積極的財(cái)政政策：以提質(zhì)增效支撐適度加力

白景明

【摘要】2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求積極的財(cái)政政策要適度加力和提質(zhì)增效并行，意味著當(dāng)前積極的財(cái)政政策實(shí)施進(jìn)入了新階段。積極的財(cái)政政策適度加力的必要性在于應(yīng)對(duì)基本民生保障資金需求擴(kuò)張剛性漸強(qiáng)的局面，以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)需要加大宏觀調(diào)控力度，充分運(yùn)用財(cái)政政策解決內(nèi)需收縮和結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。提質(zhì)增效是積極的財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型方向，只有提質(zhì)增效才能最終落實(shí)適度加力。積極的財(cái)政政策適度加力和提質(zhì)增效與謀劃新一輪財(cái)稅體制改革具有相輔相成的關(guān)系。健全現(xiàn)代預(yù)算制度和深化政府收入制度改革是新一輪財(cái)稅體制改革的兩大重點(diǎn)內(nèi)容。健全現(xiàn)代預(yù)算制度主要包括繼續(xù)推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、加強(qiáng)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革三方面內(nèi)容，政府收入制度改革則重在深化稅制改革。

【關(guān)鍵詞】積極的財(cái)政政策? 提質(zhì)增效? 適度加力? 財(cái)稅體制改革

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F812.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.03.009

2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議系統(tǒng)部署了2024年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)，要求積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效，同時(shí)還提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，標(biāo)志著積極的財(cái)政政策實(shí)施進(jìn)入了新的階段，也意味著適度加力是一項(xiàng)高難度的宏觀調(diào)控舉措，需要有發(fā)力精準(zhǔn)的配套措施來(lái)支撐。因此，全面、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)并實(shí)施好積極的財(cái)政政策，有必要深度解析適度加力、提質(zhì)增效和謀劃新一輪財(cái)稅體制改革三者之間的關(guān)系。

積極的財(cái)政政策適度加力確為必要之舉

財(cái)政政策是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要工具之一。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)政政策的地位和效能逐步強(qiáng)化。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要健全以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系。近年來(lái)，在實(shí)施逆周期和跨周期調(diào)節(jié)過(guò)程中，黨中央多次強(qiáng)調(diào)必須充分發(fā)揮積極的財(cái)政政策作用，歷年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都要求積極的財(cái)政政策要保持一定強(qiáng)度。在這一宏觀調(diào)控政策基調(diào)的引領(lǐng)下，2019年后的財(cái)政政策強(qiáng)度漸增：2020年，減稅降費(fèi)、赤字和專(zhuān)項(xiàng)債均創(chuàng)歷史新高，分別達(dá)到2.6萬(wàn)億元、3.76萬(wàn)億元和3.75萬(wàn)億元；2022年新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)規(guī)模達(dá)到峰值，超4.2萬(wàn)億元；2023年赤字和專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模再創(chuàng)新高，分別為4.88萬(wàn)億元和3.8萬(wàn)億元，兩項(xiàng)之和占GDP比重預(yù)計(jì)將達(dá)8%。其中，赤字年初預(yù)算為3.88萬(wàn)元，為應(yīng)對(duì)汛情、支持災(zāi)后重建，10月份全國(guó)人大常委會(huì)決定增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債。這是黨的十八大以來(lái)第二次年中調(diào)整預(yù)算，第一次是為應(yīng)對(duì)新冠疫情，全國(guó)人大常委會(huì)決定增發(fā)1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債。這些情況實(shí)際表明，積極的財(cái)政政策加力是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件沖擊與內(nèi)需收縮疊加構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)下行壓力和國(guó)家安全威脅的重要手段。換言之，積極的財(cái)政政策在加力時(shí)都有特定緣由。2024年實(shí)施積極的財(cái)政政策適度加力同樣也不例外，自然有其特定的必要性。只有全面認(rèn)識(shí)這種必要性，才能真正理解社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政政策的變動(dòng)規(guī)律，才能準(zhǔn)確把握當(dāng)前積極的財(cái)政政策適度加力的合理性?？茖W(xué)全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前積極的財(cái)政政策適度加力的必要性，關(guān)鍵在于視角選擇。必須指出，財(cái)政政策兼具逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)的雙重功能，既是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“變壓器”，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自動(dòng)“穩(wěn)定器”。因此，認(rèn)識(shí)財(cái)政政策的變動(dòng)不能單純從視角選擇角度看問(wèn)題，還要從長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展角度去理解決策。由此邏輯出發(fā)分析問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前積極的財(cái)政政策適度加力有兩點(diǎn)必要性。

