公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的動力機制與風險規(guī)避
——基于政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)合作的視角

王張華,李賽賽

(湘潭大學 公共管理學院,湖南 湘潭 411105)

人類社會已邁入數(shù)字化時代,數(shù)據(jù)逐漸成為數(shù)字化時代經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性和基礎性要素,深度融合于國家治理實踐。無論是出于推動數(shù)字化時代經(jīng)濟社會生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型的考量,還是基于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標,公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用都將成為數(shù)字化時代不可回避的重要議題。習近平總書記指出,“要加強政企合作、多方參與,加快公共服務領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享,推進同企業(yè)積累的社會數(shù)據(jù)進行平臺對接,形成社會治理強大合力。”[1]《中共中央 國務院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》強調(diào),要充分發(fā)揮社會力量多方參與的協(xié)同治理作用,鼓勵企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等社會力量積極參與數(shù)據(jù)價值開發(fā)和數(shù)據(jù)要素市場建設。[2]隨著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的部署與市場競爭的加劇,我國數(shù)據(jù)開發(fā)從數(shù)據(jù)資源的利用階段邁向數(shù)據(jù)要素資源化利用與市場化配置相結(jié)合的新階段。[3]政府部門、大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)、科研院校與社會公眾等多元主體通過數(shù)據(jù)開放、特許運營、授權(quán)應用等多種合作方式深度參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用,展現(xiàn)出多元主體合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的巨大潛力和發(fā)展趨勢。[4]隨著大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的程度日益加深,受市場、資本、權(quán)力、利益等多重因素影響,政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)合作(以下簡稱“政企合作”)開發(fā)公共數(shù)據(jù)也面臨諸多風險挑戰(zhàn),如何防范化解這些風險便成為值得研究的重要課題。

一、文獻綜述與問題的提出

公共數(shù)據(jù)在賦能社會治理與服務、保障和改善民生、提升國民經(jīng)濟循環(huán)效率等方面發(fā)揮著重要作用,深刻影響著公共治理的理念和方式。學術(shù)界對“公共數(shù)據(jù)”有著不同的理解和定義:大部分學者從“公共”角度展開,認為“公共數(shù)據(jù)”是指公權(quán)力機關(guān)履職過程中收集和保存的信息,[5]主張它不包括能夠識別行政相對人的數(shù)據(jù)信息,不包括為行政相對人專有的知識產(chǎn)權(quán),并且不同于自然人、法人及非法人組織收集或形成的數(shù)據(jù);[6]而少部分學者則從“數(shù)據(jù)”角度展開,認為公共數(shù)據(jù)的載體還包括社會團體和社會組織、由政策法規(guī)授權(quán)或委托提供公共產(chǎn)品或公共服務的企業(yè)等。[7]與此同時,公共數(shù)據(jù)之于公共治理和公共服務的意義也開始被廣泛討論,可歸納為以下四個層次:其一,公共數(shù)據(jù)在開發(fā)中與新媒體動態(tài)融合,逐步構(gòu)建起多元主體有機協(xié)同的社會治理格局,利用公共數(shù)據(jù)的公共屬性實現(xiàn)國家的可視化運作;[8]其二,“監(jiān)督數(shù)據(jù)化”使權(quán)力被置于預防系統(tǒng)的自動化監(jiān)督模式之中,推動國家監(jiān)察全過程智能高效的系統(tǒng)集成;[9]其三,數(shù)據(jù)開發(fā)憑借全樣本容量的數(shù)據(jù)庫進行算法運算和信息整合,分析公眾需求偏好和服務評價信息,實現(xiàn)公共服務供給精細化個性化[10]以及公共決策動態(tài)漸進的科學性[11];其四,數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)揮“驅(qū)動功效”和“降躁功能”,在暢通民意反映渠道的同時增強公民意識,改變公民“無感”狀態(tài)。[12]

隨著公共數(shù)據(jù)的價值被不斷確認,有學者指出公共數(shù)據(jù)已經(jīng)由簡單開放轉(zhuǎn)向深度開發(fā)[13],學術(shù)界有關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)路徑的研究也開始向外部化、社會化、市場化層面拓展[14],政府不再直接處理原始數(shù)據(jù)并對外提供“信息成品”,而是扮演數(shù)據(jù)的“供應方”,逐步將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)遞送以及數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的挖掘職能轉(zhuǎn)移給市場與社會主體。[15]有學者指出以政策和媒體引導和激勵企業(yè)投資開發(fā)固有數(shù)據(jù),引入企業(yè)等市場主體通過契約式或孵化式路徑對數(shù)據(jù)進行增值開發(fā)[16];也有學者從公私合作(PPP)的視角出發(fā)概括出不同模式,政府授權(quán)經(jīng)營[17]、企業(yè)自主投資(PFI模式)和政企合資共建(JV模式)[18]。與此同時,政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風險也開始受到關(guān)注,研究視角正在從聚焦“開發(fā)對象”轉(zhuǎn)向關(guān)注“開發(fā)主體”。有研究指出,數(shù)據(jù)流通所催生的新興權(quán)力客觀上要求重構(gòu)數(shù)據(jù)市場秩序,會引發(fā)維護數(shù)據(jù)主權(quán)、推動數(shù)據(jù)市場要素自由流動與充分保障個人數(shù)據(jù)權(quán)利三者之間的沖突[19];有學者指出政企合作過程中存在利益顛覆下的悖約風險以及市場主體參與所衍生的數(shù)據(jù)采集質(zhì)量風險、數(shù)據(jù)處理技術(shù)及運維風險、數(shù)據(jù)共享和交換的整合與運營風險、數(shù)據(jù)供給的交互風險。[20]

