歐盟金融監(jiān)管改革對我國保險業(yè)風(fēng)險防范與處置的啟示

唐天嬌/ 中國保險保障基金有限責(zé)任公司

2023 年美國硅谷銀行倒閉事件體現(xiàn)了“小而美”的中小銀行危機(jī)可能造成的一系列外溢性影響，如德銀資產(chǎn)遭遇拋售、瑞士信貸集團(tuán)被收購等，該事件在引發(fā)歐盟金融市場震蕩的同時，加速了歐洲金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對相關(guān)法規(guī)的修訂與完善。2023年中期，歐盟委員會發(fā)布關(guān)于調(diào)整和加強(qiáng)歐盟危機(jī)管理和存款保險（CMDI）框架（以下簡稱CMDI 框架）的提案，旨在彌補(bǔ)現(xiàn)有框架不足，增強(qiáng)歐盟對銀行風(fēng)險的監(jiān)測、評估和化解能力，并將監(jiān)管與處置關(guān)注對象從系統(tǒng)重要性大型機(jī)構(gòu)擴(kuò)展至中小銀行，以完善相關(guān)危機(jī)管理措施。

本文對歐盟CMDI框架改革情況進(jìn)行梳理總結(jié)，并結(jié)合我國保險行業(yè)實(shí)際提出意見建議，以助力我國保險業(yè)風(fēng)險防范與處置工作。

一、CMDI框架的基本情況

CMDI 框架主要包括一個規(guī)定和兩個指令：即《單一處置機(jī)制規(guī)定》《銀行恢復(fù)與處置指令》《存款擔(dān)保計(jì)劃指令》，CMDI框架結(jié)構(gòu)如圖1所示。

具體來看，《單一處置機(jī)制規(guī)定》作為法規(guī)（Regulation），具有普遍約束性，可以直接適用于歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟各成員國。《單一處置機(jī)制規(guī)定》為各成員國提供了歐盟層級的一體化風(fēng)險處置機(jī)制，并設(shè)立單一處置委員會與單一處置基金。前者作為專門處置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處置歐洲央行直接監(jiān)管的大型、跨國銀行與動用單一處置基金的問題機(jī)構(gòu)，成員國處置當(dāng)局負(fù)責(zé)的其他中小銀行；后者是來源于各成員國金融機(jī)構(gòu)、在歐盟層面創(chuàng)設(shè)的行業(yè)救助基金，主要通過向問題機(jī)構(gòu)提供擔(dān)?；蛸J款、收購資產(chǎn)等方式發(fā)揮作用。

?圖1 CMDI框架結(jié)構(gòu)

《銀行恢復(fù)與處置指令》和《存款擔(dān)保計(jì)劃指令》作為指令（Directive），不直接適用于各成員國內(nèi)部，成員國需要將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，且在轉(zhuǎn)化過程中可以結(jié)合自身實(shí)際，在制定法律法規(guī)上具有一定的自主裁量權(quán)。《銀行恢復(fù)與處置指令》為各成員國內(nèi)恢復(fù)與處置規(guī)則的制定提供參考并提出要求，圍繞“自救”這一原則，強(qiáng)調(diào)問題機(jī)構(gòu)內(nèi)部紓困和減少公共資源使用的重要性，賦予各處置機(jī)構(gòu)參與問題機(jī)構(gòu)管理、減記債務(wù)或進(jìn)行債轉(zhuǎn)股來吸收損失的權(quán)力?！洞婵顡?dān)保計(jì)劃指令》主要對存款人保護(hù)與存款擔(dān)?；鹗褂眠M(jìn)行規(guī)定，要求各成員國構(gòu)建各自國家層級的存款保險機(jī)制與存款擔(dān)保基金，在銀行破產(chǎn)倒閉時為儲戶提供救助，與單一處置基金類似。存款擔(dān)保基金來源于各成員國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)，屬于行業(yè)救助基金，僅當(dāng)問題機(jī)構(gòu)確定退出市場時，才可以動用該基金。

