論中國(guó)海洋安全法治的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

郭 萍,嚴(yán)凌成

(中山大學(xué) 法學(xué)院;南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室(珠海),廣州 510275)

一、引言

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記高度重視海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè),圍繞海洋事業(yè)作出“海洋是高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地”“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)”等重大論述。 加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是維護(hù)國(guó)家安全和海洋權(quán)益的根本保證。近年來(lái),中國(guó)國(guó)家安全在陸地方向基本處于穩(wěn)態(tài),國(guó)家安全利益威脅主要來(lái)自海洋方向。黨的二十大報(bào)告首次將“海洋安全”列入總體國(guó)家安全觀中的重點(diǎn)保障內(nèi)容,并強(qiáng)調(diào)“法治體系”在維護(hù)和保障國(guó)家安全治理體系和治理能力中的重要性。[1]對(duì)此,國(guó)內(nèi)不少學(xué)者已對(duì)“中國(guó)海洋安全法治議題”進(jìn)行有益研討。例如,有學(xué)者基于百年未有之大變局背景,分析目前中國(guó)海洋安全法治面臨的新挑戰(zhàn)和短板,并探索提升我國(guó)海洋安全法治水平路徑。[2]有學(xué)者從總體國(guó)家安全觀的視角,通過(guò)梳理中國(guó)維護(hù)海洋安全意識(shí)的歷史變遷和發(fā)展路徑,提出加強(qiáng)中國(guó)海洋安全的立法建議和實(shí)施路徑。[3]有學(xué)者通過(guò)梳理日本、美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋法治現(xiàn)狀,提出中國(guó)應(yīng)盡快制定“海洋基本法”,實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋戰(zhàn)略的法律化,并建立海洋安全協(xié)同機(jī)制、綜合性海洋行政執(zhí)法體制和強(qiáng)化海洋應(yīng)急機(jī)制,完善海洋權(quán)屬法治,實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的法治化。[4]此外,還有學(xué)者從海洋法視角對(duì)國(guó)家海洋安全法治問(wèn)題進(jìn)行研究。[5]雖然學(xué)界已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到法治在維護(hù)和保障我國(guó)國(guó)家海洋安全利益中的重要性,但目前對(duì)新時(shí)代中國(guó)海洋安全法治保障體系建設(shè)仍缺乏系統(tǒng)性理論研究。

目前,法治已經(jīng)成為維護(hù)中國(guó)海洋安全利益的優(yōu)先選擇。所謂“海洋安全利益”,是指在海洋空間和海洋方向上的國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大海洋利益。[6]海洋安全利益可以類型化為海洋經(jīng)濟(jì)安全利益、海洋政治安全利益、海洋軍事安全利益和海洋文化安全利益。[7]有學(xué)者指出,當(dāng)下及未來(lái)一段時(shí)期,中國(guó)國(guó)家安全在陸地方向基本處于穩(wěn)態(tài),而海洋安全與否將威脅到我國(guó)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。[8]一方面,海洋地緣政治競(jìng)爭(zhēng)、臺(tái)海局勢(shì)、南海劃界爭(zhēng)議、海平面上升、日本核污水排海等海洋安全問(wèn)題愈演愈烈,國(guó)際社會(huì)亟待反思現(xiàn)行海洋安全制度的有效性;另一方面,有關(guān)海洋安全共識(shí)的制度和規(guī)則較為匱乏,世界范圍內(nèi)尚未形成可以包容各主要海上力量的海洋安全理念及海洋秩序架構(gòu)。以美國(guó)為代表的海洋強(qiáng)國(guó)建立的海洋安全秩序,已經(jīng)無(wú)法滿足包括中國(guó)在內(nèi)的后發(fā)海洋大國(guó)崛起的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。[9]

2014年4月15日,習(xí)近平總書記在第一次中央國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議上首提“總體國(guó)家安全觀”[10]。2015年7月1日,《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)安法》)將總體國(guó)家安全觀進(jìn)行“立法化”。2022年10月16日,黨的二十大報(bào)告首次將“海洋安全”列入總體國(guó)家安全觀的重要組成部分,并強(qiáng)調(diào)“完善法治體系”是體現(xiàn)國(guó)家安全治理體系和治理能力的首要條件。當(dāng)前,我國(guó)國(guó)家海洋安全利益持續(xù)不斷地遭受來(lái)自外部的威脅,如何維護(hù)我國(guó)海洋安全利益成為新時(shí)代中國(guó)國(guó)家安全保障體系建設(shè)的重要議題。

近年來(lái)隨著《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》等重要國(guó)家文件的出臺(tái),海洋安全法治將成為維護(hù)我國(guó)海洋安全利益的優(yōu)先選擇。未來(lái)我們應(yīng)該強(qiáng)化法治思維,運(yùn)用法治方式,有效應(yīng)對(duì)和防范各種海洋安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),綜合利用立法、司法、執(zhí)法等手段開展法治斗爭(zhēng)和合作,堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋安全的主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益。

綜上,海洋安全法治保障體系建設(shè)已逐漸成為并應(yīng)當(dāng)成為總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。深入思考新時(shí)代中國(guó)海洋安全法治保障體系建設(shè)的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)困境和完善路徑,不僅有利于當(dāng)下和未來(lái)我國(guó)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó),而且是維護(hù)中國(guó)國(guó)家總體安全利益的重要保障。在新時(shí)代背景下,有必要明確法治是維護(hù)中國(guó)海洋安全利益的優(yōu)先選擇,辨析中國(guó)海洋安全內(nèi)涵的新發(fā)展,指出當(dāng)前中國(guó)海洋安全法治保障體系建設(shè)所面臨的現(xiàn)實(shí)困境,提出完善中國(guó)海洋安全法治保障體系的路徑。

二、中國(guó)海洋安全內(nèi)涵的新發(fā)展:“3+1”式海洋安全觀

海洋問(wèn)題的“安全化”已成為新時(shí)代思潮,隨之而來(lái)的便是各國(guó)海洋安全戰(zhàn)略的覺醒和海洋安全話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪。然而,任何國(guó)家的海洋安全戰(zhàn)略的制定或話語(yǔ)表達(dá)均受本國(guó)“海洋安全觀”的制約和引領(lǐng)。