綜合來看,國內(nèi)學者已經(jīng)開始關(guān)注數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的政企合作問題,也涉及了合作過程中可能產(chǎn)生的風險議題,但總體上對風險的基本樣態(tài)描繪仍停留在簡單的歸納總結(jié)階段,缺乏對風險生成的深層次邏輯揭示。簡言之,現(xiàn)有研究尚未從開發(fā)主體(政企)之間的動態(tài)互動視角揭示風險生成的邏輯。從具體的實踐看,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)(騰訊、阿里巴巴和百度等大型平臺數(shù)據(jù)巨頭)憑借其在大規(guī)模、大范圍數(shù)據(jù)采集、傳輸和處理上的強大優(yōu)勢(能夠輕易地在平臺內(nèi)部匯集大量供給端與需求端的離散數(shù)據(jù)信息,最大化地釋放數(shù)據(jù)價值),開始獲得部分公共數(shù)據(jù)的運營和開發(fā)權(quán)限。事實上,政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)潛藏著數(shù)據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)移(政府→大數(shù)據(jù)平臺企業(yè))的趨向,這種趨向的加劇可能會進一步引發(fā)公共權(quán)力的私有化,而“公權(quán)力私有化”則可能動搖傳統(tǒng)公共權(quán)力的合法性根基,使得公眾對政府的信任和支持出現(xiàn)松動,潛藏著價值沖突、信任流失和權(quán)力失序等問題。因此,聚焦公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)中政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)互動可能產(chǎn)生的實質(zhì)性權(quán)力轉(zhuǎn)移和權(quán)力再生產(chǎn),討論這種變化可能引發(fā)的數(shù)據(jù)權(quán)益和權(quán)力風險,揭示公共數(shù)據(jù)政企合作開發(fā)風險的生成機理,有助于提出風險規(guī)避的有效進路,實現(xiàn)最大化釋放公共數(shù)據(jù)價值的目標。

二、“數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)悖論”:政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的動力及其潛在風險

價值共創(chuàng)理論強調(diào)價值創(chuàng)造是價值網(wǎng)絡中的成員共同整合并開發(fā)資源的結(jié)果,主體間合作是價值共創(chuàng)內(nèi)在的行動邏輯。[21]從這種理論邏輯來看,政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的深層次動力機制即遵循著價值共創(chuàng)的合作行動邏輯,通過合作激活價值網(wǎng)絡,在整合數(shù)據(jù)資源的同時形成協(xié)同效應,激發(fā)公共數(shù)據(jù)的治理效能。與此同時,政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的過程中也潛藏著一系列風險,可能會走向“數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)悖論”。

(一)“數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)”:政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的動力機制

受限于技術(shù)和人才等多重因素的影響,傳統(tǒng)由政府單一主體對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)的模式存在著收益有限和數(shù)據(jù)資源浪費等問題,在公共數(shù)據(jù)深層價值釋放的目標驅(qū)動下,只有不斷加強政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的合作、多方參與,堅持數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)才能最大化地釋放公共數(shù)據(jù)的價值和治理效能。

第一,資源互補。根據(jù)資源依賴理論,組織賴以生存和發(fā)展的資源可以分為三類:一是基礎資源,二是信息,三是合法性。[22]具體到公共數(shù)據(jù)開發(fā)情境中,存在著數(shù)據(jù)占有、技術(shù)積累以及政策和項目開發(fā)經(jīng)驗等方面的差異。政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)雙方分別掌握了政務數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)等不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)資源,又有著不同的數(shù)據(jù)資源需求。政府需要市場數(shù)據(jù)來進一步完善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務等職能,企業(yè)則需要相關(guān)領(lǐng)域的政務或民生數(shù)據(jù)來更好地支撐生產(chǎn)經(jīng)營活動。需要指出的是,政府自身的技術(shù)積累和人才儲備不能適應公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的現(xiàn)實需要,難以獨自承擔起公共數(shù)據(jù)開發(fā)的責任。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)則具備相應的開發(fā)技術(shù)、技術(shù)人才以及先進的項目運作管理方式,能夠彌補政府單獨開發(fā)模式的不足,重塑和優(yōu)化涵蓋收集、儲存、加工、生產(chǎn)、供給、消費的數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造鏈。因此,必須加快政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)之間數(shù)據(jù)的融合共享與流通,激活不同類型數(shù)據(jù)開發(fā)的協(xié)同效應,提供更為優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務,在此過程中大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)也獲得了開發(fā)公共數(shù)據(jù)的合法性。