基本民生保障資金需求擴(kuò)張剛性漸強(qiáng)。為基本公共服務(wù)供給籌措和配置資金是公共財(cái)政運(yùn)行的最終落腳點(diǎn)?；久裆?lèi)公共產(chǎn)品是基本公共服務(wù)的主要組成部分，因此主要是基于基本民生類(lèi)公共產(chǎn)品供給的資金保障狀況來(lái)判斷公共財(cái)政職能履行質(zhì)量?；久裆?lèi)公共產(chǎn)品是指事關(guān)人的生存和社會(huì)參與基本能力的公共產(chǎn)品，包括衛(wèi)生健康、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、低收入群體保障、教育、公共安全、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。積極的財(cái)政政策屬于擴(kuò)張性財(cái)政政策，保障基本民生資金需求是首要擴(kuò)張點(diǎn)。必須指出，這種擴(kuò)張是循序漸進(jìn)地提高基本公共服務(wù)托底水平，以及應(yīng)對(duì)國(guó)情特征所帶來(lái)的資金需求增長(zhǎng)。前期積極的財(cái)政政策不斷加力事實(shí)上也是在應(yīng)對(duì)這種增長(zhǎng)，比如，2020年后保持一定支出強(qiáng)度擴(kuò)大赤字后的增量資金主要流向基層“三?！?。綜合分析各種因素可以認(rèn)為，今后民生保障資金需求增長(zhǎng)剛性漸強(qiáng)，這使得積極的財(cái)政政策只能適度加力。

第一，超大規(guī)模人口促成超大規(guī)模基本民生保障資金需求。人口狀況是公共支出需求的首要決定因素，因?yàn)楣伯a(chǎn)品供給具有人人平等的特征。所謂人人平等，是指只要符合條件，無(wú)論當(dāng)事人納稅多少都可享用同等數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品，并且享用權(quán)利受法律保護(hù)。正因此，公共產(chǎn)品供給壓力與人口規(guī)模成正比。我國(guó)人口占世界人口總數(shù)約17.5%，可謂超大規(guī)模。因此，每一項(xiàng)基本民生類(lèi)公共產(chǎn)品的需求量都是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。我國(guó)要保障的基本醫(yī)療人數(shù)是14億多，接近發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人口總數(shù)的三倍；2022年義務(wù)教育在校生數(shù)量為1.59億，幾近德國(guó)人口總數(shù)的兩倍、法國(guó)人口總數(shù)的三倍和美國(guó)人口總數(shù)的50%，如此等等，不勝枚舉。這意味著在同等保障標(biāo)準(zhǔn)條件下，每一項(xiàng)基本民生保障資金需求量都會(huì)遠(yuǎn)超其他國(guó)家。近年來(lái)，我國(guó)人口老齡化呈加速態(tài)勢(shì)。截至2022年末，全國(guó)60周歲及以上老年人口已達(dá)2.8億，其中65周歲及以上人數(shù)為2.1億，2012年至2022年十年間，占總?cè)丝诒戎貜?.4%增至14.9%，上升5.5個(gè)百分點(diǎn)，而2001年～2011年僅上升2個(gè)百分點(diǎn)。本世紀(jì)前10年，65周歲以上人口增量年均不足300萬(wàn)，2011年～2022年年均超過(guò)700萬(wàn)，其中，2020年～2022年年均1000萬(wàn)，2020年則高達(dá)1200萬(wàn)。另?yè)?jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)測(cè)算，至2035年全國(guó)老齡人口將達(dá)到4億，這意味著“十四五”時(shí)期老齡人口會(huì)超過(guò)3億。正是這種人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況使得我國(guó)基本民生保障支出必須保持適度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。比如2020年～2022年，義務(wù)教育支出從1.6萬(wàn)億元增至1.75萬(wàn)億元，衛(wèi)生健康支出從1.92萬(wàn)億元增至2.25萬(wàn)億元，財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助分別從9405.97億元、6066.48億元增至10518.45億元、6397.97億元。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，人口出生率和自然增長(zhǎng)率不會(huì)大幅下降，同時(shí)人口老齡化問(wèn)題依然存在，這要求基本民生保障支出繼續(xù)保持適度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

第二，基本民生保障水平提升構(gòu)成了強(qiáng)大的基本民生保障支出擴(kuò)張壓力。我國(guó)的基本民生保障支出擴(kuò)張是人口等國(guó)情因素和制度特征雙重壓力持續(xù)加大條件下的擴(kuò)張，具有強(qiáng)勁的不可逆性。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為核心，關(guān)鍵是做到不斷提高基本民生保障水平。黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會(huì)；黨的十九大提出了新時(shí)代“兩步走”戰(zhàn)略安排，其中要求從2020年到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化?；竟卜?wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)被列為社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本內(nèi)容之一。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，各級(jí)政府、各部門(mén)深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，基本民生保障制度供給再度強(qiáng)化，保障水平不斷提升，突出表現(xiàn)為建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展、全面建成覆蓋全民的多層次社會(huì)保障體系和實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，等等。正是在這一背景下，基本民生保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重得以提升，“十三五”時(shí)期基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、城鄉(xiāng)低保等保障水平逐年提高，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重連續(xù)11年不低于4%，分領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案陸續(xù)出臺(tái)，形成了基本民生保障支出托底標(biāo)準(zhǔn)制度。黨的二十大報(bào)告指出，從現(xiàn)在起，中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，這要求進(jìn)一步提高基本民生保障水平，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。為此，2023年重點(diǎn)基本民生項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)再次抬升。如將小學(xué)、初中生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)分別從650元和850元提至720元和940元；將基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別從84元和610元提至89元和640元；提高社會(huì)保障水平，穩(wěn)步實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，退休人員基本養(yǎng)老金水平總體上調(diào)3.8%，優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)再提高5.7%，等等。