目前，CMDI 框架已較為完善，其基本救助流程為：問題機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險時先采取自救措施，在自救無望且無市場化解途徑后，由處置機(jī)構(gòu)通過公共利益評估（PIA）判斷，處置此風(fēng)險是否符合公共利益：若是，則納入歐盟處置框架進(jìn)行風(fēng)險處置；若否，則通過成員國內(nèi)部破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場退出。

CMDI 框架中的“處置”指歐盟或成員國處置機(jī)構(gòu)接管問題機(jī)構(gòu)后采取行政措施（包括業(yè)務(wù)出售、設(shè)立過橋機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)移和自救等處置工具），通常以幫助問題機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常經(jīng)營為目標(biāo)，可以使用存款擔(dān)?；?、單一處置基金等行業(yè)救助基金，較少動用財(cái)政性資金，一般不包括破產(chǎn)（除非破產(chǎn)是處置的配套措施）。與此相對應(yīng)，成員國普通破產(chǎn)程序通常以幫助問題機(jī)構(gòu)平穩(wěn)退市為目標(biāo)，主要遵從各成員國自身法律法規(guī)，在使用財(cái)政性資金上自主權(quán)較大。

二、CMDI框架改革的主要內(nèi)容

（一）進(jìn)一步提高中小金融機(jī)構(gòu)的政策適用性

1.細(xì)化和調(diào)整公共利益評估（PIA）的內(nèi)容與方式，擴(kuò)大處置框架適用范圍

根據(jù)當(dāng)前規(guī)定，處置機(jī)構(gòu)在決定處理問題機(jī)構(gòu)風(fēng)險時，需要對其進(jìn)行PIA 以確定風(fēng)險處理目標(biāo)與處理方式。

PIA 主要通過評估問題機(jī)構(gòu)重要程度、不同救助方式成本和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)程度等，比較處置與破產(chǎn)兩種方式下的風(fēng)險處理效果，進(jìn)而選擇合適的風(fēng)險處理途徑。但各成員國在制定PIA 規(guī)則時具有一定自主權(quán)，因而在選取的指標(biāo)、指標(biāo)量化方式等方面存在較大不同，所確定化解途徑也帶有較大的主觀傾向。

尤其在面對中小銀行危機(jī)時，雖然某些機(jī)構(gòu)破產(chǎn)帶來的影響可能不遜于大型機(jī)構(gòu)，會對公共利益造成較大負(fù)面影響，但各成員國為更方便自主地處理風(fēng)險，盡可能減少風(fēng)險對本國金融的影響，仍傾向于使PIA 結(jié)果符合使用本國破產(chǎn)途徑要求，并投入較多財(cái)政性資金以維護(hù)本國金融穩(wěn)定，而不使用歐盟規(guī)范統(tǒng)一處置框架和充分考慮救助成本。當(dāng)前PIA 在判斷各成員國采用“統(tǒng)一處置框架還是國內(nèi)破產(chǎn)程序”上的規(guī)范與約束不足，無法有效應(yīng)對大中小各類型銀行危機(jī)，難以更好發(fā)揮處置框架與行業(yè)救助基金作用。

