“代建+監(jiān)理”一體化助力工程高質(zhì)量發(fā)展

■ 文｜福建路信交通建設(shè)監(jiān)理有限公司 莊永強 謝智潮 陳少華

“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式是對現(xiàn)代工程項目建設(shè)管理體制和模式的創(chuàng)新探索，是推行現(xiàn)代工程管理的創(chuàng)新實踐，有利于提高公路建設(shè)項目管理專業(yè)化水平，有利于規(guī)范工程管理行為，符合我國工程管理高質(zhì)量發(fā)展的最新要求。

“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式是指項目法人通過招標等方式，選擇有資質(zhì)的監(jiān)理企業(yè)在負責(zé)代建工作的同時承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)的新型管理模式。受項目法人委托，工程監(jiān)理企業(yè)在負責(zé)組建專業(yè)管理團隊實施建設(shè)項目管理工作的同時承擔(dān)起建設(shè)項目的工程監(jiān)理工作。

“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式已成功應(yīng)用于江西、海南、福建等省份的若干工程項目中。應(yīng)用新模式的試點、推廣項目，均實現(xiàn)了工程管理的減員增效，取得了良好的社會效益。通過對10個相關(guān)項目的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，新模式節(jié)約項目管理成本3000萬元，各項目的流程管理周期也由14天縮短到5至7天。

背景

2015年4月，《交通運輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（交公路發(fā)〔2015〕54號）要求，深入推進交通運輸改革，全面推行現(xiàn)代工程管理，提高公路建設(shè)管理水平，對深化公路建設(shè)管理體制改革提出了多項重要舉措，其中針對“代建模式”明確指出“鼓勵代建單位統(tǒng)一負責(zé)項目建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作”。2015年5月，交通運輸部頒布《公路建設(shè)項目代建管理辦法》（部令2015年第3號），文中明確，為提高公路建設(shè)項目專業(yè)化管理水平，推進現(xiàn)代工程管理，全國公路建設(shè)項目推行代建制?！豆方ㄔO(shè)項目代建管理辦法》第二十二條明確指出：“代建單位具有監(jiān)理能力的,其代建項目的工程監(jiān)理可以由代建單位負責(zé)，承擔(dān)監(jiān)理相應(yīng)責(zé)任?！边@些政策法規(guī)為“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的試點和實施奠定了理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

從目前全國開展代建模式的情況分析，代建單位可以是建設(shè)管理單位、勘察設(shè)計企業(yè)、施工企業(yè)或監(jiān)理企業(yè)等。在公路工程領(lǐng)域，根據(jù)《公路建設(shè)項目代建管理辦法》第八條規(guī)定：“鼓勵符合代建條件的公路建設(shè)管理單位及公路工程監(jiān)理企業(yè)、勘察設(shè)計企業(yè)進入代建市場，開展代建工作”；第二十條規(guī)定：“代建單位不得在所代建的項目中同時承擔(dān)勘察設(shè)計、施工、供應(yīng)材料設(shè)備，或者與以上單位有隸屬關(guān)系及其他直接利益關(guān)系”；第二十二條規(guī)定：“代建單位具有監(jiān)理能力的，其代建項目的工程監(jiān)理可以由代建單位負責(zé)，承擔(dān)監(jiān)理相應(yīng)責(zé)任。代建單位不具備監(jiān)理能力的，應(yīng)當依法招標選擇監(jiān)理單位?！笨梢钥闯觯ㄔO(shè)管理單位、勘察設(shè)計企業(yè)或施工企業(yè)從事代建的，只能單純作為代建單位，仍須選擇有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理企業(yè)來承擔(dān)監(jiān)理工作。從管理角度來看，代建單位和監(jiān)理企業(yè)依舊是受項目法人委托，各自開展工作，沒有形成整體，不能充分發(fā)揮“代建+”的綜合管理效應(yīng)。

