拓寬資金渠道 打破養(yǎng)護(hù)瓶頸

■ 文/供圖｜甘肅省交通運(yùn)輸廳投融資管理辦公室 吳佳

當(dāng)前，甘肅農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)面臨著一些困難和問題，通過借鑒兄弟省份經(jīng)驗(yàn)做法，逐步拓寬甘肅省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來源渠道，可提升農(nóng)村公路服務(wù)品質(zhì)和效率，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要的先行引領(lǐng)和服務(wù)支撐作用。

他山之石

浙江、江蘇、內(nèi)蒙古、廣西等地在“四好農(nóng)村路”養(yǎng)護(hù)方面開展了積極的探索和創(chuàng)新，對(duì)甘肅省具有一定的參考借鑒意義。

浙出臺(tái)深化管養(yǎng)體制改革實(shí)施意見

浙江省“四好農(nóng)村路”養(yǎng)護(hù)資金模式取得了良好效果，并且正在向全國推廣。浙江省出臺(tái)《浙江省深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施意見》，加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)投入，提高省級(jí)對(duì)養(yǎng)護(hù)工程的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及日常養(yǎng)護(hù)投入。制定績效管理辦法和以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金使用辦法，建立省對(duì)市、市對(duì)縣的分級(jí)績效管理機(jī)制，將管養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況、資金投入情況、路況水平等列為考核主要內(nèi)容，保障了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

甘肅省地域遼闊，山區(qū)多、川塬區(qū)少，農(nóng)村公路是廣大農(nóng)村地區(qū)最主要甚至是唯一的交通方式和重要基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高具有舉足輕重的作用。

甘肅省“十三五”時(shí)期農(nóng)村公路 PQI 優(yōu)良中等路率情況

根據(jù)頂層設(shè)計(jì)支撐，浙江省各地依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r采取了不同養(yǎng)護(hù)資金籌集模式。湖州市強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金保障，提高市補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)護(hù)工程及日常養(yǎng)護(hù)市補(bǔ)資金均達(dá)到省補(bǔ)資金的兩倍。臺(tái)州市黃巖區(qū)健全建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)體系，明確養(yǎng)護(hù)資金的籌集渠道、主要來源、經(jīng)費(fèi)管理辦法等，將農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算。

/ 建設(shè)養(yǎng)護(hù)基本情況/

農(nóng)村公路包含縣道及以下公路，是我國公路網(wǎng)體系的支脈和毛細(xì)血管，里程長、覆蓋面廣，占全國公路網(wǎng)總里程近85%，在交通客貨運(yùn)輸中發(fā)揮著“導(dǎo)入主干網(wǎng)”和“最后一公里”的重要作用。甘肅省致力于消除交通瓶頸，加快脫貧攻堅(jiān)步伐，在鄉(xiāng)村振興大背景下，著力改善貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，農(nóng)村公路呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

截至2020年底，甘肅省農(nóng)村公路總里程達(dá)到12.5萬公里，較“十二五”末增加了17.92%。從行政等級(jí)結(jié)構(gòu)看，縣道里程2.39萬公里，較“十二五”末增加41.76%；鄉(xiāng)道里程2.73萬公里，較“十二五”末增加112.53%；村道里程7.38萬公里，較“十二五”末減少20.37%。從技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)看，四級(jí)及以上農(nóng)村公路里程12.1萬公里，較“十二五”末增長17.12%；等外公路里程0.39萬公里，較“十二五”末降低79.46%，農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)逐步完善。

建好“四好農(nóng)村路”是增強(qiáng)甘肅民生福祉的應(yīng)有之義，管好、護(hù)好“四好農(nóng)村路”則是把好事辦好的基本保障?！笆濉逼?，甘肅省農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)率達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)了有路必養(yǎng)的目標(biāo)。截至2020年底，甘肅省農(nóng)村公路路面技術(shù)狀況指數(shù)（PQI）平均值79.31，PQI優(yōu)良中等路率86.05%，較“十二五”末增加了58.34%，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量穩(wěn)步提升，建設(shè)成果有效鞏固。

典│型│案│例

甘肅各地不斷創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)資金籌集方式，將農(nóng)村公路“路長制”作為提升“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐，全方位推進(jìn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作。