盡管“海洋安全”和“海洋安全觀”存在緊密聯(lián)系,但二者屬于不同的概念范疇。海洋安全的內(nèi)涵和外延在世界各國(guó)的不同歷史時(shí)期具有不同的樣態(tài)表征。[11]因此,海洋安全既具有呈現(xiàn)差異性和多元化樣態(tài)的明顯國(guó)家屬性,又具有聯(lián)通性、普遍性、合作性等共同屬性?！昂Ｑ蟀踩^”中的“觀”是指“觀念”或“理念”,具有“思想意識(shí)”“客觀事物在人腦里留下的概括形象”“信念”等含義。因此,“海洋安全觀”是指由于人類思想意識(shí)到海洋安全問(wèn)題對(duì)人類生存發(fā)展和海洋可持續(xù)發(fā)展的重要性,以國(guó)家為代表的行為主體開始對(duì)海洋安全持有的理念、信念、方向等基本問(wèn)題進(jìn)行理性思考和系統(tǒng)認(rèn)知。因此,隨著海洋安全概念內(nèi)涵及外延的變化,各國(guó)的海洋安全觀也會(huì)隨著本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、戰(zhàn)略利益的變化而不斷演變、調(diào)整和豐富。

事實(shí)上,中國(guó)的海洋安全觀并非一成不變、墨守成規(guī),而是經(jīng)歷了不斷認(rèn)知、不斷完善、不斷豐富、不斷提升的演變歷程。2014年5月21日,習(xí)近平總書記在亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議第四次峰會(huì)上首次提出“共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀”,即“亞洲安全觀”[12]。目前,我國(guó)已經(jīng)將亞洲安全觀從“區(qū)域?qū)用妗蓖茝V到“全球?qū)用妗?將其作為全球安全倡議的重要組成部分。[13]2019年4月23日,習(xí)近平總書記在慶祝人民海軍成立70周年大會(huì)時(shí)將“亞洲新安全觀”引入海洋安全治理領(lǐng)域。[14]這是中國(guó)首次明確將“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新安全觀引入海洋領(lǐng)域,是在應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代背景下,中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)海洋安全與全球海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋治理的新觀點(diǎn)、新理念。

該海洋安全觀提及了四個(gè)方面的內(nèi)容,主要包含維度層面和目標(biāo)層面的內(nèi)涵,并因此提出“3+1”式海洋安全觀。其中,“3”是指“共同、綜合、合作”三要素,是實(shí)現(xiàn)海洋安全保障體系建設(shè)的三個(gè)維度,或者說(shuō)是實(shí)現(xiàn)海洋安全有效治理的三種方式,強(qiáng)調(diào)各個(gè)行為體要形成“共商共建共享共進(jìn)”的海洋安全保障新思想?！?”是指“可持續(xù)”,是指各個(gè)行為體進(jìn)行海洋安全治理需要堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”的理念,通過(guò)“共同、綜合、合作”的海洋安全治理新方式來(lái)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋安全保障協(xié)同共進(jìn)的最終目標(biāo)。因此,三個(gè)維度層面與一個(gè)目標(biāo)層面之間并非對(duì)立沖突,而是具有辯證統(tǒng)一性,即“共同、綜合、合作”作為保障海洋安全的三個(gè)維度或方式是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的前提條件,而可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)又會(huì)推動(dòng)海洋安全治理三個(gè)維度的內(nèi)涵日益豐富。因此,“3+1”式海洋安全觀是指各個(gè)不同行為體應(yīng)以“共同、綜合、合作”三種海洋安全治理方式來(lái)促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障海洋安全協(xié)同共進(jìn)的可持續(xù)目標(biāo),共同構(gòu)筑海洋安全觀理念的內(nèi)容范疇。其綜合表征為通過(guò)“共商共建共享共進(jìn)”推進(jìn)中國(guó)海洋安全保障體系建設(shè),如圖1所示:

圖1 “3+1”式海洋安全觀

(一)海洋安全觀的三個(gè)維度:共同、綜合、合作

第一,將“共同”引入海洋安全領(lǐng)域形成“共同的海洋安全觀”,是指任何國(guó)家的海洋安全利益都要被尊重和保障。一國(guó)的海洋安全利益不能建立在犧牲別國(guó)的海洋安全利益之上,即共同的海洋安全觀應(yīng)具有普遍性。共同的海洋安全觀還應(yīng)具有平等性。各國(guó)都有平等地參與地區(qū)和全球海洋安全保障體系建設(shè)的權(quán)利,也都有維護(hù)地區(qū)和全球海洋安全保障體系建設(shè)的責(zé)任。共同的海洋安全觀應(yīng)具有包容性。要維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系、以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序、以聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則。

第二,將“綜合”引入海洋安全領(lǐng)域形成“綜合的海洋安全觀”,是指要統(tǒng)籌維護(hù)傳統(tǒng)海洋安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)海洋安全問(wèn)題。當(dāng)前海洋安全問(wèn)題極為復(fù)雜,既有海洋領(lǐng)土劃界爭(zhēng)端、海洋軍備競(jìng)賽等熱點(diǎn)及敏感問(wèn)題,又有海上公共衛(wèi)生安全、海平面上升、海洋生物多樣性危機(jī)、海上通道安全、日本核污水排海、非法捕撈等新興挑戰(zhàn),傳統(tǒng)海洋安全威脅和非傳統(tǒng)海洋安全威脅相互交織影響。因此,我們應(yīng)該通盤考慮各國(guó)、地區(qū)和全球海洋安全問(wèn)題的歷史經(jīng)緯和現(xiàn)實(shí)狀況,多管齊下、綜合施策,協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)家、地區(qū)和全球海洋安全保障一體化建設(shè)。

