近親“連坐”被叫停，個別地方“土政策”何去何從？

許然

日前，全國人大常委會法工委關(guān)于2023年備案審查工作情況報告中指出，有的市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)布通告，對涉某類犯罪重點人員采取懲戒措施，其中對其配偶、子女、父母和其他近親屬在受教育、就業(yè)、社保等方面的權(quán)利進行限制。有公民對此提出審查建議，應(yīng)予停止執(zhí)行。

對此，人大法工委研究認為，任何違法犯罪行為的法律責(zé)任都應(yīng)當(dāng)由違法犯罪行為人本人承擔(dān)，而不能株連或者及于他人。據(jù)此，人大法工委與有關(guān)部門督促有關(guān)機關(guān)對通告予以廢止，支持有關(guān)主管部門在全國范圍內(nèi)部署開展自查自糾，防止、避免出現(xiàn)類似情況。

人大法工委對于涉罪人員近親“連坐”的叫停，立即引發(fā)社會關(guān)注。一些法學(xué)專家與律師紛紛呼吁，應(yīng)盡快清理和廢止不符合上述規(guī)定的有關(guān)“連坐”的地方“土政策”。四川大學(xué)法學(xué)院教授、中國刑事訴訟法學(xué)研究會常務(wù)理事韓旭告訴廉政瞭望·官察室記者，“如果發(fā)現(xiàn)此類‘土政策，公民可對其提起合憲性、合法性審查，全國人大常委會應(yīng)積極審查，依法糾正錯誤的‘連坐規(guī)定和做法?！?h3>涉電詐人員親屬被“連坐”？

近年來，為嚴(yán)厲打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪，全國各地大力推進境外涉詐高危人員緝捕勸返工作。在督促這類人員回國投案的過程中，一些地方把“策略”用在其親屬身上，發(fā)布相關(guān)懲戒通告，限制其親屬在受教育、就業(yè)、社保等方面的權(quán)利。

其中，一些地方對涉嫌電詐人員的子女在入學(xué)資格上進行限制。

福建龍巖市公安局新羅分局曾發(fā)布《新羅區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪綜合措施十個一律》一文。其中，“十個一律”的第一條便是“凡是參與電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪嫌疑人的子女，一律在城區(qū)學(xué)校就讀時予以招生入學(xué)限制。”

在龍巖市其他個別區(qū)縣，也存在類似限制。比如，龍巖長汀縣規(guī)定，凡是參與非法出入境及電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪人員的子女，一律在幼兒園、小學(xué)、初中新生錄取時予以招生入學(xué)限制。此外，該市有的區(qū)縣雖未沒有受教育限制，但規(guī)定凡是涉嫌非法出入境及電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪人員的子女，在入學(xué)或開學(xué)時必須由父母雙方帶領(lǐng)辦理入學(xué)、開學(xué)手續(xù)，否則一律不得就讀城區(qū)學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校。

與上述具體明確到入學(xué)地點和入學(xué)階段的規(guī)定不同，有的地方模糊指出，對涉詐高危人員子女的就學(xué)資格必須嚴(yán)審。至于如何嚴(yán)審，并未明晰。

不過，對其子女在入學(xué)方面的限制只是多項限制舉措之一。在對其親屬的醫(yī)保、就業(yè)、考公、民生補貼等方面，不同地方也有不同規(guī)定。

比如，湖南省新邵縣發(fā)布，境外涉詐重點人員在滯留境外期間，其配偶、父母、子女暫停享受基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助政策和醫(yī)保參保資助政策，暫停享受鄉(xiāng)村振興五類特殊人群相關(guān)待遇。

在云南省隆陽區(qū)，對本地籍滯留境外涉詐高危地區(qū)人員本人及其直系親屬，公安機關(guān)在其入團、入黨、入學(xué)、參軍、考錄公務(wù)員等財政供養(yǎng)人員時會從嚴(yán)政審。在陜西省隴縣，對于本地籍滯留境外的涉電詐高危人員，當(dāng)?shù)毓簿忠宦蓪Ρ救思爸毕等彝コ蓡T在入團、入黨、參軍、考錄公務(wù)員和事業(yè)編制等財政供養(yǎng)人員政審時從嚴(yán)審核。

不同于上述的直系親屬，一些地方將涉詐人員的“連坐”范圍延伸到近親屬或更廣范圍。比如，在湖南祁東縣，當(dāng)?shù)卦鴮艟惩馍嬖p高危人員作出“七個必須”懲戒措施。其中，對涉詐高危人員及其近親屬，必須暫停社保、醫(yī)保相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理。