改革擬通過兩種方式對各國PIA的使用進(jìn)行規(guī)范：一是明確和完善評估指標(biāo)。例如，在評估問題機(jī)構(gòu)重要性方面，不僅考慮問題機(jī)構(gòu)在國家層面造成的影響，還考慮其區(qū)域性影響；在評估救助成本方面，不同于前期未加區(qū)分地將行業(yè)救助基金、財(cái)政性資金等進(jìn)行簡單加總，而是明確鼓勵優(yōu)先使用行業(yè)救助基金，并區(qū)分其與財(cái)政性救助資金的使用成本；在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，改革要求在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的同時平衡救助成本，比如在破產(chǎn)成本明顯較高時考慮其他風(fēng)險化解方式。二是改進(jìn)評估程序。當(dāng)前PIA將“破產(chǎn)”作為處理風(fēng)險的默認(rèn)選項(xiàng)，允許各成員國在認(rèn)定“破產(chǎn)”與“處置”發(fā)揮同等作用時優(yōu)先使用破產(chǎn)程序。若各成員國擬使用處置框架，則需要額外證明“問題機(jī)構(gòu)采用破產(chǎn)程序進(jìn)行市場退出時會造成較大負(fù)面影響”，即“處置效果優(yōu)于破產(chǎn)”，這提高了處置框架的使用門檻，限制了其適用范圍。為此，改革擬調(diào)整處置與破產(chǎn)間選擇步驟，要求各成員國在選擇采用破產(chǎn)程序時需要特別證明“破產(chǎn)清算效果優(yōu)于處置框架”，以增加破產(chǎn)程序使用障礙，擴(kuò)大處置框架適用情景。值得一提的是，在確定風(fēng)險處理層級問題上，改革仍保持一事一議原則，未設(shè)定使用破產(chǎn)或處置方式的闕值與標(biāo)準(zhǔn)，如明確具體何種規(guī)模機(jī)構(gòu)適用處置框架等。

2.結(jié)合中小金融機(jī)構(gòu)特征，完善自有資金和合格負(fù)債最低要求（MREL）規(guī)則

歐盟在金融穩(wěn)定委員會（FSB）關(guān)于銀行業(yè)總損失吸收能力標(biāo)準(zhǔn)（TLAC）的基礎(chǔ)上，對各成員國內(nèi)所有銀行提出自有資金和合格負(fù)債的最低要求（MREL），并授權(quán)各成員國處置機(jī)構(gòu)時按照逐個核定的方式確定每家銀行需要滿足具體要求，以確保其擁有一定的資本緩沖和風(fēng)險承受能力。

在實(shí)踐中，大多數(shù)大型金融機(jī)構(gòu)有望通過滿足MREL 要求、提高損失吸收能力的方式化解風(fēng)險；但對于部分中小金融機(jī)構(gòu)來說，其負(fù)債端往往依靠存款，融資渠道有限，較難滿足MREL 要求，在遇到風(fēng)險時更多采用資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)移方式實(shí)現(xiàn)市場退出，適用于自救措施的MREL 要求與此工具并不匹配。因此，在當(dāng)前基礎(chǔ)上，歐盟擬結(jié)合自救、轉(zhuǎn)移等不同工具特點(diǎn)，在考慮機(jī)構(gòu)規(guī)模、商業(yè)模式、風(fēng)險狀況與可轉(zhuǎn)讓性等因素基礎(chǔ)上，分別細(xì)化完善對應(yīng)的MREL要求。

（二）完善行業(yè)救助基金的籌集、使用與回收機(jī)制，強(qiáng)化對財(cái)政性資金使用限制

1.提高單一處置基金籌集上限、降低基金籌集成本

單一處置基金的籌集有事前與事后兩種途徑，事前年度繳納采用比例和風(fēng)險調(diào)整相結(jié)合的方式確定收繳金額，若救助金額不足，則可以通過事后籌集進(jìn)行補(bǔ)充。目前，基金已實(shí)現(xiàn)“2023 年底，基金規(guī)模達(dá)到聯(lián)盟國金融機(jī)構(gòu)保障存款額的1%”的階段性目標(biāo)，年度收繳金額逐漸降低。因此，改革允許在基金年度收繳成本較高而籌集數(shù)額較低時推遲收繳，且分別設(shè)置事前繳納上限與事后緊急籌措上限，將二者進(jìn)行區(qū)分計(jì)算，以避免事后可籌措額度過低。

2.增加存款擔(dān)保基金適用場景，允許其作為“橋梁”，支持資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)移等工具使用

根據(jù)當(dāng)前規(guī)定，問題機(jī)構(gòu)需要滿足自救要求后才能求助外部資金。但主要依靠存款融資的中小金融機(jī)構(gòu)往往難以滿足自救條件進(jìn)而獲得外部資金，因此，擴(kuò)大救助基金適用場景對于化解中小問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險至關(guān)重要。在當(dāng)前使用存款擔(dān)?；疬M(jìn)行破產(chǎn)賠償基礎(chǔ)上，改革進(jìn)一步允許存款擔(dān)?；鹂梢杂糜趶浹a(bǔ)受保障存款與轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)間差額或滿足相關(guān)資本要求，以便于使用資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)移等工具。改革還特別允許在特殊情況下使用存款擔(dān)?；鸨Ｗo(hù)超出承保范圍或未承保的存款。