以清水縣為例，管理養(yǎng)護(hù)體制上，該縣通過印發(fā)實(shí)施意見、規(guī)范方案等規(guī)范性文件，從財(cái)政扶持、公益崗位落實(shí)等方面壓實(shí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任。采用“分級(jí)管理、權(quán)責(zé)明確、責(zé)任到人”的縱橫交叉管理模式，確?！奥烽L制”高效推進(jìn)，每條農(nóng)村公路均配備專門管理人員，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任全面覆蓋。養(yǎng)護(hù)資金保障上，縣級(jí)財(cái)政優(yōu)先保障道路管理經(jīng)費(fèi)，每年配備養(yǎng)護(hù)資金超千萬元，將養(yǎng)護(hù)資金的5%用于保障“路長制”工作實(shí)施，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)資金和人員支出納入一般公共財(cái)政預(yù)算。此外，全縣農(nóng)村公路均投保農(nóng)村公路災(zāi)害損毀保險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)因道路意外損壞帶來的高額維修費(fèi)用。多措并舉確保了養(yǎng)護(hù)資金高效利用，解決了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)難題，推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

/ 管理養(yǎng)護(hù)體制/

近年來，甘肅省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制不斷完善，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任方面，甘肅省政府印發(fā)《甘肅省交通運(yùn)輸領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確農(nóng)村公路屬于市縣財(cái)政事權(quán)，市級(jí)承擔(dān)專項(xiàng)規(guī)劃、政策決定、監(jiān)督評(píng)價(jià)職責(zé)，縣級(jí)承擔(dān)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營等具體事項(xiàng)的執(zhí)行實(shí)施、承擔(dān)主體支出責(zé)任，省對(duì)市縣適當(dāng)補(bǔ)助。

2022年7月7日，甘肅省張掖市山丹縣清泉鎮(zhèn)雙橋村示范路。陳加杰 攝

管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)方面，省級(jí)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和政策引導(dǎo)，建立農(nóng)村公路省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)“路長制”管理體系，成立“路長制”領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村公路工作納入市、縣級(jí)政府績效管理。市州承擔(dān)承上啟下作用和監(jiān)督管理職能，指導(dǎo)、監(jiān)督縣級(jí)農(nóng)村公路推進(jìn)“路長制”，檢查考核縣級(jí)管理養(yǎng)護(hù)工作，籌集、分配市級(jí)養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金?？h市區(qū)履行主體責(zé)任，監(jiān)督縣級(jí)相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”的原則落實(shí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理所，建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)路長制，開發(fā)公益性崗位鼓勵(lì)引導(dǎo)沿線居民參與養(yǎng)護(hù)，把農(nóng)村公路“有路必養(yǎng)、養(yǎng)必到位”落到實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道管理養(yǎng)護(hù)，指導(dǎo)村委會(huì)推進(jìn)村道和自然村組道路管理養(yǎng)護(hù)工作。村委會(huì)按照“農(nóng)民自愿、民主決策”的原則，采取一事一議、以工代賑等方式組織開展管理養(yǎng)護(hù)工作。

/ 養(yǎng)護(hù)資金來源/

甘肅省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金由縣級(jí)承擔(dān)主體支出責(zé)任，省市按比例補(bǔ)助。按照補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，日常養(yǎng)護(hù)資金按照通車總里程籌措，縣道每公里1萬元，鄉(xiāng)道每公里0.5萬元，村道每公里0.3萬元，省、市、縣按照1∶1∶8的比例承擔(dān)。養(yǎng)護(hù)工程資金由省級(jí)財(cái)政按照成品油稅費(fèi)改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費(fèi)部分的15%進(jìn)行補(bǔ)助，其余資金由縣（市、區(qū)）自籌。按照資金來源，主要分為三部分，即中央資金，包括燃油稅返還資金和政府還貸二級(jí)公路取消收費(fèi)后補(bǔ)助資金，市、縣兩級(jí)地方政府財(cái)政資金，以及縣級(jí)通過其他方式籌集的資金。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期甘肅省平均每年用于“四好農(nóng)村路”養(yǎng)護(hù)資金投入規(guī)模達(dá)到8億元，省級(jí)下達(dá)資金占比30%。