顯然，今后國(guó)家財(cái)政還要在前期基本民生保障支出水平較大幅度提高的基礎(chǔ)上，根據(jù)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的階段性要求，繼續(xù)提高保障水平，持續(xù)增加投入。在教育發(fā)展方面，今后幾年僅僅是保持國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重4%以上，國(guó)家的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模就要突破5萬(wàn)億元。這些資金將主要用于增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)而推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，支持學(xué)前教育發(fā)展，改善普通高中學(xué)校辦學(xué)條件，增加困難家庭學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。在社會(huì)保障方面，今后要繼續(xù)實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金水平和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，以及最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤與生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等，支持健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。這些制度性增支因素和老齡化人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)因素相互交織，將會(huì)使社會(huì)保障支出在未來(lái)幾年內(nèi)突破4萬(wàn)億元。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，今后將繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)縣級(jí)公立醫(yī)院能力建設(shè)，推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。此外，確保脫貧人口不發(fā)生規(guī)模性返貧、農(nóng)村危房改造、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改造并完善住房保障體系、江河海域治理、健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系等任務(wù)依然艱巨，這同樣要求持續(xù)增強(qiáng)資金保障能力。

概言之，國(guó)情和以不斷提升公共服務(wù)水平為導(dǎo)向的公共福利制度改革把財(cái)政支出推上了高增長(zhǎng)軌道。未來(lái)幾年，如果不繼續(xù)擴(kuò)大赤字非但不會(huì)提升公共服務(wù)水平，反而會(huì)降低公共服務(wù)水平。為此，我們必須承擔(dān)改革成本，以財(cái)政擴(kuò)張實(shí)施社會(huì)發(fā)展順周期調(diào)節(jié)，最終以公共服務(wù)水平提升帶來(lái)的綜合性發(fā)展績(jī)效消化改革成本。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)需要加大宏觀調(diào)控力度，充分運(yùn)用財(cái)政政策解決內(nèi)需收縮和結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)值重大歷史機(jī)遇期，有利條件較多。其突出表現(xiàn)有以下四點(diǎn)。一是擁有14億多人口、超4億中等收入群體的市場(chǎng)體系健全，且全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)構(gòu)成了寬厚、堅(jiān)實(shí)、持久的內(nèi)需；二是門(mén)類(lèi)齊全、產(chǎn)能充裕、人力充足的實(shí)體經(jīng)濟(jì)體系形成了相對(duì)穩(wěn)定、堅(jiān)固的供應(yīng)鏈；三是科教文衛(wèi)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展不斷夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的科技基礎(chǔ)，優(yōu)化了人力資源素質(zhì)條件，穩(wěn)定了人民的基本生活預(yù)期；四是持續(xù)了40多年的中高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)慣性。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著一些困難和深層次矛盾，但這些都是前進(jìn)當(dāng)中的問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)更高目標(biāo)、構(gòu)建更理想社會(huì)過(guò)程中要解決的問(wèn)題。進(jìn)一步說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)是在穩(wěn)健中前行，并沒(méi)有出現(xiàn)系統(tǒng)性的衰退壓力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率放緩實(shí)際上是前期高速增長(zhǎng)、基數(shù)加劇擴(kuò)張條件下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的平穩(wěn)調(diào)整。