第三,將“合作”引入海洋安全領(lǐng)域形成“合作的海洋安全觀”,是指倡導(dǎo)通過(guò)積極對(duì)話和協(xié)商合作保障國(guó)家、地區(qū)、全球的海洋安全。增進(jìn)海洋安全戰(zhàn)略互信,減少海洋安全政策的相互猜疑,盡可能在海洋安全問(wèn)題方面做到求同存異、和睦相處、合作共贏。著眼各國(guó)共同關(guān)注的海洋安全利益議題,從低敏感度的非傳統(tǒng)海洋安全領(lǐng)域入手,積極培育海洋安全合作應(yīng)對(duì)海洋安全挑戰(zhàn)的意識(shí),不斷擴(kuò)大海洋安全合作領(lǐng)域、創(chuàng)新海洋安全合作方式。

(二)海洋安全保障的目標(biāo):可持續(xù)

“可持續(xù)”又稱“可持續(xù)發(fā)展”,是指自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展,既能滿足當(dāng)代人的需求,又不損害后代人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。目前,包括《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》在內(nèi)的國(guó)際環(huán)境條約都將“可持續(xù)發(fā)展”作為一項(xiàng)基本原則。事實(shí)上該原則已經(jīng)超越環(huán)境領(lǐng)域,普遍應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、旅游等其他領(lǐng)域。將“可持續(xù)”理念引入海洋安全領(lǐng)域,是指要統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋安全保障的協(xié)同共進(jìn),以實(shí)現(xiàn)海洋和平、安寧與可持久利用。

海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋安全保障是辯證統(tǒng)一、協(xié)同共進(jìn)的,即對(duì)海洋安全問(wèn)題進(jìn)行有效治理,有助于實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,而海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展反過(guò)來(lái)會(huì)更好地保障海洋安全。因此為了實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),我們應(yīng)堅(jiān)持以“共同、綜合、合作”的新思維和新方式去解決國(guó)內(nèi)外海洋安全問(wèn)題,構(gòu)建“共商共建共享共進(jìn)”的中國(guó)海洋安全保障體系。

綜上,“3+1”式海洋安全觀是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)及發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,具有明顯的邏輯性、整體性、體系性,不僅是破解目前國(guó)家、地區(qū)、全球海洋安全赤字的重要觀念,亦可為新時(shí)代中國(guó)海洋安全法治保障體系建設(shè)提供重要的理論參考和現(xiàn)實(shí)因應(yīng)。

三、中國(guó)海洋安全法治的現(xiàn)實(shí)困境

“3+1”式海洋安全觀不僅是新時(shí)代中國(guó)面向世界公開有關(guān)海洋安全觀念與思想的認(rèn)知和表達(dá),也是我國(guó)國(guó)內(nèi)海洋安全法治活動(dòng)開展和實(shí)施的指導(dǎo)思想。所謂“海洋安全法治”,是指國(guó)家為了維護(hù)海洋安全權(quán)益而通過(guò)立法、執(zhí)法、司法等法治手段來(lái)規(guī)范和管制相應(yīng)的海洋安全行為或活動(dòng)。當(dāng)前,我國(guó)海洋安全法治體系基本形成,但仍存在海洋安全立法呈現(xiàn)碎片化、海洋安全司法機(jī)制不健全、海洋安全執(zhí)法主體職責(zé)交叉與執(zhí)法程序不清、海洋安全法治人才培養(yǎng)體系尚有待完善等現(xiàn)實(shí)困境。從某種程度來(lái)講,我國(guó)海洋安全法治保障體系還無(wú)法滿足新時(shí)代海洋安全觀的現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。

(一)海洋安全立法呈現(xiàn)碎片化

海洋要素既未進(jìn)入《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》),我國(guó)也未制定具有統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性的海洋基本法,更不用說(shuō)制定海洋安全法。目前,我國(guó)有關(guān)海洋安全的立法散見于涉及海洋安全權(quán)益、海洋生態(tài)環(huán)境安全、海洋交通安全、海洋執(zhí)法等法律法規(guī)中,與“綜合”和“可持續(xù)”海洋安全觀背道而馳。

第一,關(guān)于維護(hù)海洋安全權(quán)益的法律。主要包括1992年《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(以下簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)以及1998年《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(以下簡(jiǎn)稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》)。例如,《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第1條就將“維護(hù)國(guó)家安全和海洋權(quán)益”作為該法的立法目的?！秾俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第8條則規(guī)定,中國(guó)主管機(jī)關(guān)有權(quán)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)周圍設(shè)置安全地帶,并可以在該地帶采取適當(dāng)措施,確保航行安全以及人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的安全。

第二,關(guān)于維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境安全的法律。例如,《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》)實(shí)施以來(lái),對(duì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了重要作用?！逗－h(huán)法》第1條將“保障生態(tài)安全”作為立法目的之一;第73條規(guī)定國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門選劃海洋傾倒區(qū)要符合安全原則;第84條則規(guī)定裝卸油類及有毒有害貨物的作業(yè),船岸雙方必須遵守安全防污操作規(guī)程。

第四,關(guān)于規(guī)范和保障海洋安全執(zhí)法的法律。例如,2021年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海警法》(以下簡(jiǎn)稱《海警法》)明確其宗旨在于維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán)和海洋安全權(quán)益,規(guī)范和保障海警機(jī)構(gòu)開展海上維權(quán)執(zhí)法工作?！逗＞ā返?條明確規(guī)定海上維權(quán)執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)“貫徹總體國(guó)家安全觀”,揭示了海洋維權(quán)執(zhí)法安全與國(guó)家安全之間的內(nèi)在聯(lián)系;第5條規(guī)定海警機(jī)構(gòu)的海上維權(quán)執(zhí)法工作內(nèi)容主要是開展海上安全保衛(wèi),維護(hù)海上治安秩序。

除上述關(guān)涉海洋安全的法律之外,我國(guó)還頒布其他與海洋安全相關(guān)的法律法規(guī)。例如,《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》《中華人民共和國(guó)海島法》《中華人民共和國(guó)港口法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)船舶安全監(jiān)督規(guī)則》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》等。[15]