改革在鼓勵使用存款擔(dān)?；鸬耐瑫r，進(jìn)一步明確其使用條件：一是基金在處置中承擔(dān)的損失不應(yīng)高于破產(chǎn)中承擔(dān)的損失；二是在轉(zhuǎn)移策略中，基金使用金額不得超過問題機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)至買方（包括過橋機(jī)構(gòu)）的資產(chǎn)與較高優(yōu)先級負(fù)債間差額，以確保救助基金是用于保護(hù)存款人，而非劣后債權(quán)人利益；三是救助超過承保范圍存款時需要經(jīng)有關(guān)部門審議。此外，改革要求處置機(jī)構(gòu)在征求存款擔(dān)?；鹚鶎贆C(jī)構(gòu)意見、參考其測算后才能確定使用金額，且保持存款擔(dān)保基金僅用于退出市場問題機(jī)構(gòu)的要求不變，以防范濫用基金的道德風(fēng)險。

3.完善單一處置基金回收機(jī)制

雖然已有規(guī)定明確處置機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)程序中可以作為優(yōu)先債權(quán)人收回處置基金使用的合理成本，但實(shí)踐中尚不明確處置機(jī)構(gòu)相對其他優(yōu)先債權(quán)人的具體排名，因此各成員國對此排序各異。為提高處置基金可回收性，改革進(jìn)一步明確處置機(jī)構(gòu)排名，規(guī)定其排序應(yīng)先于保障存款與存款擔(dān)?；?；此外，明確處置機(jī)構(gòu)可以向使用資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)移工具的原問題機(jī)構(gòu)主體提出索賠。但從整體來看，基金回收仍需要處置機(jī)構(gòu)根據(jù)所選策略與使用情況逐案評估可以追回金額，且在評估時需要考慮救助基金使用是否為保護(hù)債權(quán)人：若是，如使用基金彌補(bǔ)轉(zhuǎn)移策略缺口，則有權(quán)索賠；若否，如僅將基金作為紓困工具，則無權(quán)索賠。

4.提高財(cái)政性資金使用限制，防范納稅人的錢被濫用

除存款擔(dān)?；?、單一處置基金等行業(yè)救助基金外，在處置框架中，《歐洲銀行恢復(fù)與處置指令》還特別允許各成員國在處置措施無法保護(hù)公共利益、維護(hù)金融穩(wěn)定及問題機(jī)構(gòu)直接退市存在困難情況下，使用“預(yù)防性重組”的財(cái)政性資金作為處置工具的補(bǔ)充。但在多數(shù)情況下，出于保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定考慮，各成員國往往運(yùn)用自身可協(xié)調(diào)空間，“盡力”滿足預(yù)防性重組適用條件，甚至“創(chuàng)造”此類使用機(jī)會。在各成員國牽頭的破產(chǎn)程序中更是如此，各成員國在對問題機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)清算處理時，為維護(hù)自身金融穩(wěn)定，通常存在“寧多勿缺”的心態(tài)，傾向于動用更多的財(cái)政性資金。這種措施在短期可能勉強(qiáng)奏效，但長此以往，容易加重危機(jī)中各成員國的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響歐盟整體穩(wěn)定健康發(fā)展。

因此，改革進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政性資金使用條件：處置框架外的財(cái)政性資金僅可以用于預(yù)防性資本重組、破產(chǎn)程序中存款人保護(hù)等特定事項(xiàng)；明確財(cái)政性資金的使用目標(biāo)是幫助問題機(jī)構(gòu)化解外部沖擊，而不是解決其內(nèi)在缺陷；要求問題機(jī)構(gòu)在使用財(cái)政性資金時需要具備一定的可救助性，且在使用之初就要明確使用時限（不宜過長）與資金退出安排。