從代建的起因和根源上分析，監(jiān)理企業(yè)從事代建工作具有明顯的優(yōu)勢。一是監(jiān)理企業(yè)本就是管理型企業(yè)，其監(jiān)理咨詢工作與建設(shè)管理有相似之處，且對建設(shè)管理程序非常熟悉；二是監(jiān)理企業(yè)聚集了一批從事項目管理、工程技術(shù)、預(yù)決算、合同管理、安全管理等方面的專業(yè)人才，具有代建單位所必須的技術(shù)積累和人員結(jié)構(gòu)；三是監(jiān)理企業(yè)從事代建工作可形成“代建+監(jiān)理”的一體化建設(shè)管理模式，可將代建和監(jiān)理兩大任務(wù)有機整合，可對項目目標進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，發(fā)揮出“1+1＞2”的功效。

探索

工程代建與工程監(jiān)理的總體目標和任務(wù)基本一致，都是對工程建設(shè)質(zhì)量、進度、費用、安全和環(huán)保等方面進行控制和管理，工作職責(zé)存在著較多交叉重復(fù)。這種目標的一致性，使代建與監(jiān)理可以進行疊加，從而發(fā)展形成“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式。

從2016年開始，福建路信交通建設(shè)監(jiān)理有限公司（以下簡稱“公司”）在福建省內(nèi)率先開展“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式試點，在同步調(diào)研同行業(yè)同類模式應(yīng)用情況的基礎(chǔ)上，先后在長樂前塘至福清莊前高速公路、福州市洪山橋至洪塘大橋拓寬改建工程、福州道慶洲過江通道工程等多個重大項目深度實施“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式，積累了大量實踐經(jīng)驗，產(chǎn)生了較大的經(jīng)濟技術(shù)效益，具有面向全國推廣和應(yīng)用的重要價值。

該公司針對目前代建管理制度不完善、業(yè)主與代建單位之間職責(zé)界面不清、代建現(xiàn)場管理機構(gòu)缺少工作手冊等問題進行研究總結(jié)，形成了一套完善的制度。

明晰了代建單位與建設(shè)單位之間的職責(zé)界面 在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過制訂合同范本，對雙方的權(quán)利與義務(wù)進一步細化，明晰了雙方之間的職責(zé)界面與工作范圍，有效地規(guī)范了各方行為。合同范本既充分考慮了現(xiàn)行法律法規(guī)對工程建設(shè)的強制性要求，也兼顧了“代建+監(jiān)理”一體化的特殊需求，在通用條款的基礎(chǔ)上可根據(jù)不同項目特點進行修改、完善。

建立了完善的代建單位管理辦法 在實踐中不斷總結(jié)項目建設(shè)單位對代建單位管理過程中的成功經(jīng)驗，在充分對代建單位授權(quán)的同時，加強對代建單位的考核與管理工作，通過完善的獎罰制度，調(diào)動代建單位的工作積極性，發(fā)揮代建的主觀能動性。

建立“代建+監(jiān)理”一體化管理制度體系 通過明確質(zhì)量目標、建立質(zhì)量管理體系、明確質(zhì)量控制程序、建立質(zhì)量控制措施、明確質(zhì)量責(zé)任劃分、規(guī)定質(zhì)量缺陷與事故處理程序，形成一體化工程質(zhì)量管理辦法。

為加強工程建設(shè)項目進度計劃管理，使工程進度得到有效控制，促進工程建設(shè)全面、均衡、有序進行，確保工程建設(shè)進度在既定的總工期內(nèi)完成，制定了工程進度管理辦法；為加強對公路工程建設(shè)的投資控制管理，規(guī)范計量支付程序，明確項目辦和項目部雙方計量支付的職責(zé)和權(quán)限，使工程計量支付工作標準化、規(guī)范化、程序化，保證計量支付的時效性、準確性，制定了工程計量支付實施細則；為加強項目辦對工程建設(shè)項目的管理，規(guī)范設(shè)計變更行為，嚴格投資控制，提高工程建設(shè)質(zhì)量，規(guī)范變更申報流程，使工程變更管理規(guī)范化、程序化，保證變更資料的時效性、準確性，按照財政投資項目和高速公路項目，分別制定變更管理辦法，并給定了變更原則、變更范圍和規(guī)定的變更內(nèi)容。