綜上,盡管我國(guó)制定了大量有關(guān)傳統(tǒng)海洋安全和非傳統(tǒng)海洋安全的法律法規(guī),但是仍缺少一部可以對(duì)中國(guó)海洋安全問(wèn)題進(jìn)行綜合性規(guī)范的法律,未能很好地體現(xiàn)海洋安全的綜合性,也不利于海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。海洋安全立法應(yīng)體現(xiàn)出一定的系統(tǒng)性和綜合性,以推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。海洋安全立法的碎片化與新時(shí)代中國(guó)所提倡的綜合、可持續(xù)的海洋安全理念并不吻合。

(二)海洋安全司法機(jī)制尚不健全

當(dāng)前中國(guó)海事司法已成為服務(wù)和保障國(guó)家海洋主權(quán)、安全和海洋權(quán)益的重要體現(xiàn)。[16]而海事司法維護(hù)和保障中國(guó)海洋權(quán)益主要是通過(guò)積極的海事司法管轄權(quán)體現(xiàn)的。為進(jìn)一步明確海事法院行使海事司法管轄權(quán)的范圍,更好地服務(wù)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要,維護(hù)我國(guó)國(guó)家海洋主權(quán)、安全和發(fā)展利益,最高人民法院在2015年和2016年出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于海事法院管轄案件范圍的司法解釋,其不僅有助于海事法院正確行使海事訴訟管轄和維護(hù)我國(guó)當(dāng)事人合法利益,而且可以落實(shí)我國(guó)履行相關(guān)國(guó)際條約項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù),保障國(guó)內(nèi)海洋安全立法實(shí)施。

當(dāng)前我國(guó)海事司法管轄實(shí)踐活動(dòng)與新時(shí)代中國(guó)共同的、綜合的、合作的海洋安全觀存在脫節(jié)。

一方面,關(guān)于綜合的海洋安全觀方面,盡管當(dāng)前我國(guó)海事法院的管轄范圍已經(jīng)涵攝海上的民事案件、行政案件,但是仍未對(duì)海上走私犯罪活動(dòng)、海上交通肇事逃逸等海上特殊刑事案件進(jìn)行專門管轄。海事犯罪案件不僅涉及面較廣、作案規(guī)模較大,而且犯罪主體團(tuán)伙化和專業(yè)化、犯罪客體海上風(fēng)險(xiǎn)特殊化等特征凸顯。例如,涉及非法捕撈、非法采礦等危害海洋環(huán)境資源類犯罪,海上走私、海上偷渡等破壞國(guó)家對(duì)貨物、人員進(jìn)出境監(jiān)管秩序類犯罪,海上交通肇事、重大責(zé)任事故等危害航運(yùn)安全、船上人身財(cái)產(chǎn)安全類犯罪占比較大;因船舶載重量大,海上作案不易被發(fā)現(xiàn),隱蔽性強(qiáng);不同環(huán)節(jié)的人員互相配合,犯罪產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng);等等。[17]

另一方面,關(guān)于共同的、合作的海洋安全觀方面,目前海上刑事案件在偵查、起訴、審判三者之間如何開展管轄銜接、明確證據(jù)規(guī)則、財(cái)物處理、法律適用等各方面尚不明確,導(dǎo)致一些涉海刑事案件執(zhí)法尺度不一。鑒于海上刑事案件的管轄涉及海事局、公安機(jī)關(guān)、檢察院、海事法院等政府部門的共同職責(zé)問(wèn)題,需要開展海事犯罪治理合作予以應(yīng)對(duì)。然而當(dāng)前各個(gè)涉海政府部門就海事犯罪共同、綜合、合作治理的路徑尚未有效形成,這不利于確保海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及海上交通安全秩序維護(hù)。

2019年4月18日,為更好地發(fā)揮海事法院的專業(yè)審判優(yōu)勢(shì),最高人民法院在《中國(guó)海事審判(2015—2017)》中明確提出“探索‘三審合一’海事審判機(jī)制”。所謂“三審合一”,是指海事法院要充分借助自身的海事專業(yè)優(yōu)勢(shì),以海事審判管轄試點(diǎn)為抓手,對(duì)海上的刑事、行政、民事案件進(jìn)行管轄。2023年2月8日,時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在第六次全國(guó)法院涉外商事海事審判工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào),“深化涉外商事海事審判機(jī)制改革,推進(jìn)涉外商事海事審判工作高質(zhì)量發(fā)展”。

在豎井掘進(jìn)機(jī)的運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)盡量保證機(jī)體軸線與設(shè)計(jì)軸線的重合，使豎井掘進(jìn)機(jī)按照設(shè)計(jì)運(yùn)行軌跡破巖掘進(jìn)。若在實(shí)際工程中，井筒圍巖地質(zhì)條件復(fù)雜，難以保證與設(shè)計(jì)軸線的完全重合，也應(yīng)控制機(jī)體處于設(shè)計(jì)軸線附近的一定范圍內(nèi)，防止井筒垂直度產(chǎn)生過(guò)大的變化，糾偏控制的相關(guān)算法在第3節(jié)中將詳細(xì)介紹。與此同時(shí)，在掘進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)掘進(jìn)機(jī)未來(lái)的行程軌跡進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，在偏移量達(dá)到最大限制值之前及時(shí)停工檢查，采取相應(yīng)對(duì)策，防止井筒垂直度發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的破壞。預(yù)測(cè)系統(tǒng)的相關(guān)算法將在第4節(jié)中進(jìn)行介紹。

上述舉措雖在一定程度上體現(xiàn)了共同、綜合、合作的想法,但是未來(lái)我國(guó)如何在“3+1”式海洋安全觀的指引下,探索海事法院“三審合一”海事審判機(jī)制改革,充分將海事法院的專業(yè)審判優(yōu)勢(shì)服務(wù)于海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)和保障中國(guó)海洋安全利益是海事司法安全應(yīng)關(guān)注的焦點(diǎn)。