（三）調(diào)整存款人保障標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高救助“普惠性”

1.加大對符合條件存款人權(quán)益保護(hù)的力度

改革雖維持10萬歐元/人的存款保險限額不變，但將保障對象擴(kuò)大至公共實(shí)體（醫(yī)院、學(xué)校、市政等）的存款以及存放客戶資產(chǎn)的基金（如投資公司、支付機(jī)構(gòu)、電子貨幣機(jī)構(gòu)等）。此外，對因特定事件（如繼承或保險賠償）導(dǎo)致短時超過限額的賬戶給予特殊考慮與保護(hù)。

2.引入單一層級的“一般存款人優(yōu)先權(quán)”，加大破產(chǎn)程序中對全體存款人的保障力度

在破產(chǎn)程序中，債權(quán)人排序決定了股東與債權(quán)人獲得的補(bǔ)償程度。當(dāng)前的債權(quán)人排序?qū)ｉT為受保障存款與存款擔(dān)保計(jì)劃基金、保障外存款（自然人與中小企業(yè)超過保額上限部分）、未投保存款創(chuàng)建了“三級存款人偏好（Three-tier Depositor Preference）”，即此三類債權(quán)具有較高優(yōu)先權(quán)。其中，受保障存款與存款擔(dān)保計(jì)劃基金相對其他存款具有更高優(yōu)先權(quán)，即“超級優(yōu)先權(quán)”。在破產(chǎn)清算程序中，這種存款內(nèi)部的不同排名不利于保護(hù)一般存款債權(quán)整體權(quán)益。受各成員國對未投保存款不同排序影響，歐盟各國家市場間標(biāo)準(zhǔn)各異，存款人更愿意選擇自身債權(quán)優(yōu)先排序較高國家的金融機(jī)構(gòu)。因此，為加大對所有存款債權(quán)人權(quán)益保護(hù)力度，改革擬取消不同存款（保障內(nèi)外、未投保）間相對排名，在要求三者排名一致的同時要求其高于普通無擔(dān)保債權(quán)。

（四）明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，加強(qiáng)處置機(jī)構(gòu)履職保障

1.明確早期干預(yù)措施適用情況，對出現(xiàn)或可能出現(xiàn)風(fēng)險的機(jī)構(gòu)要盡早預(yù)警

改革進(jìn)一步明確各干預(yù)措施適用情況與使用依據(jù)，且不對各措施使用順序作相關(guān)要求，可以結(jié)合問題機(jī)構(gòu)具體情況選擇適宜方式；同時，拓寬處置機(jī)構(gòu)信息獲取渠道，提高信息獲取能力。在遵守相關(guān)保密要求前提下，改革賦予處置機(jī)構(gòu)更多信息獲取渠道，包括：處置機(jī)構(gòu)可以要求歐洲央行提供其履行監(jiān)管與中央銀行兩種職能獲得的信息；將歐洲央行等更多機(jī)構(gòu)納入合作和信息共享范圍；可以規(guī)定共享信息內(nèi)容、明確提供形式等；特別是當(dāng)處置機(jī)構(gòu)需要財(cái)政支持時，可以提前通知?dú)W洲央行和歐盟委員會以及時獲準(zhǔn)。

2.細(xì)化處置機(jī)構(gòu)權(quán)力行使路徑

一是完善處置機(jī)構(gòu)履職路徑。完善各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)與處置機(jī)構(gòu)間的溝通機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要及時通知處置機(jī)構(gòu)，對風(fēng)險情況進(jìn)行評估，并給出處理建議。在早期風(fēng)險預(yù)警階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與處置機(jī)構(gòu)需要共同監(jiān)測風(fēng)險，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍履行監(jiān)管職責(zé)；當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出風(fēng)險無法化解的判斷時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要通過規(guī)范流程通知處置機(jī)構(gòu)，由處置機(jī)構(gòu)決定是否啟動風(fēng)險處置。二是明確各機(jī)構(gòu)在風(fēng)險評估方面的職責(zé)分工。雖然處置機(jī)構(gòu)擁有問題機(jī)構(gòu)是否進(jìn)入處置的決定權(quán)，但各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過日常監(jiān)督履職更容易發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，因此，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要根據(jù)日常分工承擔(dān)風(fēng)險評估職責(zé)。三是要求各成員國需要征得單一處置委員會同意，才可以啟動自身破產(chǎn)程序，以此進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟處置機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