安全生產(chǎn)管理是工程項目建設(shè)日常管理工作的重要組成部分。管理辦法明確了安全生產(chǎn)組織機構(gòu)、安全保證體系，指出了各參建單位的安全職責(zé)范圍，建立健全了安全生產(chǎn)會議制度、安全教育培訓(xùn)制度、安全檢查和隱患整改制度、安全生產(chǎn)技術(shù)交底制度、特種作業(yè)人員管理制度等各項安全生產(chǎn)管理制度。

建設(shè)工程安全保證體系框圖

編制“代建+監(jiān)理”一體化管理實施手冊 在項目試點實踐過程中，逐步形成了《“代建+監(jiān)理”一體化管理實施手冊》。在手冊中明確了“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的定義、適用范圍、資格條件和選擇方式及程序。為了使項目建設(shè)管理工作有章可循，使項目建設(shè)管理制度化、標準化、規(guī)范化、程序化，在確保工程質(zhì)量、安全的基礎(chǔ)上，有效控制項目建設(shè)工期和費用，形成了項目管理總體目標。手冊明確了項目管理組織機構(gòu)的組建，詳細規(guī)定了各職能部門的職責(zé)，主要包括：做好招標管理、勘察設(shè)計管理；配合做好征遷管理和開工管理；抓好項目質(zhì)量、安全和進度管理；嚴格工程費用管理；加強項目合同管理；做好突發(fā)事件應(yīng)急管理，配合做好交工驗收與缺陷責(zé)任管理等。

“代建+監(jiān)理”一體化項目管理機構(gòu)

成效

“代建+監(jiān)理”一體化管理模式保障了項目目標順利實現(xiàn) 在一體化模式下，代建監(jiān)理單位按照“管理有層級，同級不交叉”的原則，充分融合項目管理和工程監(jiān)理職能，通過壓縮管理層級、簡化審批流程，大大提高了工作效率，減少了項目監(jiān)管人員需求，在降低管理成本的同時保障了工程進度；一體化模式下，代建監(jiān)理單位按照“精簡內(nèi)業(yè)、側(cè)重現(xiàn)場”的原則，通過優(yōu)化質(zhì)檢表格、同步監(jiān)理抽檢和施工自檢，促使監(jiān)管人員將工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)場監(jiān)管上，在強化現(xiàn)場巡查的同時，嚴格執(zhí)行重要部位、關(guān)鍵工序的施工過程旁站，加強對工程質(zhì)量的動態(tài)管理，進一步保障了工程的質(zhì)量與安全。

“代建+監(jiān)理”一體化管理模式有助于提高參建單位的整體素質(zhì) 在筆者所在單位實施“代建+監(jiān)理”一體化管理模式試點的所有項目中，各參建單位的年度信用考核均為AA級或A級。代建監(jiān)理單位能夠在更好地履行項目管理職責(zé)的同時完成工程監(jiān)理任務(wù)，對各參建單位實施更加高效、全面的管理。適應(yīng)了“代建+監(jiān)理”一體化管理模式之后，各參建單位之間的交流溝通更加順暢、問題處理更加高效，能夠高質(zhì)量地完成建設(shè)工程合同目標和任務(wù)，項目建設(shè)目標得以保質(zhì)保量實現(xiàn)。

