我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展面臨的主要安全問題及對策建議

楊威　鄭騰飛　李紅宇

當前，我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展已經(jīng)取得一些重大成效，具有全球最完整、規(guī)模最大的工業(yè)體系、強大的生產(chǎn)能力、完善的配套能力，部分產(chǎn)業(yè)在國際市場中市場份額、質(zhì)量、品牌等方面已具備一定的競爭優(yōu)勢。但也存在一些安全隱患，關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件、先進工藝、工業(yè)軟件的“卡脖子”問題嚴重，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低、美國出口管制加強等問題嚴峻，沿海地區(qū)企業(yè)外遷引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈外遷風(fēng)險不容忽視，外資安全審查法規(guī)制度滯后，導(dǎo)致國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)存在控制權(quán)喪失的風(fēng)險。因此，必須以習(xí)近平總書記的相關(guān)論述為根本遵循，“要牢固樹立安全發(fā)展理念，加快完善安全發(fā)展體制機制，補齊相關(guān)短板，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全，積極做好防范化解重大風(fēng)險工作”。

一、我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展存在的主要安全隱患分析

（一）從產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)看，關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件、先進工藝、工業(yè)軟件的“卡脖子”問題嚴重

目前，總體來看我國關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件、先進工藝的“卡脖子”問題還遠沒有得到根本解決，工業(yè)軟件研發(fā)應(yīng)用薄弱的問題突出。據(jù)中國工程院《工業(yè)強基戰(zhàn)略研究》分析，我國關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件（元器件）、先進基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等對外依存度仍在50%以上。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的高檔裝備、核心領(lǐng)域的芯片和控制系統(tǒng)很多都依賴進口，95%的高檔數(shù)控系統(tǒng)、80%的芯片、80%的石化裝備、70%的膠印設(shè)備、轎車制造設(shè)備、先進紡織機械依靠進口，幾乎全部高檔液壓件、密封件和發(fā)動機都依靠進口。從科技日報梳理的29項“卡脖子”技術(shù)，在制造業(yè)領(lǐng)域，我國核心技術(shù)差距還比較大。這些核心技術(shù)對我國而言，大多可以算在跟跑，甚至有的項目連跟跑也困難。特別是發(fā)達國家在一些關(guān)鍵技術(shù)與核心產(chǎn)品上對我國實施出口管制，我國集成電路、基礎(chǔ)軟件、互聯(lián)網(wǎng)、高端生產(chǎn)裝備、新材料等多個領(lǐng)域都存在產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險隱患，相關(guān)制造業(yè)不僅面臨低端鎖定困境，產(chǎn)業(yè)鏈安全和供應(yīng)鏈安全也得不到保障。如PC、服務(wù)器的CPU芯片以及手機等移動終端中需求量最大的存儲芯片幾乎完全依賴進口。芯片設(shè)計軟件EDA領(lǐng)域，我國芯片企業(yè)的EDA軟件大部分都由Synopsys、Cadence和西門子旗下的MentorGraphics三家公司提供。

（二）從產(chǎn)業(yè)鏈的國際環(huán)境看，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低、美國出口管制加強等問題嚴峻

整體來看，我國產(chǎn)業(yè)國際競爭力亟待提升，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低，高端產(chǎn)品國際市場份額占有率偏低，品牌效應(yīng)不強。特別是我國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)運用能力偏低、管理經(jīng)驗不足，“走出去”的過程中跨國公司對高技術(shù)產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)壁壘逐步提高，我國企業(yè)常常遭到國際標準與專利池的阻滯。在全球生物醫(yī)藥領(lǐng)域，美歐日仍是全球醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)，美國生物藥品在全球市場占主導(dǎo)地位，而我國醫(yī)藥出口仍以化學(xué)原料藥為主，重磅產(chǎn)品少。另一方面，隨著美國對華戰(zhàn)略的調(diào)整及美國貿(mào)易政策的變化，美歐日等發(fā)達國家開始逐步改變“以中國為中心的全球供應(yīng)鏈體系”，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生巨大變化，面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)明顯增大。特別是美國出口管制、投資限制等將嚴重影響我國產(chǎn)業(yè)鏈安全。從近期美國出臺的法律法規(guī)可以看出，美國出口管制法早已超越“國家安全”的目標，而是要通過加強對“新興與基礎(chǔ)技術(shù)”的出口管制以“保持美國在新興技術(shù)領(lǐng)域的國際領(lǐng)先地位”。從近年來的一系列措施和執(zhí)法活動來看，其目標直指中國企業(yè)，手段包括切斷供應(yīng)鏈、阻斷技術(shù)出口等，對部分企業(yè)供應(yīng)鏈安全影響特別大。據(jù)調(diào)研企業(yè)反映，受經(jīng)貿(mào)摩擦影響，部分嚴重依賴國外原材料、元器件的企業(yè)，零部件采購交貨周期開始延長，且貨源也不穩(wěn)定。