三、對我國保險業(yè)風(fēng)險防范與處置的啟示

（一）進(jìn)一步關(guān)注中小保險公司改革化險問題

中央金融工作會議指出，有效防范化解金融風(fēng)險的一個重要方面是“及時處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險”。歐盟此次改革的重點(diǎn)之一是將風(fēng)險化解重點(diǎn)從前期更多關(guān)注系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展至中小金融機(jī)構(gòu)，以提高風(fēng)險處理的規(guī)范性與全面性。而我國保險業(yè)的風(fēng)險處置實(shí)踐顯示，一些中小保險機(jī)構(gòu)存在公司治理失靈、業(yè)務(wù)發(fā)展激進(jìn)、風(fēng)險合規(guī)意識有限等問題，風(fēng)險不斷積聚。與此同時，其區(qū)域性、系統(tǒng)性影響不斷擴(kuò)大，風(fēng)險外溢性和傳染性隨之增強(qiáng)，“小而容易倒”風(fēng)險同樣可能成為我國金融體系風(fēng)險源之一。

近年來，雖然我國保險業(yè)在防范和化解重大風(fēng)險、探索實(shí)施差異化監(jiān)管方面做了許多努力，但已出臺的監(jiān)管規(guī)定與處置機(jī)制更多聚焦于大型或系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)，包括建立特別處置機(jī)制，確定危機(jī)管理小組、恢復(fù)與處置計(jì)劃、可處置性評估等系統(tǒng)措施，而在構(gòu)建全面系統(tǒng)的中小保險機(jī)構(gòu)監(jiān)管與處置機(jī)制方面仍有待加強(qiáng)。而且中小機(jī)構(gòu)在遵循適用大型機(jī)構(gòu)的法規(guī)時，也可能存在動力不足、適用性不強(qiáng)等問題。

因此，對于未發(fā)生風(fēng)險的中小金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要持續(xù)加強(qiáng)相關(guān)風(fēng)險防范監(jiān)測工作，關(guān)注其異常監(jiān)管指標(biāo)，及時進(jìn)行風(fēng)險提示，并逐步將各類機(jī)構(gòu)納入恢復(fù)與處置計(jì)劃涵蓋范圍，做到抓早抓小“治未病”；同時，及時穩(wěn)妥處置已產(chǎn)生風(fēng)險或出現(xiàn)指標(biāo)異常的問題保險機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要持續(xù)健全風(fēng)險處置體系、提高風(fēng)險處置能力，建立健全面對各類機(jī)構(gòu)的可處置性評估體系，堅(jiān)持分類精準(zhǔn)施策，結(jié)合不同類型機(jī)構(gòu)風(fēng)險規(guī)模、市場影響、風(fēng)險成因等，選擇對應(yīng)處置方式與工具，完善市場退出機(jī)制，確保相關(guān)風(fēng)險不外溢。

（二）堅(jiān)持“紓困必先自救”原則不動搖，強(qiáng)化恢復(fù)和處置計(jì)劃的落地實(shí)施

從實(shí)踐來看，外部救助仍是應(yīng)對危機(jī)的主要途徑，但這種方式可能帶來嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。隨著在國際范圍內(nèi)對外部救助替代性措施的探討與研究，處置原則逐漸轉(zhuǎn)至“自救為主，他救為輔”，持續(xù)強(qiáng)化問題機(jī)構(gòu)風(fēng)險防范與化解的主體責(zé)任，減少對財(cái)政性資金的依賴。歐盟此次改革雖致力于更好發(fā)揮行業(yè)救助基金作用，但仍將問題機(jī)構(gòu)需要先滿足自救要求作為獲得其他外部救助的強(qiáng)制性條件。此外，為在自救機(jī)制中合理保障債權(quán)人利益，歐盟采用“債權(quán)人在處置中不低于破產(chǎn)待遇”這一準(zhǔn)則，為自救機(jī)制提供保障。

