決環(huán)境問題的途徑，以便決策者確定自然資源的最佳利用方式，提出需要從管理、規(guī)劃與市場(chǎng)三個(gè)方面切入，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生物多樣性納入城市發(fā)展政策制定中。其中，市場(chǎng)角度需要促進(jìn)支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，通過認(rèn)證和標(biāo)簽化來(lái)增強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)[35]。2008年發(fā)布的《生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付款：入門》（Payments for Ecosystem Services: Getting Started）[36]是一本言簡(jiǎn)意賅的指南，之后又在2011年發(fā)布了《TEEB①TEEB全稱為The Economics of Ecosystems and Biodiversity。城市手冊(cè)：城市管理中的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)》（TEEB Manual for Cities: Ecosystem Services in Urban Management）[35]。

開發(fā)計(jì)劃署在《國(guó)際環(huán)境金融工具指南》（The International Guidebook of Environmental Finance Tools）通過審查來(lái)自30多個(gè)發(fā)展中國(guó)家的100多個(gè)環(huán)境金融案例，定義和分析現(xiàn)存的、使用中的主要金融工具，涉及扶貧能源、保護(hù)區(qū)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)林業(yè)4個(gè)領(lǐng)域[37-38]。該報(bào)告的一個(gè)有趣的結(jié)論是，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)情況下國(guó)家只實(shí)施了少數(shù)金融工具（貸款、收費(fèi)和補(bǔ)貼），但仍需要數(shù)年時(shí)間才能成功實(shí)施，因此，不建議決策者使用復(fù)雜工具，而應(yīng)通過改進(jìn)常用金融工具來(lái)更大限度地發(fā)揮影響[37]?！赌繕?biāo)情景分析（TSA）：一種捕捉和呈現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以供決策的新方法》（Targeted Scenario Analysis: A New Approach to Capturing and Presenting Ecosystem Service Values for Decision Making）分步介紹了這一創(chuàng)新分析方法，以幫助政策和決策制定、商業(yè)案例、投資選擇。政府和私營(yíng)企業(yè)合作者可以通過TSA和城市發(fā)展決策角度生成生態(tài)系統(tǒng)管理的相關(guān)數(shù)據(jù)[39]。

5 5個(gè)維度解決方案的運(yùn)作問題與需求

從現(xiàn)有成果來(lái)看，上述4個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在相關(guān)議題上合作交流仍顯得非常有限，而這種工作領(lǐng)域割裂的現(xiàn)象也存在于廣泛的不同專業(yè)人群身上。經(jīng)驗(yàn)已表明景觀治理需要建立在跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)作以及社會(huì)—生態(tài)互動(dòng)的系統(tǒng)性思維基礎(chǔ)上，還需要整合技術(shù)解決方案以及生態(tài)科學(xué)[40]。這要求相關(guān)工作人員對(duì)景觀實(shí)踐全局和全過程有更清晰的認(rèn)知，并掌握足夠?qū)嵺`導(dǎo)向的工具來(lái)指導(dǎo)這些方法的運(yùn)作。

5.1 需搭建環(huán)境科學(xué)與空間實(shí)踐、社會(huì)治理之間的橋梁

景觀研究從一開始就集合了社會(huì)、生態(tài)、文化多種維度，具有天然的跨學(xué)科屬性[11]。而且因其常需要贏得多個(gè)部門和各級(jí)的行動(dòng)承諾，實(shí)踐過程一般都很復(fù)雜。環(huán)境人員通常在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面負(fù)有直接的責(zé)任，但他們的獨(dú)立工作只能實(shí)現(xiàn)有限的目標(biāo)。

因此，亟需貫通環(huán)境科學(xué)、空間實(shí)踐與社會(huì)治理[19]，這要求上述5個(gè)維度的工作者在整合的知識(shí)網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行復(fù)雜形式的學(xué)習(xí)：一方面，環(huán)境或數(shù)據(jù)科學(xué)研究者要以促進(jìn)社會(huì)變革的動(dòng)力參與到設(shè)計(jì)實(shí)施和管理過程中，因?yàn)榭沙掷m(xù)的解決方案是在社會(huì)進(jìn)程中定義的，而不是在科學(xué)話語(yǔ)中[40]；另一方面，設(shè)計(jì)人員與項(xiàng)目管理者也需要增強(qiáng)證據(jù)意識(shí)與科學(xué)分析的基礎(chǔ)能力。以此為基礎(chǔ)，才能整合各領(lǐng)域的知識(shí)和策略，在具體場(chǎng)景中探討景觀治理、管理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益整合協(xié)同的可行性，而這一職責(zé)也注定不會(huì)由單個(gè)機(jī)構(gòu)或群體來(lái)承擔(dān)，而是由活躍在該領(lǐng)域的各個(gè)組織共同擔(dān)負(fù)[33]。

5.2 景觀空間實(shí)踐與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的聯(lián)系有待尋求科學(xué)證據(jù)

一個(gè)行動(dòng)方案的成功實(shí)施，取決于其良好的財(cái)政基礎(chǔ)和覆蓋運(yùn)行成本的能力，包括啟動(dòng)公共投資以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益[15,22]。景觀干預(yù)措施要取得成果，不僅需要足夠的時(shí)間框架、利益相關(guān)者的承諾，還需要有針對(duì)性的投資[33]。