“代建+監(jiān)理”一體化管理模式拓展了監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展空間，推動了專業(yè)化團隊建設(shè) 工程監(jiān)理制是我國的特色，發(fā)展中逐漸出現(xiàn)了目標偏離、權(quán)力弱化、地位邊緣化、人才流失等問題。面對這些監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的問題，僅依靠企業(yè)自身難以根治?！豆方ㄔO(shè)項目代建管理辦法》明確提出“代建”模式之后，有前瞻性的監(jiān)理企業(yè)積極提升自身管理實力，大力試點“代建+監(jiān)理”一體化管理模式，在承擔(dān)原本監(jiān)理任務(wù)的同時，充分發(fā)揮監(jiān)理人員項目管理能力，實現(xiàn)“專業(yè)人干專業(yè)事”的目的?！按?監(jiān)理”一體化模式促使監(jiān)理企業(yè)發(fā)展了代建能力，重點是代建管理能力。朝著這一方向，監(jiān)理企業(yè)業(yè)務(wù)不斷延伸，從施工監(jiān)理到全過程監(jiān)理，從立項決策咨詢、項目管理、造價咨詢等發(fā)展到全過程工程咨詢——這也正是國家鼓勵的發(fā)展方向?！按?監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式在各重大項目中的成功試點，對項目管理模式改革探索，建設(shè)綠色公路、平安公路、品質(zhì)工程，具有重要的實際價值和推廣意義。

“代建+監(jiān)理”一體化管理模式具有兩大技術(shù)創(chuàng)新點一是工程管理模式的變革和創(chuàng)新。筆者所在的公司團隊重新劃分了項目法人與代建監(jiān)理單位對共同負責(zé)事項的明確授權(quán)范圍（如審批變更的額度范圍等），進一步明確了項目法人與代建監(jiān)理單位的功能定位、職權(quán)范圍和主體責(zé)任。通過監(jiān)管人員合并、目標合并，監(jiān)管職能融合，加強了項目管理、精簡了組織架構(gòu)、簡化了審批流程、降低了管理成本、提高了管理效率。建立了“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的制度體系，既包括質(zhì)量、安全、進度、費用、環(huán)保等目標制度體系，也包括黨建、廉政、資金監(jiān)管、會議、內(nèi)業(yè)等一系列輔助制度體系。在實施的過程中，也不斷積累形成了“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的實施手冊，為全國“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式的具體操作實施和推廣應(yīng)用打下了堅實的基礎(chǔ)。二是多學(xué)科新技術(shù)應(yīng)用模式創(chuàng)新。筆者所在的公司團隊立足于項目現(xiàn)場的監(jiān)管，充分利用BIM、GIS和云信息化技術(shù)，采用邊緣云—中心云架構(gòu)方式，對項目多方位數(shù)據(jù)進行采集，將集成的數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一協(xié)同至管理平臺，促進各方信息實時共享，實現(xiàn)信息的大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用。研究開發(fā)的平臺可實現(xiàn)工程信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的三維可視化，建設(shè)工地物聯(lián)網(wǎng)可實現(xiàn)人、設(shè)備、車輛、攝像頭、傳感器的自動監(jiān)測、自動預(yù)警，實現(xiàn)工地可視化管控，智能化技術(shù)有力地促進了工程質(zhì)量、安全和環(huán)保工作。更為重要的是，可合理降低、有效控制工程建設(shè)整體投資，為運維階段提供一套完整的數(shù)字資產(chǎn)，便于在運維管理過程中實現(xiàn)對各個構(gòu)件信息的快速查詢與篩選，在中長期運維期產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益。

特色

試點項目范圍廣、類型全，代表性強 福建“代建+監(jiān)理”一體化模式試點項目范圍廣、類型全，既有高速項目（長樂前塘至福清莊前高速公路），也包含國省干線公路（國道228線長樂外文武圍墾堤至下沙段）；既有獨立特大橋梁（道慶洲大橋），也包括隧道和公路（國道316線長樂漳港至營前段）；既有新建項目，也有改擴建項目（福州洪山橋至洪塘大橋拓寬改建工程），基本涵蓋了各類公路建設(shè)項目，代表性強，實現(xiàn)了多場景應(yīng)用。