我國在完善自救等損失分擔(dān)機(jī)制、強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)制度建設(shè)的同時，也需要關(guān)注相關(guān)規(guī)定后續(xù)的落地與實(shí)施，提高其適用性與可操作性，保障相關(guān)規(guī)定的有效執(zhí)行。如股權(quán)減記目前雖已有一般性規(guī)定，但其具體決策流程、減記標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方式尚不明確，容易引發(fā)爭議，因而可以要求各保險機(jī)構(gòu)詳細(xì)制定并嚴(yán)格遵循恢復(fù)和處置計(jì)劃，細(xì)化自救化險要求，明確在滿足自身損失吸收要求后才可以采用其他外部救助措施等硬性規(guī)定。

（三）推動建立完善預(yù)防性資金機(jī)制與早期干預(yù)措施

歐盟雖然對使用外部救助施加一定限制，但也允許問題機(jī)構(gòu)在滿足特定條件情況下申請“預(yù)防性資本重組”資金作為“預(yù)防性和臨時性”措施，并采取相應(yīng)的早期干預(yù)措施。本次改革提高了資金使用要求，以在防控系統(tǒng)性風(fēng)險的同時控制救助成本；同時，完善早期干預(yù)措施與其適用情況，保障處置機(jī)構(gòu)信息獲取能力，以及時啟動處置，盡早化解風(fēng)險。

在我國風(fēng)險處置案例中，也曾有向問題機(jī)構(gòu)提供保險保障基金化解流動性風(fēng)險的案例，但對此類資金使用的限制和要求還較少，可能影響資金作用發(fā)揮。為及時化解早期風(fēng)險，政府可以考慮形成制度化常態(tài)化的預(yù)防性資金救助機(jī)制，建立完善風(fēng)險早期糾正機(jī)制。一是完善預(yù)防性資金救助規(guī)定，明確其管理主體、救助對象、救助流程以及是否獨(dú)立賬戶運(yùn)營等具體內(nèi)容。二是強(qiáng)化資金提供要求，明確資金提供的短期性、有償性、專項(xiàng)性，加大對專項(xiàng)資金使用情況的監(jiān)督力度，且要求資金使用機(jī)構(gòu)明確資金使用額度、出資方式、救助期限、基金權(quán)益保護(hù)、擔(dān)保情況、監(jiān)督機(jī)制、退出路徑等關(guān)鍵要素。三是進(jìn)一步建立完善早期糾正措施，明確相關(guān)措施的適用情景與使用主體?？紤]到我國保險保障基金兼具風(fēng)險監(jiān)測職能，可以將其進(jìn)一步納入由監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的風(fēng)險監(jiān)測體系，加強(qiáng)不同機(jī)構(gòu)間信息互通與溝通合作，在必要時聯(lián)手現(xiàn)場檢查、“貼身”監(jiān)管，充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)專業(yè)能力，將風(fēng)險化早、化小。四是注重明確風(fēng)險處置啟動標(biāo)準(zhǔn)，確保在市場措施無法化解風(fēng)險時，及時采取行政措施等。

（四）明確行業(yè)救助基金救助原則，規(guī)范救助程序

為更好發(fā)揮行業(yè)救助基金作用，歐盟此次改革提高了行業(yè)救助基金保障力度，增加了適用場景，完善了基金籌集、使用與回收規(guī)定，也對使用中曾出現(xiàn)的疑點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行了明確與澄清。