/ 面臨的問題/

2022年7月28日，甘肅省張掖市山丹東樂城西村組路。劉玉國 攝

甘肅省在“四好農(nóng)村路”管理養(yǎng)護(hù)資金籌措方面取得了較好成效，但仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一方面，僅靠財(cái)政資金難以滿足日益增長的養(yǎng)護(hù)資金需求。隨著甘肅省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)里程的持續(xù)增長，養(yǎng)護(hù)資金壓力逐漸顯現(xiàn)。目前農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金主要依靠政府籌集，但以2022年為例，甘肅省人均GDP僅4.5萬元，占全國人均GDP約一半，一般公共預(yù)算收入907.6億元，預(yù)算支出4263.5億元，是典型的“吃飯財(cái)政”，依靠政府籌集財(cái)政資金已難以滿足日益增長的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)需求，拓展多元化的籌資途徑迫在眉睫。

另一方面，農(nóng)村公路“重建輕養(yǎng)”現(xiàn)象較為突出。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)需要長期投入材料、人工等，難以一次性取得成績，受政績觀等因素影響，地方政府普遍存在“重建輕養(yǎng)”“以建代養(yǎng)”等思想，導(dǎo)致農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)跟不上，路況質(zhì)量和使用年限受到較大影響。

/ 資金籌措建議/

2023年7月6日，甘肅省張掖市肅南縣大河鄉(xiāng)金暢河村至鹿隊(duì)自然村道路，是2023年度甘肅省委、省政府確定的為民辦實(shí)事自然村通硬化路項(xiàng)目。劉玉國 攝

拓寬養(yǎng)護(hù)資金來源渠道

探索多元化資金籌措渠道，充分發(fā)揮政策性金融在鄉(xiāng)村振興中的作用，積極爭取綠色信貸、開發(fā)性貸款等金融資源；將鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金、涉農(nóng)資金和地方財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，進(jìn)一步支持農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作。

探索“農(nóng)村公路+”發(fā)展模式

發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，推進(jìn)資源整合，將農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)濟(jì)收益性高的經(jīng)營性項(xiàng)目整合開發(fā)，運(yùn)營收益用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。

蘇設(shè)定財(cái)政資金最低標(biāo)準(zhǔn)

江蘇省一方面加大投入力度，設(shè)定三級(jí)財(cái)政資金用于農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，縣道每公里1.2萬元、鄉(xiāng)道5500元、村道3500元。另一方面，采取多種融資途徑籌集養(yǎng)護(hù)資金，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過先養(yǎng)后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資金補(bǔ)助等方式支持農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，同時(shí)大力發(fā)展“農(nóng)村公路+”模式，將農(nóng)村公路與園區(qū)等項(xiàng)目一體化開發(fā)，運(yùn)營收益用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。該模式在蘇州市、南通市、鹽城市、溧陽市、沭陽縣、泗洪縣、徐州市銅山區(qū)等地成功實(shí)踐，形成農(nóng)村公路“+產(chǎn)業(yè)、+生態(tài)、+文化”等融合發(fā)展的典范。

蒙建立養(yǎng)護(hù)資金籌集體系

內(nèi)蒙古建立了較為完整的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌集體系。內(nèi)蒙古加大了財(cái)政資金支持力度，將相關(guān)稅收返還用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，自治區(qū)、盟市、旗縣三級(jí)財(cái)政按照25%、25%、50%的比例配備養(yǎng)護(hù)資金，保障農(nóng)村公路財(cái)政資金來源。同時(shí)，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)管，對(duì)各級(jí)公共財(cái)政用于農(nóng)村牧區(qū)公路養(yǎng)護(hù)的資金實(shí)施全過程預(yù)算績效管理，確保資金及時(shí)足額撥付到位。此外，內(nèi)蒙古努力創(chuàng)新投融資機(jī)制，將農(nóng)村公路納入地方政府一般債券支持范圍，把公路建設(shè)與定期養(yǎng)護(hù)捆綁招標(biāo)，拓寬養(yǎng)護(hù)資金渠道。

桂爭取政府新增收入和罰沒收入

廣西采用多種方式解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金不足的問題。除將成品油稅費(fèi)改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費(fèi)部分用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)外，還積極爭取將路政罰沒款用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，擴(kuò)大養(yǎng)護(hù)資金來源。

完善績效考核和以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制

將農(nóng)村公路技術(shù)狀況評(píng)定結(jié)果作為績效考核和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的主要指標(biāo)，有效激勵(lì)地方政府樹立“建養(yǎng)并重”理念，考核結(jié)果較好的縣區(qū)，省級(jí)補(bǔ)貼資金給予傾斜，考核結(jié)果較差的縣區(qū)，在減少養(yǎng)護(hù)資金的同時(shí)相應(yīng)減少建設(shè)資金支持。