第二,利益共享。政企雙方在合作過程中以共同的目標驅(qū)動力為開發(fā)引擎,集政策、資金、技術(shù)、人才、設施以及經(jīng)驗等多重要素于一體,利用集成效應增拓數(shù)據(jù)開發(fā)效益、實現(xiàn)價值合理共享,是政企合作的最終目的和根本動力。當政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)產(chǎn)生合作聯(lián)系,蘊含在相關(guān)數(shù)據(jù)中的社會必要勞動(即開發(fā)效益)就會同時疊加,更高的效益預期和愿景驅(qū)動著更多社會必要勞動時間(即更多的開發(fā)資源)的投入,使得公共數(shù)據(jù)開發(fā)所釋放的價值量得到提升,產(chǎn)生“1+1>2”的價值增值效應。此外,在具體的利益分配中,根據(jù)合作雙方不同的任務指向和工作績效以及公共數(shù)據(jù)的類型和級別,將可分配的數(shù)據(jù)價值收益進行估值并設計分配方案。政府得以實現(xiàn)組織的流程優(yōu)化、制度創(chuàng)新和治理轉(zhuǎn)型,更好地履行關(guān)于公共數(shù)據(jù)的管理與服務職責,而企業(yè)得以提升組織學習能力、調(diào)適組織結(jié)構(gòu)和提升競爭優(yōu)勢,同時取得數(shù)據(jù)開發(fā)的經(jīng)營活動利潤。[23]

第三,風險共擔。相較于單一主體的開發(fā)情境,合作弱化和分擔了政府作為單獨主體開發(fā)公共數(shù)據(jù)的運維性風險,使得政府不用獨自承擔開發(fā)過程中需要投入的巨量資源和成本。事實上,政府單一主體的行動覆蓋了公共數(shù)據(jù)開發(fā)活動的所有環(huán)節(jié),開發(fā)主體在容錯上需要付出更多的機會成本,可能超過風險擠兌下的實際收益。合作開發(fā)則可以規(guī)避或分擔一定程度上的風險,尋求與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)合作的形式來消解公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中潛在的多元風險就成為具體的可選擇項。政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)雙方通過企業(yè)資質(zhì)認定、數(shù)據(jù)權(quán)限界定、規(guī)定合作制度、合作效益評定以及簽訂合作契約等程序,對相關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)項目的社會效益與經(jīng)濟效益進行綜合評估,對合作過程中可能出現(xiàn)的潛在風險進行精準識別和研判,設計出合理的責任與風險分擔方案。需要強調(diào)的是,這種風險分擔方案以行為主體在公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中所應遵循或履行的原則、權(quán)限、標準、方式和責任為基礎。

(二)走向“數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)悖論”:政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風險樣態(tài)

大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)在參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)、提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的過程中,容易出現(xiàn)利益驅(qū)動引致目標替代的情境,潛在“資本增殖”異化“數(shù)據(jù)開發(fā)”的風險?，F(xiàn)代風險治理理論主要分為權(quán)力和權(quán)利兩種視角,隱含著將風險劃分為權(quán)力型風險和權(quán)利型風險的趨向。[24]受風險的權(quán)力和權(quán)利雙重邏輯影響,作為開發(fā)主體的政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)之間發(fā)生要素變動和矛盾轉(zhuǎn)移,致使政企合作互動出現(xiàn)關(guān)系錯亂、地位錯位、互動情境錯雜等問題。衍生出以“管制俘獲、市場支配、公共意志裹挾”為代表的權(quán)力型風險和以“算法合謀、算法歧視、算法操縱和租值耗散”為代表的權(quán)利型風險,如圖所示。

第一,權(quán)力型風險——開發(fā)主導者嬗變危機。從實踐維度看,在資本和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的支撐下,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的公共影響力日益擴大,逐漸成了特定的準公共權(quán)力“行為體”,沖擊傳統(tǒng)公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)和秩序,潛藏著權(quán)力失序的可能,即權(quán)力型風險?？梢哉f,數(shù)據(jù)權(quán)力背后潛藏著資本邏輯和技術(shù)邏輯,擁有數(shù)據(jù)資源和技術(shù)優(yōu)勢的平臺主體影響和控制能力有強化的趨勢,為其破壞社會與國家關(guān)系提供了可能。[25]具體表現(xiàn)為三個方面:一是管制俘獲。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)根據(jù)管制者即政府的自利動機進行尋租,俘獲政府管制并共同分享壟斷利潤,達到逃避監(jiān)管的目的。具體表現(xiàn)為,(1)地方政府利用大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)技術(shù)或資本規(guī)避政治責任或非法謀求政治績效;(2)大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過俘獲政府管制或運營許可而展開非法或違規(guī)操作的風險。二是市場支配。壟斷大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過其所構(gòu)建的供全社會共用的生態(tài)系統(tǒng),實現(xiàn)“平臺即基礎設施”、“平臺即交易市場”及“平臺即商業(yè)生態(tài)”的社會綁定。[26]在此意義上,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)不再是一個具有純粹經(jīng)濟屬性的市場行為主體,而是成為多邊市場的話語中心,如此可以抬高服務價格、玩弄資本手段打造高資產(chǎn)負債杠桿,攪亂市場并引發(fā)市場失靈,危害民生并威脅國家安全。三是公共意志裹挾。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)可能利用算法推薦技術(shù)對市場上的社會公眾進行誘導,引導公共意志偏好,使其影響力在社會層面得到滲透。具體表現(xiàn)為管制主體、市場主體以及社會主體對于數(shù)據(jù)開發(fā)主體(大數(shù)據(jù)平臺企業(yè))的依賴、妥協(xié)以及縱容等不當行為?？偟膩砜?權(quán)力型風險是從權(quán)力主體視角出發(fā)的條件性風險類型,它的三種表現(xiàn)樣態(tài)相互作用,同時又為權(quán)利型風險的衍生創(chuàng)造有利的現(xiàn)實空間。