一些新進公務(wù)員在政審過程中，可能會面臨被涉罪親屬“連坐”的情況。

此外，還有某西部地區(qū)曾通告，如果滯留境外的涉詐高危人員逾期不回國，其親屬在參軍、升學(xué)、就業(yè)、信用等方面會受到嚴(yán)重負面影響。此處的“親屬”所指的范圍比“直系親屬”更廣。

“有的市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)布通告實施‘連坐，這其實是違法的。”在韓旭看來，根據(jù)《立法法》第80條第2款規(guī)定，“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！?/p>

由此，韓旭認為，“連坐”是對公民基本權(quán)利的限制，應(yīng)由法律或者國務(wù)院行政法規(guī)、決定和命令規(guī)定，“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”無權(quán)作出限制公民權(quán)利的規(guī)定。

須警惕“倒掛”現(xiàn)象

在人大法工委叫停上述“連坐”規(guī)定后，對涉罪人員親屬權(quán)利限制問題再引司法機關(guān)關(guān)注。今年1月，最高人民法院官方平臺刊登的《犯罪附隨后果研究》調(diào)研報告建議，“嚴(yán)格控制對犯罪人親屬的限制和影響?！?/p>

“這是個積極的信號，說明官方也在關(guān)注犯罪附隨后果方面的問題?！庇蟹蓪I(yè)人士表示，在我國，犯罪附隨后果是指犯過罪的人及其親屬、特定社會關(guān)系人因其犯罪或刑罰處罰記錄所產(chǎn)生的權(quán)利或資格限制、禁止或者剝奪等后果。“連坐”則屬于犯罪附隨后果之一，主要是對犯罪人親屬在入學(xué)、入伍、考公、就業(yè)等方面作出一定限制，散見于地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，行業(yè)性規(guī)定、團體性規(guī)定與單位內(nèi)部管理規(guī)定中，范圍較廣。

“事實上，公開對涉某類犯罪人員親屬實施‘連坐的現(xiàn)象比較少見。相對比，一些更隱蔽的‘連坐情況存在于公民考錄公務(wù)員和事業(yè)編制等財政供養(yǎng)人員等當(dāng)中?！睆V東佛山市禪城區(qū)司法局原局長、廣東金唐律師事務(wù)所律師王學(xué)堂說。

“后來他離開家鄉(xiāng)，去沿海城市發(fā)展，這幾年很少回家?！蹦车鼗鶎庸珓?wù)員李莉告訴記者，她有個朋友此前在公務(wù)員政審過程中，因為其父親正在服刑而受到牽連?！爱?dāng)時他考的是退役軍人事務(wù)局，筆試和面試都過了，在考察環(huán)節(jié)被拿下了，后來就放棄了考公。”

除了上述因直系親屬被牽連的情況，還有人因近親屬而受牽連。此前，公民胡奮在報考浙江舟山市公安局的“人民警察”職位時，先后通過了筆試、體能測試、面試和體檢，已被列入考察人員名單。

但在對胡奮考察政審過程中，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)發(fā)現(xiàn)其大伯因犯罪正在服刑，故根據(jù)《浙江省公安機關(guān)錄用人民警察考察和政審工作實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第十條第一款第（九）項“配偶、直系親屬和近親屬中有曾被判處死刑或因危害國家安全罪被判刑的，或因其他犯罪正在服刑的”之規(guī)定，考察結(jié)論定為不宜錄用為公務(wù)員（人民警察）。

因質(zhì)疑該考察結(jié)論的合法性，胡奮將舟山市公安局告上法庭。胡奮認為，政審應(yīng)依據(jù)《公安機關(guān)錄用人民警察考核和政審工作暫行規(guī)定》（以下簡稱為《暫行規(guī)定》）第4條“第四條考核和政審的內(nèi)容包括：政治思想表現(xiàn)、道德品質(zhì)、工作能力、工作實績、缺點和不足、回避的關(guān)系以及直系血親和對本人有重大影響旁系血親的情況等。”來進行認定。

法院認為，胡奮在其父母離異后一直隨母親生活，“并無證據(jù)證明胡奮大伯在其父母離婚后對胡奮的生活有重大影響”，因此“在《實施細則》與《暫行規(guī)定》對被考察對象主要社會關(guān)系界定不一致的情況下，舟山市公安局應(yīng)當(dāng)結(jié)合胡奮家庭的實際情況，選擇適用對其更加有利的《暫行規(guī)定》”。