然而，我們也必須正視，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中存在的問(wèn)題是必須解決的、有可能延緩中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的重大問(wèn)題，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是內(nèi)需收縮。我國(guó)是典型的以?xún)?nèi)需為主拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家。改革開(kāi)放之初，我國(guó)人均GDP不足500元，可謂基礎(chǔ)薄、底子弱。然而也正是由于這一點(diǎn)，我國(guó)積累了強(qiáng)勁的、急需釋放的內(nèi)需，當(dāng)這種需求沖動(dòng)與市場(chǎng)化改革導(dǎo)向下的貨幣釋放融合在一起時(shí)，便形成了強(qiáng)大的固定資產(chǎn)投資和最終消費(fèi)增長(zhǎng)沖擊波。1981年～1995年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)率逾25%，1992年和1993年甚至分別為44.4%和61.8%，經(jīng)過(guò)5年的調(diào)整，本世紀(jì)前10年又回到了年均近20%的水平。同期，居民消費(fèi)支出年均增長(zhǎng)率也達(dá)20%以上，其中1985年達(dá)25.4%，1995年沖至31%，2001年居民消費(fèi)支出突破5萬(wàn)億元，2007年增長(zhǎng)率又高達(dá)18.5%。2010年起，我國(guó)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)人均GDP達(dá)到4550美元，至2019年，人均GDP增至1萬(wàn)美元。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率逐步“換擋”，2012年～2019年保持在6%～7%之間，2020年～2023年在2%～5%之間。其背后因素是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率和居民消費(fèi)支出增長(zhǎng)率的逐步下調(diào)。2015年起，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率進(jìn)入一位數(shù)水平，2019年～2023年降至5%以下，2015年～2022年居民消費(fèi)支出從10%降至2.2%，出現(xiàn)了部分年份最終消費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超過(guò)資本形成總額貢獻(xiàn)率，但居民消費(fèi)支出增長(zhǎng)率低于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率的情況，這種需求收縮的主導(dǎo)因素是能夠快速提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的大體量需求，如家電、信息通訊產(chǎn)品、住房等已經(jīng)歷了集中爆發(fā)期。同時(shí)，居民收入也從增長(zhǎng)高峰期調(diào)至平穩(wěn)增長(zhǎng)期，其突出表現(xiàn)是2000年后城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員平均實(shí)際工資增長(zhǎng)率從10%降至5%左右，全國(guó)居民人均可支配收入增長(zhǎng)率從兩位數(shù)降至一位數(shù)，特別是2000年曾沖高至57%，2022年降至5%。這人為造成了多樣性產(chǎn)能過(guò)剩，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)下行。

二是結(jié)構(gòu)失衡。2021年我國(guó)GDP占全球GDP總額比重已超過(guò)18%，近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率逾50%，中國(guó)仍將是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，結(jié)構(gòu)失衡是深層次原因之一。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模與國(guó)內(nèi)資源供給之間存在失衡，如石油、天然氣，耕地、水資源等資源的人均擁有量低于世界平均水平。另一方面，經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張與技術(shù)進(jìn)步之間面臨失衡。即使是優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中也存在“卡脖子”技術(shù)短板，全球經(jīng)濟(jì)數(shù)字化浪潮中的核心區(qū)域智能制造發(fā)展面臨難題，其突出表現(xiàn)是關(guān)鍵共性技術(shù)、智能制造設(shè)備等與市場(chǎng)需求適配度不高。這兩種失衡最后又促成了最終消費(fèi)品供求的結(jié)構(gòu)性失衡。進(jìn)一步說(shuō)，這些失衡疊加在一起，會(huì)壓縮實(shí)體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張空間，進(jìn)而收窄中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可能性邊界。

總體來(lái)看，這些問(wèn)題屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中普遍會(huì)遇到的問(wèn)題，是市場(chǎng)配置資源能力不足和過(guò)度追求短期利益擴(kuò)張的表現(xiàn)。究其深層次原因，主要在于資源供給有限性與人類(lèi)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾。當(dāng)然，解決這些問(wèn)題，市場(chǎng)既有動(dòng)力，也有能力。動(dòng)力是指在內(nèi)外需結(jié)構(gòu)均處于重大變革期且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇的條件下，占據(jù)了技術(shù)進(jìn)步高地的主體就擁有了市場(chǎng)。能力是指中國(guó)有一大批企業(yè)已經(jīng)完成了較大規(guī)模的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和營(yíng)銷(xiāo)渠道等方面的積累，同時(shí)中國(guó)又是全球接受過(guò)高等教育和職業(yè)教育人口數(shù)量最多的國(guó)家。然而必須看到，對(duì)市場(chǎng)來(lái)講，結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個(gè)陣痛期。具體到市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，是資金耗費(fèi)高潮和不確定性高潮的疊加期。顯然，此時(shí)單憑市場(chǎng)自調(diào)節(jié)能力難以及時(shí)解決當(dāng)前面臨的問(wèn)題，必須更好發(fā)揮政府作用，加大宏觀調(diào)控力度，減緩陣痛以加快形成新發(fā)展格局。這勢(shì)必要求財(cái)政政策再度加力擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)。具體講，就是要通過(guò)保持一定強(qiáng)度的減稅降費(fèi)，直接增加市場(chǎng)主體和消費(fèi)者的可支配貨幣收入，通過(guò)增加轉(zhuǎn)移性支出穩(wěn)定中低收入階層收入，通過(guò)增加投資性支出穩(wěn)住全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率并延展產(chǎn)業(yè)鏈。