當(dāng)前對(duì)景觀空間實(shí)踐給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)帶來(lái)的實(shí)際價(jià)值的研究成果仍差強(qiáng)人意。有效的定量分析方法和經(jīng)濟(jì)視角的缺失，令景觀空間實(shí)踐對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提升、碳中和、氣候減緩和適應(yīng)目標(biāo)的貢獻(xiàn)顯得不夠明確[41]，這將直接導(dǎo)致在資金吸引力和政治、社會(huì)關(guān)注度上的失利。

因此，還應(yīng)繼續(xù)完善關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的研究，以科學(xué)數(shù)據(jù)為證據(jù)[33,40]，特別是在利益相關(guān)者的激勵(lì)視角下，要更準(zhǔn)確地評(píng)估景觀干預(yù)措施的成本和經(jīng)濟(jì)效益[15]，從而量化為碳中和與氣候減緩目標(biāo)所作的貢獻(xiàn)。

6 總結(jié)

6.1 研究局限性

本文在研究過程中重點(diǎn)關(guān)注了與景觀治理緊密相關(guān)的4個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的工作成果。由于研究時(shí)間和篇幅限制，本文對(duì)這4個(gè)機(jī)構(gòu)之外的國(guó)際工作成果雖有提及，但未及展開探討。但廣泛的NGO（例如IUCN，ICLEI，Bioversity International, World Agroforestry，Rainforest Alliance, Conservation International等）在此領(lǐng)域成果也十分豐碩。

6.2 研究總結(jié)

通過解析聯(lián)合國(guó)作為政府間組織的項(xiàng)目實(shí)施的運(yùn)作機(jī)制，研究展示了在實(shí)施景觀治理的實(shí)施過程中三個(gè)重要的觀點(diǎn)。（1）景觀治理是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊钥茖W(xué)和實(shí)時(shí)觀察為依據(jù)的動(dòng)態(tài)過程，而不是一個(gè)結(jié)果。這個(gè)過程需要與空間戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)框架以及社會(huì)結(jié)構(gòu)反復(fù)的校正。（2）景觀干預(yù)措施是一個(gè)跨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間的整合性治理，需要5個(gè)維度的資源統(tǒng)一調(diào)度。（3）在全球氣候變化的大前提下，作為自然災(zāi)害的緩沖帶、人類住區(qū)生計(jì)系統(tǒng)的鏈接層，景觀治理是一個(gè)會(huì)產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的地域管理模塊。這三個(gè)觀點(diǎn)為政策制定者、研究者和設(shè)計(jì)師群體提供了有效的視角去重新定義景觀管理的戰(zhàn)略角色。

7 對(duì)中國(guó)的借鑒和建議

有效的景觀改善路徑與土地管理、生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略及區(qū)域規(guī)劃密不可分，中國(guó)的實(shí)踐者和政策制定者應(yīng)提高景觀管理的戰(zhàn)略地位。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的相關(guān)現(xiàn)有成果雖然較為宏觀、抽象，但其多樣的工作思路與結(jié)合多邊外交的工作模式，對(duì)中國(guó)在地實(shí)踐打破思維慣性具有重要意義。

7.1 景觀治理的技術(shù)合作與數(shù)據(jù)共享

從環(huán)境署和糧農(nóng)組織的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定更精準(zhǔn)的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃需要基于數(shù)據(jù)的科學(xué)結(jié)論。數(shù)據(jù)監(jiān)控和預(yù)測(cè)的關(guān)鍵在于多元參與進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)、校正，但跨行政區(qū)，尤其是跨國(guó)界的景觀治理在技術(shù)合作、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的共享道路上存在重大挑戰(zhàn)。政府之間數(shù)據(jù)協(xié)作困難的原因涉及信息安全、地緣關(guān)系等多個(gè)方面。但在中國(guó)境內(nèi)，可以通過國(guó)土空間規(guī)劃框架的構(gòu)建過程，加強(qiáng)各地景觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，促進(jìn)跨地區(qū)的數(shù)據(jù)協(xié)作和監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)共享。

此外，在中國(guó)與各個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)過去的合作過程中，尤為突出的一個(gè)問題是中國(guó)技術(shù)方案的社會(huì)語(yǔ)境甚至部分理論語(yǔ)言體系與國(guó)際通用體系有所不同。因此，一方面需要中國(guó)機(jī)構(gòu)將研究的廣度擴(kuò)大到多國(guó)語(yǔ)言體系，另一方面需要對(duì)研究和實(shí)踐成果進(jìn)行高質(zhì)量的轉(zhuǎn)譯，以實(shí)現(xiàn)更有效的相互學(xué)習(xí)。

7.2 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)際合作

景觀治理作為綠色發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵手段，可以成為中國(guó)打造更加完善的全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的通道，從而助力中國(guó)提升國(guó)際形象、融入國(guó)際熱點(diǎn)議題、擴(kuò)大在全球景觀治理層面的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

在全球景觀治理層面，中國(guó)的研究機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與國(guó)際景觀監(jiān)測(cè)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，開展政策研究、景觀技術(shù)應(yīng)用與案例研究，并促進(jìn)人員交流與能力建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)際合作。以增進(jìn)更多國(guó)家對(duì)中國(guó)倡議、中國(guó)方案及中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)同和推廣，助力中國(guó)在全球生態(tài)治理中從重要參與者、貢獻(xiàn)者走向引領(lǐng)者的角色。

注：文中圖片均由作者繪制。

免責(zé)聲明：本文表達(dá)的均為個(gè)人觀點(diǎn)，不代表任何聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)或組織。