“在公務(wù)員的招考中，公安系統(tǒng)是相對獨立的，相關(guān)的政治要求也比普通公務(wù)員崗位高。按理說，地方政策肯定是不能超越中央政策的。但一些地方在對中央政策的細化和把握過程中，確實也存在一些層層加碼的現(xiàn)象?！蹦呈惺形M織部公務(wù)員科相關(guān)負責(zé)人陳立彬告訴記者。

在山東煙臺市人民檢察院副檢察長于泳看來，從目前的司法實踐來看，刑罰與犯罪附隨后果出現(xiàn)了一定的“倒掛”情形。比如，危險駕駛罪的犯罪人不怕那兩個月的拘役，最擔(dān)心的是影響兒女考公考編，這種直接后果與間接后果的“倒掛”，本身就說明制度設(shè)計存在一定問題。

應(yīng)從制度設(shè)計予以規(guī)范

“按照公務(wù)員法規(guī)定，對新進公務(wù)員的考察只針對本人。因此個人在考普通公務(wù)員崗時，不會受父母的刑事犯罪記錄影響，除非是一些特殊公務(wù)員崗，比如公檢法系統(tǒng)?！标惲⒈蛘f，有的地方在考察新進公務(wù)員時，還會出臺負面考察清單，如果發(fā)現(xiàn)存在清單上的情況，會進行一票否決?！暗鍐问轻槍€人的，父母是否犯過罪并不作為考察內(nèi)容?！?/p>

“對于某些特殊的公務(wù)員崗位，在政審環(huán)節(jié)上的要求從嚴(yán)，這沒問題，但不應(yīng)該泛化到所有崗位上?！睂τ谝恍┑胤綄⒏改阜缸镉涗涀鳛樽优计胀ü珓?wù)員崗位，甚至入學(xué)、入黨的政審條件以及就業(yè)的背景調(diào)查，陳立彬認為，“這嚴(yán)重違背憲法基本法，可能震懾意義大于實際意義。”

在采訪中，記者還了解到，為避免影響子女就業(yè)，此前某縣一名公職人員家屬為撤銷一條多年前的行政處罰記錄，申訴多年無果。其家人以及當(dāng)?shù)卣紴榇撕馁M了諸多人力物力資源。

“哪怕只是一條輕微的行政處罰，除了對親屬外，對個人的附隨后果也十分嚴(yán)苛?！蓖鯇W(xué)堂向記者透露，目前他所代理的案件中，有名當(dāng)事人在13歲時未戴頭盔被交警處以行政處罰，但因為違法情節(jié)輕微，受到不予處罰決定?！罢沁@條不予處罰決定，直接影響了他10多年后的就業(yè)?！?/p>

“不可否認的是，我國的相關(guān)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、行業(yè)管理辦法等對犯罪的附隨后果（非刑事領(lǐng)域的附隨后果）可謂層層加碼、逐步嚴(yán)苛?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授張明楷指出，這類做法導(dǎo)致的后果是，許多人反復(fù)申訴，主要不是為了洗清自己的罪責(zé)，而是為避免子女的工作受到連累。

《犯罪附隨后果研究》調(diào)研報告指出，當(dāng)前，我國法律設(shè)定的犯罪附隨后果沒有區(qū)分重罪與輕罪、故意犯罪與過失犯罪、犯罪人本人與親屬，也沒有進行差別化、精細化設(shè)定。大多數(shù)情況下，對輕重犯罪、故意與過失犯罪、本人與親屬設(shè)定了相同的附隨后果，導(dǎo)致輕罪、過失犯罪人和犯罪人親屬承受的附隨后果過多過重，有違罪責(zé)刑相適應(yīng)等原則。

對此，韓旭建議對犯罪人家屬權(quán)利的保障予以明確，對散見于不同法律和規(guī)范性文件中的“連坐”規(guī)定進行清理。按照輕罪治理要求和比例原則等，進行修正完善，統(tǒng)一制定規(guī)定，使權(quán)利保障有法可依。

“應(yīng)對現(xiàn)有的犯罪附隨后果進行更好的制度設(shè)計?！庇谟局赋?，厘清各類犯罪所對應(yīng)的附隨后果，法定犯與自然犯，故意犯與過失犯，危險犯與實害犯，不同的犯罪形態(tài)代表著不同的犯意和社會危害，有必要在附隨后果上區(qū)分開來。（應(yīng)受訪者要求，文中部分人名為化名）