創(chuàng)新代建管理，進一步明確業(yè)主、代建監(jiān)理職責(zé)界面 在“代建+監(jiān)理”一體化管理模式下，作為項目的主要管理者，代建監(jiān)理單位依據(jù)委托代建監(jiān)理合同和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范開展項目管理工作。項目法人與代建監(jiān)理單位雙方職責(zé)劃分的主要依據(jù)是《公路建設(shè)項目代建管理辦法》，但該辦法為部門規(guī)章，是綱領(lǐng)性文件，職責(zé)范圍劃分仍較寬泛，全國同行業(yè)在具體實施中仍存在交叉重疊、界面不明等情況。福建建設(shè)者在《公路建設(shè)項目代建管理辦法》和實踐的基礎(chǔ)上，對雙方的職責(zé)界面進行了重新定義和深入劃分，約定項目法人主要履行對外簽訂工程合同、征地拆遷、管線遷移、政府及地方部門協(xié)調(diào)、籌融資、支付工程建設(shè)各項費用、組織交工驗收、整體接收管養(yǎng)、對代建單位進行監(jiān)督管理等職能，其余全部具體項目管理職責(zé)均授權(quán)由代建監(jiān)理單位負責(zé)，對共同負責(zé)事項定量地明確授權(quán)范圍（如審批變更額度范圍等），進一步明確了項目法人與代建監(jiān)理單位的功能定位、職權(quán)范圍和主體責(zé)任。

深化一體化管理模式，充分發(fā)揮模式優(yōu)勢，利于全國推廣應(yīng)用 已有的“代建+監(jiān)理”一體化管理模式側(cè)重目標管理，主要集中于項目質(zhì)量、進度、費用、安全和環(huán)境保護等管理。對目標管理進行深度細化，加以擴展延伸，充分發(fā)揮“代建+監(jiān)理”一體化管理模式具有以下優(yōu)勢，包括：優(yōu)化管理流程，節(jié)約管理成本；提高管理效率，加快工程進度；合并代建監(jiān)理，融合監(jiān)管職能，責(zé)任權(quán)力統(tǒng)一；提升管理能力，促進管理專業(yè)化。此外，創(chuàng)新考核模式，完善考核管理制度，明確了建設(shè)單位對代建單位、代建單位對項目辦及項目辦對施工單位的考核體系，將有效保障項目管理目標的實現(xiàn)。

目前，“代建+監(jiān)理”一體化建設(shè)管理模式已在福建多個不同類型的公路建設(shè)項目中開展試點實踐，項目總投資額達315.66億元。其中，長福高速公路代建監(jiān)理項目辦以黨建促工建、以深化施工標準化管理為抓手，通過提高建設(shè)管理專業(yè)水平，大力推進施工標準化、管理精細化、流程規(guī)范化、建設(shè)信息智慧化，達到了提升施工質(zhì)量、安全和環(huán)保的目標，為行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了成功案例和新的路徑。

國道228線代建監(jiān)理項目辦采用新型一體化管理模式組織，通過壓縮項目管理層級，優(yōu)化部門設(shè)置，簡化審批流程，使指令下達更迅速，有力地保障了工程進度。雖受新冠肺炎疫情嚴重影響，仍比合同工期提前一個月完工，同時高質(zhì)量完成了項目質(zhì)量和安全等目標，國道228線長樂外文武圍墾堤至下沙段路堤結(jié)合段公路被譽為福州“最美黃金海岸線”。

兩洪橋項目辦同時管理著相互銜接但獨立的洪山橋和洪塘大橋拓寬改建工程項目，既要保證工程進度，又要保障不中斷水陸交通，拆建結(jié)合的方式要求監(jiān)管人員須同時承擔(dān)好業(yè)主和監(jiān)理雙重職責(zé)，既管質(zhì)量、安全、進度，又負責(zé)多個部門對接、協(xié)調(diào)，將兩類職責(zé)有機融合，有效提高了管理效率。在確保項目提前完工的同時，最大限度地保障了城市交通正常運行，產(chǎn)生了巨大的間接經(jīng)濟效益，為國內(nèi)成功實施拆建結(jié)合提供了寶貴經(jīng)驗。

經(jīng)過實踐驗證，“代建+監(jiān)理”一體化管理模式有著明顯優(yōu)勢，通過將制度體系和實施手冊加以應(yīng)用推廣，將產(chǎn)生較大的經(jīng)濟效益和長遠的行業(yè)影響。