(三)海洋安全執(zhí)法主體職責(zé)交叉和執(zhí)法程序不清

嚴(yán)格執(zhí)法是保障國(guó)家海洋安全的根本要求,而明確的海洋執(zhí)法主體及清晰的職權(quán)范圍是推動(dòng)嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)鍵。2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)之后,我國(guó)海洋安全執(zhí)法“九龍治水”的現(xiàn)象得到整治,海洋安全執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行相應(yīng)改革。但是目前我國(guó)海洋安全執(zhí)法主體職責(zé)交叉、重疊及職責(zé)不清的現(xiàn)象仍然存在,這不符合“3+1”式海洋安全觀的價(jià)值取向。例如,根據(jù)《改革方案》,為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益,更好地統(tǒng)籌外交外事與涉海部門的資源和力量,我國(guó)將維護(hù)海洋權(quán)益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署,之前設(shè)立的中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組的有關(guān)職責(zé)交由中央外事工作委員會(huì)及其辦公室承擔(dān),并在中央外事工作委員會(huì)辦公室內(nèi)設(shè)置維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室。但是目前在國(guó)務(wù)院下設(shè)的各個(gè)部委機(jī)構(gòu)中,多個(gè)部門的職責(zé)范圍涉及海洋事務(wù),例如,外交部、國(guó)防部、公安部、國(guó)家安全部、司法部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部等。由于海洋安全問(wèn)題紛繁復(fù)雜,因此需要不同的政府部門協(xié)調(diào)合作以推動(dòng)共同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是如果這些海洋安全執(zhí)法主體之間職責(zé)存在交叉、執(zhí)法程序模糊,將會(huì)阻礙政府部門之間有效開展海洋安全執(zhí)法合作,進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

例如,隨著中國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,中國(guó)面臨的海洋生態(tài)環(huán)境安全問(wèn)題逐漸突出。海洋生態(tài)環(huán)境破壞帶來(lái)嚴(yán)重的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、潛在的海洋安全問(wèn)題。[18]目前海警機(jī)構(gòu)隸屬于中華人民共和國(guó)武警部隊(duì),其海上維權(quán)執(zhí)法范圍涵蓋中國(guó)管轄的全部海域,對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部則統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法,組織開展全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查活動(dòng),查處重大生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題,指導(dǎo)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)工作。自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子,除了負(fù)責(zé)海洋資源資產(chǎn)所有者管制的職責(zé)以及海洋生態(tài)修復(fù)工作外,還負(fù)責(zé)制定部門海洋資源規(guī)章并監(jiān)督檢查執(zhí)行情況,并根據(jù)中央授權(quán)指導(dǎo)地方有關(guān)行政執(zhí)法工作。[19]顯然,關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境的安全執(zhí)法問(wèn)題,海警機(jī)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等相關(guān)涉海行政執(zhí)法部門之間仍存在職責(zé)交叉和執(zhí)法程序不清現(xiàn)象。

因此,加強(qiáng)海洋安全執(zhí)法規(guī)范化、法治化建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)海洋安全執(zhí)法的法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一,是當(dāng)下和未來(lái)我國(guó)海洋安全執(zhí)法體系建設(shè)努力的重點(diǎn)方向。因此,有必要在“3+1”式海洋安全觀的指引下通過(guò)修改法律或者制定相應(yīng)規(guī)章制度,進(jìn)一步明確海警機(jī)構(gòu)與其他涉海行政部門間的職責(zé)分配或執(zhí)法程序。

(四)海洋安全法治人才培養(yǎng)體系尚需完善

海洋安全法治人才培養(yǎng)不僅是影響中國(guó)海洋安全保障體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的重要環(huán)節(jié),也是影響海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵舉措。黨的二十大報(bào)告明確指出,“人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”,“人才是第一資源”。習(xí)近平總書記指出:“全面推進(jìn)依法治國(guó),首先要把專門隊(duì)伍建設(shè)好……推進(jìn)法治專門隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化?！盵20]

目前我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)處于機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵時(shí)期,國(guó)家海洋權(quán)益與海洋安全不斷受到外部勢(shì)力的侵害和威脅,未來(lái)需要一大批正規(guī)化、專業(yè)化的海洋安全法治人才來(lái)保障和維護(hù)國(guó)家海洋安全建設(shè)。與其他涉海領(lǐng)域人才培養(yǎng)相比,海洋安全領(lǐng)域的人才培養(yǎng)是因應(yīng)國(guó)家安全學(xué)科建設(shè)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的需要,突出了“國(guó)家安全屬性”。目前國(guó)內(nèi)高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)對(duì)于海洋安全法治的學(xué)科屬性定位尚未達(dá)成共識(shí)。有的將海洋安全法治定位在國(guó)家安全學(xué)之下,有的則將其作為國(guó)際海洋法下的組成部分。無(wú)論是基于國(guó)家安全學(xué)科還是國(guó)際法學(xué)科(海洋法),目前國(guó)內(nèi)對(duì)于海洋安全法治人才培養(yǎng)的重視程度還不夠,尚未形成科學(xué)化、合理化、專業(yè)化、職業(yè)化的海洋安全法治人才培養(yǎng)體系,難以滿足我國(guó)加快海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)海洋安全法治人才的現(xiàn)實(shí)需求。

我們認(rèn)為,海洋安全問(wèn)題具有交叉性和綜合性,需要綜合多個(gè)學(xué)科共同合作解決,因而海洋安全法治人才的培養(yǎng)亦需要注重強(qiáng)調(diào)和貫徹“共同、綜合、合作”的海洋安全治理新思維和新理念。因此,如何在“3+1”式海洋安全觀的指引下系統(tǒng)化培養(yǎng)海洋安全法治人才是中國(guó)海洋安全保障體系建設(shè)的重要問(wèn)題。