第二,權(quán)利型風險——開發(fā)支配度異變隱患。數(shù)據(jù)在固有的技術(shù)集合基礎上被嵌入了私人資本和一定的公權(quán)力(政治對技術(shù)的依賴與融合),其所代表的新型權(quán)力形態(tài)正在重塑公共權(quán)力結(jié)構(gòu),使得數(shù)據(jù)主體即大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)對所享有的數(shù)據(jù)權(quán)利進行刻意調(diào)試,對社會公眾的數(shù)據(jù)權(quán)益產(chǎn)生不同程度的侵蝕,即權(quán)利型風險。具體表現(xiàn)為:(1)算法合謀。處于壟斷地位的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè),利用市場同社會公眾之間的信息不對稱,在特定市場中利用算法技術(shù)加持,深度介入產(chǎn)品或服務的價格、數(shù)量、質(zhì)量以及銷售等過程,獲得超額壟斷利潤。(2)算法歧視。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過運用算法決策技術(shù),對搜集到的用戶數(shù)據(jù)進行分析和評價,針對特定數(shù)據(jù)主體進行基于性別、年齡、偏好及其他條件的不公正地排除或剝削。表現(xiàn)為社會公眾被個性化推薦或被限制交易、被歧視定價或被“殺熟”、被強迫簽訂排他性協(xié)議、被信用評分或被市場排除、被鼓勵消費或被申請信貸以及被劃入特定市場等現(xiàn)象,可能產(chǎn)生偏見強化、消費者剩余被蠶食和個人自主選擇被剝奪等負面影響。(3)算法操縱。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過高技術(shù)含量的計算機指令技術(shù)攫取利益。一是針對社會公眾的算法操縱,通過精準定位用戶瀏覽信息的軌跡,推斷和分析用戶的行為偏好等特點,建立用戶標簽并進行精準匹配,[27]產(chǎn)生信息繭房、回音室效應、信息過濾泡以及隱私泄漏等危害。二是針對同業(yè)競爭者的算法操縱。通過利用算法控制互聯(lián)網(wǎng)搜索結(jié)果或排名呈現(xiàn)等方式,降低與其競爭的企業(yè)的市場競爭能力,破壞市場公平競爭,影響消費者消費體驗。(4)租值耗散。租值耗散是指本來具有價值的公共數(shù)據(jù)由于非市場化定價及其他因素致使價值下降或消失。[28]例如,在勢均力敵的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)之間為爭奪公共數(shù)據(jù)的租值而展開惡性競爭,致使公共數(shù)據(jù)的租值耗散,主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的重復開發(fā)。此外,具備競爭優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)在取得公共數(shù)據(jù)的租值后,為壟斷該租值而拒斥其他競爭者,通過以特殊手段賦予租值部分非正式的排他性產(chǎn)權(quán)[29]的方式,阻斷競爭對手獲取租值?？偟膩砜?權(quán)利型風險是從數(shù)據(jù)權(quán)力作用對象的視角出發(fā)的結(jié)果性風險類型。

三、政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風險衍生機理:權(quán)力流散與權(quán)利受損的雙重邏輯

根據(jù)傳統(tǒng)風險理論,從權(quán)力和權(quán)利兩種視角出發(fā)審視政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)何以產(chǎn)生權(quán)力解構(gòu),進而帶來權(quán)利損害的問題。