積極的財(cái)政政策只有提質(zhì)增效才能最終落實(shí)適度加力

綜上所述，積極的財(cái)政政策適度加力確有必要。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，我們必須運(yùn)用高強(qiáng)度減收增支的擴(kuò)張性財(cái)政政策，同步實(shí)施經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)和社會(huì)順周期調(diào)節(jié)，通過(guò)這兩種調(diào)節(jié)的互補(bǔ)互動(dòng)，來(lái)確保中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。然而，必須清醒認(rèn)識(shí)到，適度加力是一個(gè)系統(tǒng)工程。所謂系統(tǒng)工程，是指無(wú)論是減稅降費(fèi)，還是擴(kuò)大赤字和專(zhuān)項(xiàng)債，都不是擰開(kāi)水龍頭“放水”一走了之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)走上預(yù)期軌道這么簡(jiǎn)單的問(wèn)題。適度加力是有成本的，而且邊際成本會(huì)越來(lái)越高，類(lèi)似于滾雪球，到了一定臨界點(diǎn)會(huì)急劇膨脹。因此，如果不加以控制和管理，適度加力有可能得不償失，甚至造成重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。換言之，適度加力絕不是不計(jì)成本，而是有目的的加力，只有當(dāng)目的實(shí)現(xiàn)時(shí)，加力才算真正到位。也就是說(shuō)，控成本和強(qiáng)管理并舉才是真正的適度加力。

本輪長(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度的減收增支形成了規(guī)模空前的政策成本。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，這種減收增支較大程度上屬于制度變遷型，因而政策成本具有長(zhǎng)期性、疊加性。由此可說(shuō)，本輪積極的財(cái)政政策的政策成本控制難度大、消化期長(zhǎng)。在本輪積極的財(cái)政政策實(shí)施期間，減稅降費(fèi)強(qiáng)度遞增，2022年創(chuàng)歷史新高，減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)總額超4.2萬(wàn)億元，2023年又新增減稅降費(fèi)2.2萬(wàn)億元，這使得財(cái)政收入增速?gòu)倪^(guò)去20%左右快速降至不足8%。變化如此之快、如此之大，主要原因在于過(guò)去10年間我國(guó)實(shí)施了強(qiáng)度空前的政府收入制度改革。本輪政府收入制度改革具有廣覆蓋和高強(qiáng)度兩大特征。就前者而言，同步實(shí)施稅收和非稅收入制度改革，稅制改革幾乎實(shí)現(xiàn)了稅種全覆蓋，非稅收入制度改革涉及大部分主要政府非稅收入類(lèi)別，如行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和罰沒(méi)收入等。就后者而言，形成了長(zhǎng)期性低負(fù)擔(dān)政府收入制度安排，比如增值稅稅率從17%降至13%，再如個(gè)人所得稅改革大幅提高了納稅門(mén)檻，使得納稅人占勞動(dòng)力總數(shù)不到10%。此外，政府非稅收入制度改革取消了數(shù)百種行政事業(yè)性收費(fèi)，這種深度改革每年造成的數(shù)萬(wàn)億制度性減收，實(shí)際上可以說(shuō)是收入政策上的政策成本。當(dāng)然，政府的減收很快轉(zhuǎn)為法人實(shí)體和自然人的可支配貨幣收入，進(jìn)而擴(kuò)大了投資和消費(fèi)增長(zhǎng)空間。但與此同時(shí)，政府又在強(qiáng)烈刺激政府?dāng)U大赤字，因?yàn)檎С鲈鲩L(zhǎng)剛性正處于高潮期，只能通過(guò)擴(kuò)大赤字來(lái)抵補(bǔ)減收維持支出。由于大幅度制度性減收使得彌補(bǔ)赤字只能靠發(fā)債，進(jìn)而可以說(shuō)，高強(qiáng)度的減稅降費(fèi)又帶動(dòng)增加了支出政策成本。今后積極的財(cái)政政策適度加力，既要延續(xù)前期減收性稅費(fèi)制度安排，又要出臺(tái)新的減收措施，這意味著前期政策成本和當(dāng)期及后期政策成本會(huì)疊加在一起。進(jìn)一步說(shuō)，今后我國(guó)要承受前期制度性減收和可能發(fā)生的當(dāng)期制度安排性減收帶來(lái)的赤字增量。