四、中國(guó)海洋安全法治的完善路徑

海洋安全作為總體國(guó)家安全觀中的重點(diǎn)保障領(lǐng)域,海洋安全法治建設(shè)應(yīng)滿足“堅(jiān)持全面依法治國(guó),推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的現(xiàn)實(shí)需求。為維護(hù)我國(guó)海洋安全利益,貫徹落實(shí)新時(shí)代中國(guó)海洋安全觀,有必要在“3+1”式海洋安全觀的理念指導(dǎo)下,通過(guò)明確海洋的憲法地位、制定“海洋基本法”,并確立“保障海洋安全原則”、有序推進(jìn)海事法院“三審合一”審判機(jī)制改革、厘清海洋安全執(zhí)法主體的職責(zé)分配和執(zhí)法程序、構(gòu)建特色鮮明的海洋安全法治人才培養(yǎng)體系等路徑,完善中國(guó)海洋安全法治保障體系。

(一)明確海洋的憲法地位

“根據(jù)憲法,制定本法”是我國(guó)立法條文中經(jīng)常采用的表述,不同學(xué)者也從不同的部門法視角對(duì)此進(jìn)行研究和闡釋,反映出憲法作為最高上位法對(duì)部門立法的重要性,其本質(zhì)上屬于“法律保留”問(wèn)題。目前我國(guó)《海環(huán)法》也在第1條立法目的中增加了類似表述。目前尚未看到“海洋為何沒(méi)有入憲問(wèn)題”的官方解釋,我們認(rèn)為海洋未進(jìn)入憲法的原因可能為:一是《憲法》制定或修改時(shí)并未充分考慮到海洋問(wèn)題;二是通過(guò)《憲法》相關(guān)條文的法律解釋可以將海洋涵攝憲法范疇。但是通覽世界各國(guó)憲法,可以發(fā)現(xiàn)共有32個(gè)國(guó)家在其憲法不同章節(jié)條款中使用“海權(quán)”“海域”“海洋”等詞語(yǔ)。[21]作為立法體系中的根本性法律和綜合性法律,我國(guó)《憲法》尚未出現(xiàn)任何關(guān)涉海洋的文字表達(dá),這不僅與我國(guó)加快實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)不銜接,而且難以對(duì)其他涉海立法起到統(tǒng)領(lǐng)效果。我們認(rèn)為海洋要素在憲法中的缺位,與新時(shí)代中國(guó)主張綜合的海洋安全觀存在沖突,而且不利于實(shí)現(xiàn)海洋安全可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于“海洋入憲”已基本達(dá)成共識(shí),但是對(duì)于海洋的憲法表達(dá)模式仍未達(dá)成一致。例如,有學(xué)者通過(guò)比較研究各國(guó)海洋入憲模式,認(rèn)為我國(guó)宜采用“海域”與“海權(quán)”并存方式,輔以授權(quán)式規(guī)范模式。[22]有學(xué)者則認(rèn)為,可通過(guò)增設(shè)涉海條款直接保護(hù)和授權(quán)一般法律間接保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)海權(quán)的憲法保護(hù)。[23]還有學(xué)者認(rèn)為,為統(tǒng)攝海洋立法和維護(hù)海洋權(quán)益提供支撐,中國(guó)憲法涉海條款應(yīng)由領(lǐng)土主權(quán)條款和資源主權(quán)條款組成,并將其分別規(guī)定在憲法的序言和具體條文中。[24]

伴隨著我國(guó)從“海洋大國(guó)”走向“海洋強(qiáng)國(guó)”,海洋入憲不僅順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì),而且也是響應(yīng)貫徹海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措。因此建議在“綜合”和“可持續(xù)”的海洋安全觀指引下,通過(guò)憲法修正案方式能夠在《憲法》第9條第1款中明確“海洋”作為自然資源的有機(jī)組成部分,以強(qiáng)化海洋在憲法中的權(quán)重;并原則性規(guī)定授權(quán)其他涉海洋事務(wù)的單行法律明確涉海權(quán)益、管理、體制等事項(xiàng)。此種方式不僅可以提升海洋權(quán)益和海洋安全的法治保障作用,同時(shí)不會(huì)對(duì)涉海洋事務(wù)的現(xiàn)行法律體系造成沖擊或影響。更重要的是,《憲法》條文應(yīng)當(dāng)回應(yīng)我國(guó)新時(shí)代綜合海洋安全觀的表達(dá),這也是可持續(xù)海洋安全觀的重要立法體現(xiàn),從而更好地以法治方式推進(jìn)海洋安全和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)。

(二)制定“海洋基本法”并確立“保障海洋安全原則”

目前我國(guó)涉海法律體系已經(jīng)基本形成,在明確海洋在《憲法》中的應(yīng)然地位之下,仍然缺少一部具有統(tǒng)領(lǐng)性、根本性、基礎(chǔ)性的綜合海洋基本法。目前各國(guó)通過(guò)制定海洋基本法來(lái)維護(hù)本國(guó)海洋主權(quán)和海洋安全利益已經(jīng)成為一種趨勢(shì),尤其是一些海洋大國(guó)、海洋強(qiáng)國(guó)。例如,加拿大1997年《海洋法》明確規(guī)定“注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),堅(jiān)持海洋管理的生態(tài)方法,強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”[25]。英國(guó)2009年《海洋法》將可持續(xù)發(fā)展原則貫徹始終。[26]日本2007年《海洋基本法》明確海洋安全理念。[27]

我國(guó)學(xué)界對(duì)于制定一部海洋基本法已有共識(shí),也引起相關(guān)立法部門的注意,“海洋基本法”曾經(jīng)于2015年9月列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。但是關(guān)于海洋基本法的性質(zhì)、體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面仍存在一些分歧。筆者認(rèn)為,“海洋基本法”的制定要突出并體現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)“3+1”式海洋安全觀的內(nèi)涵。一方面,我國(guó)“海洋基本法”應(yīng)定位為涉海法律的統(tǒng)領(lǐng)法、基礎(chǔ)法、綜合法,其立法目的在于擁有一部較高效力的海洋基本法律,即在《憲法》之下的海洋法體系中的“龍頭法”;立法內(nèi)容應(yīng)包括國(guó)家海洋戰(zhàn)略的基本原則與方針,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋安全的法治化,并成為我國(guó)相關(guān)海洋立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)的上位法;同時(shí)建議將“保障海洋安全”作為其中一項(xiàng)基本原則規(guī)定在“海洋基本法”中。所謂“保障海洋安全原則”,是指在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下,倡導(dǎo)樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的海洋安全觀。通過(guò)法治的思維和方式維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益,明確綜合應(yīng)對(duì)和預(yù)防各類海洋傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的基本準(zhǔn)則。另一方面,“海洋基本法”應(yīng)涵蓋海洋安全法律制度,明確在確保海洋安全的背景下構(gòu)建海洋主權(quán)、海洋發(fā)展、海洋管理等方面的法律制度并予以實(shí)施。