(一)權(quán)力流散:公共數(shù)據(jù)開發(fā)的權(quán)力解構(gòu)效應

隨著政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)之間合作的深入,擁有技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)逐漸獲得了開發(fā)公共數(shù)據(jù)的合法性地位,在此過程中附著在公共數(shù)據(jù)上的公權(quán)力緣由數(shù)據(jù)本身的流轉(zhuǎn)而發(fā)生遷移,并根據(jù)數(shù)據(jù)承載主體的性質(zhì)變化而發(fā)生拆解和重構(gòu),即權(quán)力解構(gòu)。公共數(shù)據(jù)開發(fā)呈現(xiàn)出由“政府主導”向“市場主導”轉(zhuǎn)變的趨勢,意味著技術(shù)和資本通過公共數(shù)據(jù)持有者或運營者角色的轉(zhuǎn)換,在與公權(quán)力的交融中彼此滲透并演變?yōu)閿?shù)據(jù)型公權(quán)力,影響到政府等國家行為主體對市場和社會的管控能力。蘇珊·斯特蘭奇用“權(quán)力流散”來描述這類世界范圍內(nèi)權(quán)力由國家向市場主體進而向非國家行為體轉(zhuǎn)移的趨勢。

第一,技術(shù)依賴產(chǎn)生管制俘獲。從制度層面看,現(xiàn)有相關(guān)政策制度、法律偏重于宏觀指導,相對滯后于數(shù)字化時代的發(fā)展,不能有效指導和約束市場主體參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)的實踐活動。具體來看,現(xiàn)有制度法規(guī)對大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)依托其技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展市場活動缺乏精準的調(diào)控和監(jiān)管,客觀上給大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過高技術(shù)含量的數(shù)據(jù)算法技術(shù)謀取不正當利益提供了空間。與此同時,數(shù)據(jù)和算法的捆綁使得行政人員或組織對擁有數(shù)據(jù)開發(fā)技術(shù)的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)形成依賴,從而在日常的行政活動中不自覺地壓縮了自主行政空間。事實上,不加以限制所造成的技術(shù)過度使用將擠兌合作開發(fā)所賦予的主體間平等公正的隱形網(wǎng)絡,合作主體彼此的社會關(guān)系被凝縮成抽象的數(shù)字代碼與符號,容易產(chǎn)生對技術(shù)治理的路徑依賴。不難理解的是,一旦掙脫了政府管制的韁繩,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)所占有的數(shù)據(jù)系統(tǒng)將會淪為其主動或被動干預政府管制的博弈籌碼,從而俘獲政府監(jiān)管開展非法違規(guī)的活動,沖擊政府權(quán)威和公信力。

第二,資本擴張鉗制有效市場。在既有的政策或法律框架下,互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)巨頭憑借企業(yè)效用與用戶規(guī)模所形成的網(wǎng)絡外部性效應,率先在數(shù)據(jù)市場展開數(shù)據(jù)“圈地運動”,以正反饋機制引發(fā)強者恒強的“馬太效應”[30],從而憑借數(shù)據(jù)占有優(yōu)勢發(fā)展出雄厚的經(jīng)濟實力。在依托數(shù)據(jù)優(yōu)勢的基礎上,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)可以利用數(shù)據(jù)分析或算法技術(shù)向整個市場全方位滲透以取得市場支配地位,事實上造就了資本或技術(shù)權(quán)力的市場擴張。政府可能出于資本壓力或技術(shù)依賴的多重考量,也許會放松對大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)控制力強化趨勢或現(xiàn)象的管制,這就使得大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)可能取得在某種程度上脫離政府管制的數(shù)據(jù)霸權(quán),為其進一步利用數(shù)據(jù)權(quán)力與資本權(quán)力結(jié)合的手段鉗制市場提供了條件。

第三,數(shù)據(jù)權(quán)力侵蝕公共倫理。公共權(quán)力主體在行使公共權(quán)力活動中,必須遵守一定的倫理行為規(guī)范,受到一定的公共倫理原則約束。在大數(shù)據(jù)時代,權(quán)力的主體可以是任何在數(shù)據(jù)上占有相對資源優(yōu)勢的單元[31]。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)獲得公共數(shù)據(jù)的合法開發(fā)權(quán)限之后,自然地發(fā)展成為一種以數(shù)據(jù)權(quán)力為基礎的權(quán)力行為體,某種程度上也是準公共權(quán)力行為體。如果不加以約束,可能會在社會層面形成一種傾向于向占據(jù)數(shù)據(jù)主導地位的主體妥協(xié)的社會趨向,以數(shù)據(jù)權(quán)力為內(nèi)核的準公共權(quán)力行為體則不會必然受到傳統(tǒng)公共倫理的約束,反而會沖擊傳統(tǒng)公共倫理的原則和價值體系。數(shù)據(jù)權(quán)力本身的技術(shù)屬性不僅作用于社會生產(chǎn),還對傳統(tǒng)倫理視閾中的道德主體、道德原則、道德判斷等提出了新的挑戰(zhàn)。同時,大數(shù)據(jù)技術(shù)倫理本身要求的可信、可靠和可控等原則與公共數(shù)據(jù)開發(fā)應用所要求的公平公正、價值普惠等公共倫理原則之間存在鴻溝。掌握數(shù)據(jù)權(quán)力的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)可能會突破公共數(shù)據(jù)開發(fā)背后的公共倫理約束,干涉公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的正常秩序。