高強(qiáng)度減收和高強(qiáng)度增支并舉是當(dāng)前積極的財(cái)政政策的重大特征。2020年至2023年間，年度財(cái)政減收額、赤字和專(zhuān)項(xiàng)債三者各自占GDP比重分別為3%左右，三者相加為10%左右，2022年甚至已超過(guò)10%。20世紀(jì)80年代，當(dāng)美、歐吸收供給學(xué)派的理論，實(shí)施減稅政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，我國(guó)在支出側(cè)采取了控制赤字的支出政策，實(shí)施如此高難度的財(cái)政政策卻沒(méi)有引發(fā)重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，反而有效帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，充分證明了中國(guó)特色社會(huì)主義道路和制度的優(yōu)越性。但也要看到，支出的長(zhǎng)時(shí)間擴(kuò)張形成了政策成本不斷膨脹的局面。截至2022年末，政府負(fù)債率已達(dá)50%，當(dāng)年一般公共預(yù)算中的國(guó)內(nèi)債務(wù)付息支出總額為1.19萬(wàn)億元，其中，中央政府國(guó)內(nèi)債務(wù)付息支出6468.5億元，如加上地方專(zhuān)項(xiàng)債券付息支出，國(guó)內(nèi)債務(wù)付息支出已達(dá)1.8萬(wàn)億元。總體來(lái)看，這些情況并非超預(yù)期現(xiàn)象，而且風(fēng)險(xiǎn)可控。此外，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財(cái)政收入規(guī)模而言，我國(guó)政府負(fù)債率在國(guó)際上屬于低水平。20世紀(jì)90年代以來(lái)，大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體步入政府高杠桿期，2008年歐洲發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)，相關(guān)國(guó)家實(shí)施緊縮政策治理債務(wù)使得形勢(shì)有所好轉(zhuǎn)，但目前美國(guó)的負(fù)債率逾140%左右，日本甚至高達(dá)250%左右，西北歐國(guó)家普遍在100%左右。必須注意，上述情況也提醒我們，近年來(lái)支出政策的政策成本在加速上升，如掉以輕心、不強(qiáng)化成本控制，那么就有可能出現(xiàn)成本上升超預(yù)期問(wèn)題。倘若如此，今后的支出政策擴(kuò)張空間就會(huì)被人為壓縮。

高強(qiáng)度減收增支實(shí)際上形成的格局是政府可支配財(cái)力增加和財(cái)政資金管理難度加大。前期積極的財(cái)政政策運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中遇到的突出難題是，一方面財(cái)政收支矛盾尖銳，另一方面預(yù)算績(jī)效偏離預(yù)期，其突出表現(xiàn)有以下三點(diǎn)。一是有的地方政府債務(wù)管理松懈，負(fù)債率超過(guò)60%，有的地方隱性負(fù)債悄然增長(zhǎng)，政府債務(wù)“開(kāi)了前門(mén)”，但“沒(méi)堵住后門(mén)”；二是從各級(jí)政府審計(jì)反映的情況看，專(zhuān)項(xiàng)債債券管理存在債券資金閑置、債券資金投向領(lǐng)域不合規(guī)、擠占挪用資金等問(wèn)題；三是在財(cái)力大幅下沉的情況下，基層財(cái)政管理并未真正做到同步強(qiáng)化。目前70%左右的一般公共預(yù)算資金、大部分政府性基金預(yù)算資金和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算資金最終都?xì)w由市縣兩級(jí)政府具體管理使用。也就是說(shuō)，財(cái)政政策加力擴(kuò)大支出能否取得預(yù)期效果，最終還是取決于基層政府這個(gè)財(cái)政資金管理“最后一公里”環(huán)節(jié)上的工作實(shí)效。但現(xiàn)實(shí)情況是，財(cái)政資金使用中的重大違規(guī)問(wèn)題大部分都發(fā)生在基層政府環(huán)節(jié)，比如截留、挪用、超范圍使用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了違規(guī)使用、虛報(bào)冒領(lǐng)災(zāi)后重建資金等現(xiàn)象，這使得財(cái)政政策適度加力的邊際效應(yīng)大打折扣。

總之，前期持續(xù)加力加速積累的政策成本，以及強(qiáng)度漸增的資金管理壓力正在逐步收縮財(cái)政政策空間，然而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展卻又客觀要求我們不斷加大財(cái)政政策力度。進(jìn)一步說(shuō)，積極的財(cái)政政策已到轉(zhuǎn)型期，必須通過(guò)提質(zhì)增效來(lái)拓展政策空間以支撐持續(xù)加力。積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效，提質(zhì)是核心，增效是落腳點(diǎn)。提質(zhì)是指進(jìn)一步優(yōu)化政策運(yùn)用質(zhì)量，充分釋放財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自動(dòng)穩(wěn)定器作用和經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)作用，所謂自動(dòng)穩(wěn)定器是指財(cái)政政策具有自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的功能。增效是指提高政策的總體成本效益率、乘數(shù)效應(yīng)和邊際效應(yīng)。提質(zhì)包括三方面內(nèi)容：一是發(fā)力范圍清晰合理。財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能的基本手段之一。因此，財(cái)政政策的發(fā)力范圍必須緊扣公共財(cái)政職能要求。適度加力絕不能盲目擴(kuò)大政策覆蓋范圍，而是要在公共財(cái)政職能范圍內(nèi)更好發(fā)揮政府作用。其突出要領(lǐng)是加大力度，解決基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，優(yōu)化市場(chǎng)配置資源功能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。二是發(fā)力點(diǎn)選擇更為精準(zhǔn)。適度加力不是“大水漫灌”，而是要加大力度解決在全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中要面對(duì)的長(zhǎng)期性和階段性?xún)纱箢?lèi)問(wèn)題。提質(zhì)關(guān)鍵在于發(fā)力點(diǎn)的選擇，既要保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又要穩(wěn)中求進(jìn)，確立新的加力點(diǎn)，聚焦解決長(zhǎng)、短期兩大類(lèi)問(wèn)題中的重大難題。三是發(fā)力水平安全可控。適度加力重在適度，適度的要義是發(fā)力水平安全可控。安全可控包括成本可控和標(biāo)準(zhǔn)可控兩層含義，成本可控意在防范發(fā)生系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于妥善處理好政府債務(wù)規(guī)模與財(cái)政支出增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率、貨幣供應(yīng)增長(zhǎng)率之間的平衡關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)可控是確定適度加力底線(xiàn)的基本依據(jù)。在新發(fā)展階段，保持支出強(qiáng)度是財(cái)政政策加力的主要舉措之一。但確定強(qiáng)度必須有科學(xué)的依據(jù)，否則就會(huì)導(dǎo)致支出的無(wú)序擴(kuò)張。支出標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政支出的基準(zhǔn)線(xiàn)。因此，只有做到支出標(biāo)準(zhǔn)可控，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)力水平安全可控。而做到標(biāo)準(zhǔn)可控，必須依照推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和量力而行的原則來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)。