(三)有序推進(jìn)海事法院“三審合一”審判機(jī)制改革

目前,國(guó)家安全利益的保護(hù)已經(jīng)成為涉外法治建設(shè)的重要內(nèi)容。[28]但是我國(guó)涉外法治建設(shè)在制度、標(biāo)準(zhǔn)、方法等諸多方面仍處于起步和探索階段。中國(guó)海事司法審判體系和機(jī)制的構(gòu)建模式值得當(dāng)下其他涉外法治領(lǐng)域積極借鑒。[29]一是因?yàn)楝F(xiàn)行中國(guó)海事審判制度具有明顯的本土化、跨區(qū)域性、綜合性等中國(guó)特色;二是海事司法案件具有明顯的專業(yè)性,且大多數(shù)具有涉外性。最高人民法院在《中國(guó)海事審判(2018—2021)》中明確指出,自11家海事法院設(shè)立以來(lái),中國(guó)海事審判實(shí)踐日益發(fā)展。目前我國(guó)已經(jīng)建成亞太海事司法中心,正朝著建設(shè)國(guó)際海事司法中心的目標(biāo)邁進(jìn)。在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的新時(shí)代背景下,建立健全“三審合一”海事審判機(jī)制將會(huì)成為涉外海洋法治發(fā)展的趨勢(shì)。

現(xiàn)階段海上刑事犯罪活動(dòng)頻發(fā)已經(jīng)對(duì)中國(guó)海洋安全構(gòu)成威脅。[30]為更好地發(fā)揮海事法院保障中國(guó)海洋安全的作用,建議中國(guó)海事司法體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹新時(shí)代中國(guó)“3+1”式海洋安全觀,即以實(shí)現(xiàn)中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),通過(guò)共同、綜合、合作的方式調(diào)整海上民事、行政、刑事等相關(guān)社會(huì)關(guān)系的法治理念,積極有序推進(jìn)海事法院“三審合一”審判體系和審判機(jī)制改革。

目前,我國(guó)在寧波、?？凇⒋筮B等地的海事法院進(jìn)行刑事案件審理的試點(diǎn)工作。例如,寧波海事法院在《寧波海事法院建院三十周年白皮書》中指出,寧波海事法院勇當(dāng)海事審判改革領(lǐng)頭雁,公開宣判中國(guó)首例涉船重大責(zé)任事故海上刑事案件——“凱旋工999”輪案,帶動(dòng)海事刑事、海事行政、海洋環(huán)境資源、海事破產(chǎn)等領(lǐng)域的多點(diǎn)創(chuàng)新。應(yīng)以海事審判“三審合一”這一創(chuàng)新性改革舉措撬動(dòng)我國(guó)海事審判事業(yè)重構(gòu)性全方位改革,積極打造“海上楓橋經(jīng)驗(yàn)”升級(jí)版、“海上共享法庭”等海事審判特有模式,為我國(guó)海事審判提供可復(fù)制、可推廣的模式。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)背景下,通過(guò)共同、綜合、合作的方式來(lái)推動(dòng)海事審判“三審合一”改革是中國(guó)海事審判發(fā)展的必然趨勢(shì),不但有利于強(qiáng)化對(duì)海洋安全與秩序的司法管控、發(fā)揮海事審判職能,而且能夠更好地服務(wù)于保障國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。[31]

(四)厘清海洋安全執(zhí)法主體的職責(zé)分配和執(zhí)法程序

盡管當(dāng)前我國(guó)通過(guò)改革海洋行政管理機(jī)制、完善海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),海洋執(zhí)法主體的職權(quán)范圍基本得以明確,但是有關(guān)海洋安全執(zhí)法主體的職責(zé)分配和執(zhí)法程序?qū)用嫒杂写晟?尤其是海警機(jī)構(gòu)與其他涉海行政部門之間的海洋安全合作執(zhí)法問(wèn)題。為此,有必要將“3+1”式海洋安全觀融入海洋安全合作執(zhí)法中,即明確海警機(jī)構(gòu)與其他涉海行政部門存在共同的海洋安全利益,需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)傳統(tǒng)海洋安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)海洋安全問(wèn)題,在明晰各自職責(zé)的前提下,開展多元化的海洋安全執(zhí)法合作,保障中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

海警機(jī)構(gòu)作為一支年輕的海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu),近年來(lái)在海上執(zhí)法規(guī)范化、法治化方面取得成效。尤其是《海警法》的頒布實(shí)施,為海警法治建設(shè)奠定基礎(chǔ),也為促進(jìn)海警法治理論研究提供契機(jī)。從執(zhí)法規(guī)范化角度來(lái)看,海上維權(quán)執(zhí)法涉及多重領(lǐng)域、多個(gè)部門,涉及我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等不同管轄海域,執(zhí)法范圍具有復(fù)雜性、多元性、涉外性等特點(diǎn)。目前《海環(huán)法》第4條和《海警機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法程序規(guī)則》第42條仍使用“按照規(guī)定權(quán)限”“職責(zé)范圍內(nèi)”等語(yǔ)句表述其職責(zé)、權(quán)限等,其語(yǔ)焉不詳?shù)谋硎鰺o(wú)法有效地解決海洋安全執(zhí)法合作實(shí)踐中的困惑。因此,就海警機(jī)構(gòu)與其他涉海行政部門面臨的共同海洋安全問(wèn)題,需要采取綜合性、跨部門的協(xié)調(diào)方式,完善具體海上執(zhí)法合作機(jī)制。尤其是在執(zhí)法場(chǎng)合、執(zhí)法環(huán)節(jié)、證據(jù)收集與固定、警械武器使用、自由裁量權(quán)的規(guī)范化等方面存在的職責(zé)交叉、執(zhí)法程序不夠明確等問(wèn)題,需要海警機(jī)構(gòu)和其他涉海行政部門在海上安全執(zhí)法實(shí)踐中逐步規(guī)范完善。[32]