(二)權(quán)利受損:公共數(shù)據(jù)開發(fā)的權(quán)利誘導傾向

由于大數(shù)據(jù)本身的權(quán)力解構(gòu)效應,在數(shù)據(jù)收集和處理上具有優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)客觀上獲得了數(shù)據(jù)及其所附著的利益再分配權(quán)限,加之數(shù)據(jù)固有的確權(quán)標準和權(quán)屬邊界問題,導致政府、公眾等社會主體的數(shù)據(jù)權(quán)益極易被大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)侵蝕。

第一,權(quán)力擴張激發(fā)大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的謀利沖動。隨著大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)及技術(shù)優(yōu)勢的不斷擴大,獲得了對市場的支配性影響,使得依托數(shù)據(jù)算法技術(shù)擴展市場利益成為可能。例如,通過協(xié)定產(chǎn)品或服務要素,壓制同行競爭,采集和分析公眾信息進行歧視或操縱行為,謀求最大化的公共數(shù)據(jù)開發(fā)效益,俘獲政府監(jiān)管而實現(xiàn)責任豁免,形成事實上的私權(quán)力擴張。在權(quán)力擴張的背景下,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)在合作中為了謀求更多的經(jīng)濟利益,往往傾向于放大所持公共數(shù)據(jù)的用益物權(quán)為私有產(chǎn)權(quán),無視公共數(shù)據(jù)的人格權(quán)與財產(chǎn)權(quán)?？梢酝ㄟ^數(shù)據(jù)主體更替、數(shù)據(jù)市場共謀、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易、數(shù)據(jù)資源共享和數(shù)字技術(shù)濫用等手段過度榨取公共數(shù)據(jù)價值,導致公共數(shù)據(jù)被非法違規(guī)利用或重復開發(fā)。與此同時,可能為了壟斷公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)收益而減少甚至壟斷市場流通,對數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈加以限制,壓縮公共數(shù)據(jù)的開發(fā)自由度和價值釋放空間。

第二,權(quán)力位差增強大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的博弈能力。在公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的關(guān)系網(wǎng)絡或契約結(jié)構(gòu)下,大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)兼具資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)多重優(yōu)勢,具備了俘獲政府管制、鉗制有效市場以及操縱公共意志的權(quán)力位勢。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)憑借自身獨一無二、不可替代的資源能力,逐漸從政府獲得了其所獨有的數(shù)據(jù)市場準入權(quán)、數(shù)據(jù)資源調(diào)配權(quán)以及數(shù)據(jù)開發(fā)規(guī)制權(quán)等權(quán)限,在數(shù)據(jù)開發(fā)項目的準入、資源的征用和責任規(guī)避的博弈中處于有利地位。在市場競爭過程中大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過約束同行企業(yè)開發(fā)權(quán)限、參與權(quán)利的排擠以及侵犯其作為民事主體的市場準入權(quán)利,實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的壟斷。更進一步看,在為社會公眾提供產(chǎn)品或服務的過程中,處于權(quán)力優(yōu)勢地位的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)采用“一鍵概括式”的用戶協(xié)議,使用戶陷入“同意則進入”和“拒絕則離開”的選擇困境。同時,也會通過算法技術(shù)資源的加持,侵犯公眾個人信息安全和數(shù)據(jù)權(quán)益等。用戶受到相關(guān)需求的制約以及平臺型企業(yè)“守門人”地位的威脅,往往被迫讓渡其自由選擇權(quán),事實上壓縮了公眾自由選擇的空間。

第三,技術(shù)優(yōu)勢擴大大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的議價空間。算法應用場景的擴展使得具備技術(shù)優(yōu)勢的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)獲得了一定的議價空間,通過個性化推送、檢索過濾、排序精選等各類算法程序支撐,在提高效率、精準預測和自動決策的同時,迎合社會公眾個體的偏好和需求,滿足政府促進技術(shù)進步與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的考量,契合市場資源價值釋放和市場組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體趨勢。大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)通過維持數(shù)據(jù)開發(fā)活動的運行與發(fā)展,塑造數(shù)字化社會的規(guī)則和秩序,以技術(shù)賦權(quán)的方式對政府、市場和公眾產(chǎn)生“需求牽制”和“歸屬控制”,拓展了公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中的議價能力和議價空間(包括政府包容性的監(jiān)管策略、市場和消費者迫切性的產(chǎn)品和服務需求等)。此外,由于數(shù)據(jù)分類分級原則、方法和技術(shù)參差不齊,缺乏具有權(quán)威性的分類分級模型,對數(shù)據(jù)權(quán)利的衡量缺乏嚴謹統(tǒng)一的標準依據(jù)。與此同時,公共數(shù)據(jù)被政府和企業(yè)等多元主體采集和保存,使得公共數(shù)據(jù)的占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)的厘定非常困難[32],給予了大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)可乘之機,容易滋生算法合謀、算法歧視和算法操縱等風險。

四、數(shù)據(jù)價值共創(chuàng):政企合作開發(fā)公共數(shù)據(jù)的風險規(guī)避進路

結(jié)合我國對于數(shù)據(jù)治理體系的相關(guān)探索,有效規(guī)范政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的主體能動性,最大限度消融政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)合作行動的風險生成因素與演化空間,可推動最終有序有效開發(fā)公共數(shù)據(jù),釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟社會價值,走向數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)。