增效是提質(zhì)的集中表現(xiàn)。增效的核心是提高財(cái)政資金使用效率，讓加力帶來(lái)的資金增量切實(shí)強(qiáng)化破解難題的力度，具體主要包括兩方面內(nèi)容。一是增強(qiáng)財(cái)政政策的協(xié)同效應(yīng)。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，財(cái)政政策是由減稅降費(fèi)、赤字、轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)債、貼息等手段組成的一套組合拳。從外部結(jié)構(gòu)看，我國(guó)的宏觀政策體系是以財(cái)政政策和貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、貿(mào)易政策等為輔的政策體系。增強(qiáng)財(cái)政政策的協(xié)同性，就是要讓組合拳中的各個(gè)手段協(xié)同發(fā)力、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成聚合效應(yīng)，就是要讓財(cái)政政策支撐并放大其他宏觀政策的效應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，收支兩側(cè)政策都要聚力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問(wèn)題；在外部結(jié)構(gòu)方面，財(cái)政政策要更多發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)，從創(chuàng)造基本條件的角度支撐貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等的運(yùn)行。二是增強(qiáng)財(cái)政政策的時(shí)效性。財(cái)政政策的突出特點(diǎn)是增加當(dāng)期市場(chǎng)主體和居民可支配貨幣收入，至于這些收入增量能否及時(shí)轉(zhuǎn)化為當(dāng)期投資和消費(fèi)，則取決于政策實(shí)施的質(zhì)量。積極的財(cái)政政策增效，關(guān)鍵點(diǎn)在于把加力帶來(lái)的收入增量盡快轉(zhuǎn)為實(shí)物投資量和實(shí)物消費(fèi)量。增強(qiáng)財(cái)政政策時(shí)效性的核心是加強(qiáng)財(cái)政管理，建立與財(cái)政資金規(guī)模急劇放大和財(cái)政資金來(lái)源結(jié)構(gòu)使用結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化相適應(yīng)的管理模式。換言之，當(dāng)前我國(guó)政府管理的年度財(cái)力總規(guī)模已達(dá)50多萬(wàn)億元，這要求我們必須創(chuàng)新理財(cái)模式，否則就會(huì)出現(xiàn)可用財(cái)力規(guī)模與資金時(shí)效逆反的情況。

積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效重在深化財(cái)稅體制改革

財(cái)政政策的制定和實(shí)施質(zhì)量與財(cái)稅制度密切相關(guān)。財(cái)稅制度安排直接決定了財(cái)政政策的選擇空間、實(shí)施范圍及績(jī)效狀況。前期積極的財(cái)政政策成效顯著，主要經(jīng)驗(yàn)就在于以改革支撐政策實(shí)施。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在提出積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效，用好政策空間的同時(shí)，還明確要求“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。這實(shí)際表明，今后實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)要把適度加力、提質(zhì)增效和財(cái)稅體制改革連為一體，要通過(guò)優(yōu)化制度來(lái)促成提質(zhì)增效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)適度加力目標(biāo)。既然如此，謀劃新一輪的財(cái)稅體制改革就要圍繞積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效，有的放矢地選擇改革舉措。