(五)構(gòu)建特色鮮明的海洋安全法治人才培養(yǎng)體系

隨著涉外法治建設(shè)的提出,我國(guó)也逐漸意識(shí)到涉外法治人才培養(yǎng)的重要性。但是現(xiàn)階段我國(guó)在涉外法治人才建設(shè)方面還存在人才培養(yǎng)不連貫、知識(shí)結(jié)構(gòu)和課程設(shè)置不合理、實(shí)踐訓(xùn)練不充分、高校人才培養(yǎng)交流不深入等突出問(wèn)題。[33]2023年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代法學(xué)教育和法學(xué)理論研究的意見》明確指出“加快培養(yǎng)具有國(guó)際視野,精通國(guó)際法、國(guó)別法的涉外法治緊缺人才”。由于海洋安全法治具有較強(qiáng)的涉外性、交叉性,因此,未來(lái)我國(guó)海洋安全法治人才培養(yǎng)應(yīng)在“3+1”式海洋安全觀的指引下突出這些屬性。

以高校海洋安全法治人才培養(yǎng)體系建設(shè)為例,一方面,“涉外性”是指高校海洋安全法治人才培養(yǎng)體系建設(shè)應(yīng)該突出“涉外法治”。涉外法治不僅是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容,而且也是從中國(guó)面向國(guó)際社會(huì)的視角,體現(xiàn)中國(guó)針對(duì)國(guó)際秩序演變和國(guó)際法治建設(shè)方面提出的立場(chǎng)、方案與建議。區(qū)別于國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治,涉外法治自成體系。因此,應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的原則下,構(gòu)建具有中國(guó)特色的涉外海洋安全法治人才培養(yǎng)體系。另一方面,“交叉性”也體現(xiàn)出“綜合性”的特質(zhì),是指海洋安全法治人才培養(yǎng)應(yīng)該突出學(xué)科交叉和學(xué)科綜合特色,應(yīng)當(dāng)反映出總體國(guó)家安全觀之下“總體”的應(yīng)有之意。海洋安全法治人才培養(yǎng)不僅涉及國(guó)際法學(xué)、海洋法學(xué)、海商法學(xué)等法學(xué)學(xué)科,還關(guān)涉國(guó)家安全學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、航海學(xué)、海洋管理學(xué)等其他學(xué)科門類。目前,國(guó)內(nèi)已有高校創(chuàng)新和嘗試自主設(shè)置海洋法治二級(jí)學(xué)科,將法學(xué)、船舶與海洋工程、交通運(yùn)輸工程、管理科學(xué)與工程、環(huán)境科學(xué)與工程等一級(jí)學(xué)科交叉融合,以破解當(dāng)前學(xué)科設(shè)置藩籬以及在學(xué)科理論體系、人才培養(yǎng)體系和學(xué)術(shù)生態(tài)方面難以回應(yīng)海洋法治時(shí)代需求的現(xiàn)實(shí)困境。[34]因此,海洋安全法治人才培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)納入并成為涉外法治人才培養(yǎng)體系的重要組成部分。

目前,教育部首批的22家涉外法律人才教育培養(yǎng)基地已經(jīng)成功落地[35],建議以此為契機(jī),貫徹“3+1”式海洋安全觀,在培養(yǎng)涉外法治人才,尤其是海洋安全法治人才時(shí),既要突出本學(xué)校的學(xué)科特色,也應(yīng)重視海洋強(qiáng)國(guó)、平安中國(guó)、法治中國(guó)等國(guó)家戰(zhàn)略的一體化建設(shè),使我國(guó)海洋安全法治人才培養(yǎng)體系特色更加鮮明。但是需要引起重視的是,海洋安全法治人才涉及文、理、工多個(gè)學(xué)科和多個(gè)領(lǐng)域的共同關(guān)切問(wèn)題,并非僅僅是法學(xué)學(xué)科及人才培養(yǎng)的專屬領(lǐng)域。不僅需要單一高校采取以法學(xué)院為主,融合其他學(xué)科的培養(yǎng)力量進(jìn)行綜合施力,還需要多個(gè)高校之間“兼容并蓄”,通過(guò)“共同、綜合、合作”等不同方式開展海洋安全法治人才聯(lián)合培養(yǎng)工作,從而促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)海洋安全和海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

五、結(jié)語(yǔ)

黨二十大報(bào)告不僅首次將“海洋安全”列入國(guó)家安全重點(diǎn)保障領(lǐng)域,還將“法治體系”作為完善國(guó)家安全保障體系之首。可見,法治將成為維護(hù)我國(guó)國(guó)家海洋安全利益之優(yōu)先選擇。我國(guó)作為從“海洋大國(guó)”走向“海洋強(qiáng)國(guó)”的國(guó)家,隨著“一帶一路”倡議和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn),如何有效維護(hù)國(guó)家海洋安全利益至關(guān)重要。因此未來(lái)我國(guó)在加快海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程中,應(yīng)在新時(shí)代“3+1”式海洋安全觀的指引下發(fā)揮法治在保障和維護(hù)國(guó)家海洋安全利益方面的重要作用。加強(qiáng)我國(guó)海洋安全法治研究不僅是貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要行動(dòng),也是積極響應(yīng)“堅(jiān)持全面依法治國(guó),推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的重要舉措。其成效如何將影響我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也將影響到我國(guó)參與全球海洋治理,維護(hù)世界海洋安全秩序的成效。