(一)明晰公共數(shù)據(jù)權(quán)屬邊界,強化合作開發(fā)風險源的動態(tài)識別

合作過程中的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移和數(shù)據(jù)加工容易造成數(shù)據(jù)權(quán)屬的模糊,難以有效識別和精準界定責任主體和責任行為,擴大了數(shù)據(jù)開發(fā)主體濫用公共數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)限的空間。明晰公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬邊界,有助于將隱匿性的數(shù)據(jù)侵權(quán)行為顯性化,壓縮行為主體逃避責任的機會空間,規(guī)范行為主體的開發(fā)行為,避免侵害公共數(shù)據(jù)權(quán)益。第一,完善分類分級制度,明確數(shù)據(jù)確權(quán)標準?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第二十一條規(guī)定,根據(jù)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要程度,以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取和利用,對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權(quán)益造成的危害程度,對數(shù)據(jù)實行分類分級。明確劃分基礎數(shù)據(jù)、普通數(shù)據(jù)、專業(yè)數(shù)據(jù)以及機密數(shù)據(jù)的級別類型,界定全面開放、選擇開放、授權(quán)開放以及禁止開放的開放屬性,確保公共數(shù)據(jù)在權(quán)屬轉(zhuǎn)移過程中,有著清晰的確權(quán)標準。第二,完善法律法規(guī)制度,明晰權(quán)屬轉(zhuǎn)移過程。避開傳統(tǒng)的以物權(quán)法為原理的立法路徑,按照數(shù)據(jù)權(quán)利的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性[33],進行數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置立法[34],厘定數(shù)據(jù)的知情同意權(quán)、修改權(quán)、被遺忘權(quán)、采集權(quán)和收益權(quán)等。在法制保護下,合作主體之間不再進行公共數(shù)據(jù)本身的直接流轉(zhuǎn),而是以數(shù)據(jù)權(quán)利的名義,根據(jù)開發(fā)主體的任務職責,界定相應的數(shù)據(jù)權(quán)屬。第三,通過完善合作開發(fā)制度,細化權(quán)屬轉(zhuǎn)移細則。根據(jù)合作開發(fā)的項目內(nèi)容和效益評估,對公共數(shù)據(jù)的收集、儲存、加工和分享的全過程鏈條進行清晰的劃分,以此作為合作雙方在各環(huán)節(jié)進行責任分配的法理依據(jù)。通過明晰的權(quán)責清單確保合作主體所獲得的數(shù)據(jù)權(quán)利與其在具體開發(fā)環(huán)節(jié)內(nèi)的目標責任相契合,使合作過程中各類權(quán)屬的轉(zhuǎn)移控制在合理的區(qū)間內(nèi),避免主體獲得匹配職責以外的多余權(quán)屬。

(二)落實公共數(shù)據(jù)開發(fā)責任,實現(xiàn)合作開發(fā)風險鏈的閉環(huán)管理

對合作開發(fā)過程的動態(tài)監(jiān)管及其具體問題的追責問責可以使不同階段、不同類型、不同權(quán)屬主體的風險得到快速精準的識別及防范,在一定程度上壓縮風險衍生鏈條上的傳遞空間,實現(xiàn)合作開發(fā)風險鏈的閉環(huán)管理,減小公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的風險傳導和擴散。首先,在界定公共數(shù)據(jù)開發(fā)責任的基礎上明晰各主體的參與權(quán)限。在權(quán)屬邊界得到明晰的前提下依托數(shù)字技術(shù)為社會公眾搭建參與風險溝通的平臺,促進風險分配正義[35],賦予其局部介入、意見表達和監(jiān)督審查的參與權(quán)限。具體來看,讓具備數(shù)據(jù)人格權(quán)的普通公民和具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的專家學者根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的使用體驗和感知,以使用者、評價者和監(jiān)督者的身份實時地參與到數(shù)據(jù)合作開發(fā)的需求匹配、制度創(chuàng)制以及利益分配方案制定的過程之中。其次,加強對政府與大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)雙方行為的監(jiān)管,實現(xiàn)責任的精準識別和追究。通過貫穿整個數(shù)據(jù)開發(fā)過程的實時性監(jiān)管和反饋,精準確定各環(huán)節(jié)上數(shù)據(jù)開發(fā)風險的責任主體與責任行為,實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)開發(fā)責任的精準識別。在此基礎上,根據(jù)實時監(jiān)管的反饋結(jié)果,慎重評估開發(fā)過程中數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)操作以及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移等工序的行為尺度及其對于風險結(jié)果的影響系數(shù),以此作為懲治和處罰的合理性依據(jù)。最后,以技術(shù)的不斷革新來破解追責過程中面臨的主體模糊性問題。依托數(shù)據(jù)溯源等技術(shù)的不斷創(chuàng)新,打破由算法代碼等構(gòu)建起來的技術(shù)壁壘,有效遏制人工智能、大數(shù)據(jù)和云計算等數(shù)字化技術(shù)的更新所演變出的技術(shù)“黑箱化”趨勢[36],避免因技術(shù)系統(tǒng)或平臺運行過程的模糊性或不可解釋性,導致問責的合法性存疑與操作性缺失。