（三）從產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域布局看，沿海地區(qū)企業(yè)外遷引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈外遷風(fēng)險不容忽視

受國際貿(mào)易環(huán)境變化的影響，疊加國內(nèi)人工成本上漲、資源環(huán)境壓力等因素影響，沿海地區(qū)外資企業(yè)正加速向東南亞國家轉(zhuǎn)移，未來可能會擴展到關(guān)鍵零部件乃至整個產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)鏈條式外遷。早期已有耐克、阿迪達斯、優(yōu)衣庫等服裝紡織企業(yè)將部分工廠轉(zhuǎn)移至了東南亞。特別是近期受新冠肺炎疫情沖擊，為避免美國高額關(guān)稅和分散產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險，跨國企業(yè)正謀劃將組裝環(huán)節(jié)正加速向東南亞國家轉(zhuǎn)移。根據(jù)《日經(jīng)亞洲評論》的報道，谷歌和微軟正將其新手機、個人計算機和其他設(shè)備的生產(chǎn)從中國轉(zhuǎn)移到東南亞國家。同時，美歐日等發(fā)達國家也積極出臺政策鼓勵企業(yè)遷出中國。這也促使更多外企采取“中國+X”策略，作為分散供應(yīng)鏈風(fēng)險的一種方式。部分在我國根植性不深的跨國企業(yè)外遷，進而帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)鏈條式外遷，將容易破壞我國產(chǎn)業(yè)體系完整性，這將嚴重威脅到我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全，需要提前研判其風(fēng)險。

（四）從產(chǎn)業(yè)鏈安全的政策法規(guī)環(huán)境看，外資安全審查法規(guī)制度亟待完善

當前，我國關(guān)于外資并購的國家安全審查制度雖然已經(jīng)初步建立，但在實際應(yīng)用中，現(xiàn)有制度在維護國家主權(quán)以及我國經(jīng)濟安全方面有所不足。特別是對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈安全相關(guān)立法和政策的滯后和不完善，將會導(dǎo)致國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)存在控制權(quán)喪失的風(fēng)險。我國外資國家安全審查制度的建立、實施、監(jiān)督都需要憲法合法性支持。我國憲法目前并未明確對國家安全作出清晰的條款規(guī)定，導(dǎo)致外資國家安全審查的法律體系建設(shè)缺乏原則性的指導(dǎo)?！锻馍掏顿Y法》已正式生效施行，這標志著中國邁出了“制度型開放”的實質(zhì)性步伐。而一項完善制度的建立，不能只依靠某部法律的原則性規(guī)定。同時，在外資安全審查領(lǐng)域，目前中國的立法仍處于碎片化階段，現(xiàn)有法規(guī)僅對外資“國家安全”審查制度確立合法性作出說明，而外資“國家安全”審查制度實施的程序、審查范圍、權(quán)限等具體問題依然無專門法律可依。

二、對策建議

（一）加強產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)科技攻關(guān)，提升關(guān)鍵核心技術(shù)支持能力