我國可以結(jié)合已有處置經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)健全風(fēng)險處置機(jī)制，不斷完善調(diào)整、動態(tài)優(yōu)化相關(guān)工作規(guī)定與措施。一是提高保險基金保障范圍。目前《保險保障基金管理辦法》多對保單救助進(jìn)行規(guī)定，并未明確規(guī)定動用保障基金進(jìn)行救助的其他具體方式。且在實(shí)踐中多以股權(quán)、流動性救助為主，因此，細(xì)化救助方式、標(biāo)準(zhǔn)、流程，增加階段性持股等具體實(shí)施細(xì)則至關(guān)重要。二是完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)則。在保單救助方面，明確保險合同中投資部分的救助方案，盡早制定完善保單轉(zhuǎn)讓的操作細(xì)則，明確不同處置途徑中保險合同處理方式，合理解決保單債權(quán)的認(rèn)定問題、待遇一致性問題與轉(zhuǎn)讓保單繼續(xù)履行后的利益調(diào)整問題，推動在處置實(shí)踐中落實(shí)保單救助。三是增加行業(yè)救助基金的可回收性與可持續(xù)性。目前雖有保險保障基金公司可以獲得保單持有人對應(yīng)債權(quán)規(guī)定，但未明確基金在后續(xù)如何進(jìn)行追償及追償力度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在著力發(fā)揮行業(yè)救助基金作用時，完善其使用限制、完善回收機(jī)制，要求問題保險公司需要滿足一定的可救助條件時才可以使用，同時，建立完善行業(yè)救助基金的追償制度，賦予其對問題機(jī)構(gòu)、問題責(zé)任人的追償權(quán)。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要根據(jù)行業(yè)風(fēng)險情況，補(bǔ)充完善行業(yè)救助基金的緊急融資機(jī)制，適時調(diào)整拓展基金籌集上限。

（五）加強(qiáng)風(fēng)險處理各方職責(zé)分工與溝通協(xié)調(diào)

化解和處置金融風(fēng)險往往涉及問題機(jī)構(gòu)自救、地方政府屬地管理、監(jiān)管機(jī)構(gòu)行業(yè)管理等各方責(zé)任，涉及溝通協(xié)調(diào)較多。歐盟由20多個國家組成，各成員國金融發(fā)展情況不同，監(jiān)管制度各異，在處理問題機(jī)構(gòu)尤其是中小機(jī)構(gòu)時，風(fēng)險處理方式不同，增加了合作難度，降低了處置效率。正因?yàn)槿绱?，歐盟在本次改革中重視各層級間職責(zé)分工，強(qiáng)化不同機(jī)構(gòu)間溝通合作。比如，擴(kuò)寬處置機(jī)構(gòu)信息來源與合作范圍；完善公共利益評估等關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則等。

我國可以結(jié)合自身情況，進(jìn)一步明確各機(jī)構(gòu)工作重點(diǎn)，打通各風(fēng)險處置參與方間的溝通渠道，如強(qiáng)化各級政府、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、參與處置的市場管理部門、人民法院、公安機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各方自身專業(yè)優(yōu)勢；細(xì)化風(fēng)險處置方案制定與會商機(jī)制，提高各方履職盡責(zé)能力，加大各方支持配合力度，提升風(fēng)險處置工作的規(guī)范性與協(xié)同性。

（六）其他方面：可以關(guān)注監(jiān)管與處置職能獨(dú)立特性，發(fā)揮各機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢

歐盟《銀行恢復(fù)與處置指令》要求各成員國設(shè)立專門處置機(jī)構(gòu)，并賦予其在處置中的主導(dǎo)地位，保障其信息獲取、與其他機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)等權(quán)利；《單一處置機(jī)制規(guī)定》設(shè)立專業(yè)處置機(jī)構(gòu)——單一處置委員會，將監(jiān)管與處置職能相分離，并賦予其處置方案決定權(quán)，監(jiān)管與相關(guān)機(jī)構(gòu)需要全力配合協(xié)助處置工作開展。我國可以進(jìn)一步研究明確監(jiān)管與處置機(jī)構(gòu)職能定位，強(qiáng)化協(xié)作配合，充分發(fā)揮各方專業(yè)能力，高效及時化解風(fēng)險。