(三)協(xié)調(diào)政企合作伙伴關(guān)系,消解合作風險生成的內(nèi)源性動機

當大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的正當利益得不到滿足時,可能會激發(fā)大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)非法牟利的內(nèi)源性動機,通過尋求其他非正式渠道增拓自身利益,加劇公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的潛在風險。從組織間關(guān)系視角出發(fā),構(gòu)建良性的政企合作伙伴關(guān)系,能夠最大限度弱化公共數(shù)據(jù)開發(fā)行為主體非法牟利的內(nèi)在動機。一方面,明晰政企主體間角色。從政府職能來看,強化其規(guī)則制定者和監(jiān)管者的角色,通過內(nèi)部的機構(gòu)調(diào)整和改革將公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)限統(tǒng)一于數(shù)據(jù)管理部門,同時厘清央地之間大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職責關(guān)系,改善政府數(shù)據(jù)管理職能政出多門的“碎片化”問題,確保數(shù)據(jù)職能的精確歸集和有效傳接。從企業(yè)的角色定位看,由于大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的非國資(含國資控股)屬性決定了必須賦予其差異化的數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)限,將關(guān)系到國計民生的公共數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)限向具有國資背景的企業(yè)傾斜,注重賦權(quán)與限權(quán)并重,弱化大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)運用數(shù)據(jù)、技術(shù)和資本的優(yōu)勢俘獲政府管制的權(quán)力基礎。另一方面,調(diào)適政企信任關(guān)系。信任是防范合作關(guān)系異化的基礎,在公共數(shù)據(jù)合作開發(fā)的項目中提高政企相互之間的信任水平,增強主體間合作的內(nèi)在驅(qū)動力。[37]“管理主義式話語”仍然存在的伙伴關(guān)系中,企業(yè)只是參與者而不是合作者。政府要避免延續(xù)長期實踐過程中形成的“家長制”作風及“命令式”管控傾向,在合作契約達成之后賦予大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)平等的主體地位。營造良好的合作信任關(guān)系,構(gòu)建起防范合作風險的倫理屏障,實現(xiàn)政企雙方由“監(jiān)管和被監(jiān)管”的主體間關(guān)系向獨立平等的合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。

(四)激發(fā)政企合作主體動能,增強合作風險控制的可持續(xù)能力

激發(fā)政企合作的主體動能,確保政企雙方擁有限制風險產(chǎn)生和遏制風險擴散的稟賦和功能,增強政企合作風險控制的可持續(xù)能力。第一,確立明晰的利益分配方案。根據(jù)數(shù)據(jù)分類分級標準制訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議,以合同形式確保各方公平享有相關(guān)數(shù)據(jù)的共享權(quán)限;同時制定收益和風險分配方案,委托中介機構(gòu)開展建設運營全過程的審計評估,完善風險管控和退出機制及收益評估和分配細則[38],避免合作過程中收益或風險分配沖突。第二,科學評定準入企業(yè)資質(zhì)。政府要以社會征信、稅收等公共信息資源系統(tǒng)為基礎 ,整體全面地評估相關(guān)大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)的信譽、人員配置、技術(shù)儲備、產(chǎn)品質(zhì)量及資產(chǎn)管理能力等基本情況,制定科學的公共數(shù)據(jù)運營開發(fā)行業(yè)準入標準,科學認定相關(guān)企業(yè)公共數(shù)據(jù)運營開發(fā)的資格。加強對作為運營開發(fā)主體的大數(shù)據(jù)平臺企業(yè)運行狀態(tài)、用戶反饋以及數(shù)據(jù)保護等方面的動態(tài)考核。此外,無論是通過政府招標還是企業(yè)自主申請的數(shù)據(jù)開發(fā)項目,如果因為市場運營失誤或主體逐利而偏離公共數(shù)據(jù)開發(fā)的初始目標,就要及時啟動終止合作的討論和決議。第三,提升政企數(shù)據(jù)安全素養(yǎng)。數(shù)據(jù)安全素養(yǎng)是指數(shù)據(jù)安全意識、數(shù)據(jù)安全處置以及數(shù)據(jù)安全預防等能力集合。一方面,要不斷深化黨在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的全面領(lǐng)導作用,筑牢數(shù)據(jù)安全的政治防線;另一方面,加強公務員的數(shù)據(jù)安全素養(yǎng)培訓,積極組織專題講座和數(shù)據(jù)安全培訓班,提升公務員的數(shù)據(jù)安全意識。企業(yè)應該不斷開發(fā)新的數(shù)據(jù)安全防控技術(shù),強化對數(shù)據(jù)收集和處理流程的安全管控,提升數(shù)據(jù)安全防護水平和意識。