進一步加強國家層面的戰(zhàn)略研究，深入、全面分析科技、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，找準真正容易被西方發(fā)達國家“卡脖子”的核心技術(shù)、重大裝備和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，組織力量開展集成研究、協(xié)同攻關(guān)，按照急需、短期、長遠需求等分階段突出重點分布組織實施技術(shù)攻關(guān)，最大限度地發(fā)揮科技對產(chǎn)業(yè)的支撐作用。加大重大共性關(guān)鍵技術(shù)突破，結(jié)合當前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，組織開展跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新，強化技術(shù)創(chuàng)新支持政策，著力攻克一批共性關(guān)鍵技術(shù)，解決產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的技術(shù)瓶頸。堅持市場機制與政府作用相結(jié)合，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇及各類創(chuàng)新要素配置的決定性作用，同時強化國家戰(zhàn)略引領(lǐng)，引導(dǎo)創(chuàng)新要素更多投向核心技術(shù)攻關(guān)，大力營造公平競爭的市場環(huán)境。

（二）加強國際交流合作，提升產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭力

全方位加強國際交流合作，積極主動融入全球科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，以實施外商投資法等為契機，切實加強包括知識產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)保護，聚焦國內(nèi)急需的關(guān)鍵技術(shù)以及應(yīng)用技術(shù)瓶頸，加強與日本、歐洲科研機構(gòu)合作，吸引境外原創(chuàng)技術(shù)孵化落地。發(fā)揮中國在生產(chǎn)制造優(yōu)勢，加強與日韓跨國企業(yè)合作，統(tǒng)籌優(yōu)化要素組合、研發(fā)創(chuàng)造、生產(chǎn)制造等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，聚焦集成電路等領(lǐng)域薄弱環(huán)節(jié)，鼓勵和支持企業(yè)開展開放創(chuàng)新和合作創(chuàng)新，合作共建共同創(chuàng)建東亞產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈、供應(yīng)鏈，提高我國產(chǎn)業(yè)鏈的韌性和抗風(fēng)險能力。同時，加強與“一帶一路”沿線友好國家、企業(yè)開展交流合作，實現(xiàn)互利共贏。

（三）加強產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)鏈可控能力

更加突出集群化發(fā)展模式，將我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化布局與區(qū)域均衡發(fā)展結(jié)合起來，適當將供應(yīng)鏈的上下游企業(yè)向大城市周邊、中小城市轉(zhuǎn)移，以提高產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的風(fēng)險應(yīng)對能力。以國家級園區(qū)抓手，根據(jù)比較優(yōu)勢、創(chuàng)新活動強、發(fā)展前景好等原則，支持有關(guān)省市開展世界級產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)建活動，推動區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，鼓勵形成更多的國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)和聯(lián)系，適度替代全球價值鏈弱化的負面效應(yīng)。引導(dǎo)創(chuàng)新資源向骨干企業(yè)集聚、扶持政策向骨干企業(yè)傾斜，加快培育一批全球領(lǐng)軍企業(yè)、“瞪羚”“獨角獸”企業(yè)，能夠在國際資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位，在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有話語權(quán)和影響力。綜合施策保障優(yōu)秀企業(yè)供應(yīng)鏈安全，提升企業(yè)供應(yīng)鏈的主導(dǎo)力和管控力，將中國優(yōu)勢長期穩(wěn)定地嵌入到全球供應(yīng)鏈體系中。

（四）加快構(gòu)建外資安全審查政策法規(guī)體系，加強產(chǎn)業(yè)鏈安全制度保障

加快構(gòu)建完善的外資安全審查政策法規(guī)體系，更好平衡對外開放與利用外資的關(guān)系，切實保護我國產(chǎn)業(yè)鏈安全。建立我國產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈安全評估制度，完善全球供應(yīng)鏈風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)對機制，形成針對重點行業(yè)供應(yīng)鏈的深層次安全管理體系。加強外資安全審查配套立法，并對原則性規(guī)定進行具體闡述。完善外資安全審查機構(gòu)，借鑒其他國家的成熟做法，建立常設(shè)性的外資安全審查機構(gòu)，同時設(shè)立理事單位，對涉及國家安全的外國投資（包括綠地投資和并購?fù)顿Y）進行審查?？茖W(xué)把握安全審查標準及范圍，結(jié)合我國全面在外資準入領(lǐng)域?qū)嵭小皽嗜肭皣翊?負面清單”管理模式，出臺實施細則，增加對“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”和“關(guān)鍵資源”等詞的解釋，明確其范圍，并根據(jù)國際形勢隨時調(diào)整“考慮因素”，使審查標準兼顧操作性和動態(tài)性。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）