由此出發(fā)，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維、底線(xiàn)思維，重點(diǎn)從健全現(xiàn)代預(yù)算制度和深化政府收入制度改革兩方面入手謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。國(guó)家預(yù)算是國(guó)家大政方針的集中體現(xiàn)，財(cái)政政策的取向和力度選擇是決定各級(jí)政府預(yù)算的編制和執(zhí)行的主導(dǎo)因素。預(yù)算制度是財(cái)政管理的“基礎(chǔ)設(shè)施”，直接決定國(guó)家預(yù)算的特征和效能，因而也就成為影響財(cái)政政策制定和實(shí)施的基本制度因素。因此，預(yù)算制度改革始終是財(cái)政改革的重要方向，且每一輪積極的財(cái)政政策的實(shí)施，都伴隨著預(yù)算制度改革的重大突破。我國(guó)從1994年起開(kāi)始建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公共財(cái)政預(yù)算制度體系。1998年～2003年我國(guó)第一次實(shí)施積極的財(cái)政政策，此間根據(jù)黨的十四大提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)，大力實(shí)施部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)重大預(yù)算制度改革，初步形成了新的公共財(cái)政預(yù)算制度體系。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)實(shí)施新一輪積極的財(cái)政政策，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求分步建立起了現(xiàn)代預(yù)算制度。顯然，不斷深化預(yù)算制度改革是確保財(cái)政政策制定科學(xué)、實(shí)施順利的基本制度保障。

黨的二十大報(bào)告明確提出要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，這意味著要通過(guò)深化預(yù)算制度改革，放大積極的財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的助推作用。健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重點(diǎn)是及時(shí)提出提升財(cái)政管理和財(cái)政政策績(jī)效水平、精準(zhǔn)破解制約財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展制度瓶頸的改革舉措。健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須圍繞全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力這幾個(gè)現(xiàn)代預(yù)算制度要素展開(kāi)。為此，一是要繼續(xù)推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。其中，迫切需要解決全面推行支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)和提升預(yù)算績(jī)效管理縱向平衡兩大問(wèn)題。前者重在盡快建立反映支出政策總體宏觀績(jī)效和各領(lǐng)域支出總額宏觀績(jī)效兩類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；后者重在在市、縣兩級(jí)政府建立預(yù)算績(jī)效管理，特別是把績(jī)效管理擴(kuò)大至政府債務(wù)資金和社會(huì)保險(xiǎn)資金，使績(jī)效管理切實(shí)發(fā)揮約束不合理政府債務(wù)的形成和管控社會(huì)保險(xiǎn)資金的作用。二是要繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)直接決定了預(yù)算的規(guī)范性水平和約束力強(qiáng)度水平。加強(qiáng)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)關(guān)鍵在于進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，即根據(jù)公共產(chǎn)品使用價(jià)值特征分類(lèi)，做好增強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政收入、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、支出政策等的協(xié)調(diào)性工作。當(dāng)前最為重要的是改進(jìn)“三保”支出標(biāo)準(zhǔn)，“三保”支出是基本公共服務(wù)均等化資金保障的主渠道，占一般公共預(yù)算支出比重超過(guò)70%。改進(jìn)“三?！敝С鰳?biāo)準(zhǔn)制定首先要明確保障范圍，特別是清晰界定基本民生支出的邊界，并由此建立民生支出保障清單；其次是必須進(jìn)一步完善基本支出定員定額，要把這項(xiàng)工作與機(jī)構(gòu)改革、業(yè)務(wù)績(jī)效考評(píng)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化等統(tǒng)一起來(lái)。三是要繼續(xù)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革。有必要深化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)劃清不同類(lèi)別轉(zhuǎn)移支付資金的使用邊界，從而避免擠占、挪用轉(zhuǎn)移支付資金的情況。同時(shí)，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付制度完善力度，根據(jù)客觀情況的變化調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)支出的范圍和水平，進(jìn)而確保加大均衡性轉(zhuǎn)移支付支出能夠起到強(qiáng)化均衡財(cái)力區(qū)域分布的作用。此外，還要切實(shí)建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付評(píng)估和退出機(jī)制。

深化政府收入制度改革促以進(jìn)積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效，重在以進(jìn)一步深化稅制改革支撐結(jié)構(gòu)性減稅，同時(shí)強(qiáng)化稅制的宏觀稅負(fù)的相對(duì)穩(wěn)定性、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和促進(jìn)社會(huì)公平三項(xiàng)基本功能。然而，有必要指出，結(jié)構(gòu)性減稅絕非單純的減收之舉，而是要通過(guò)減稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大稅源，最終穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，緩解收支矛盾，壓縮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大空間。為維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，深化稅制改革應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)稅制的全國(guó)統(tǒng)一性，盡力清理“稅收洼地”。為促進(jìn)社會(huì)公平，深化稅制改革有必要強(qiáng)化稅制的量能課稅功能。由此出發(fā)，深化稅制改革應(yīng)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，其主要發(fā)力點(diǎn)在于健全直接稅和地方稅體系。其中，健全直接稅體系的重大意義在于實(shí)現(xiàn)量能課稅，因而有必要優(yōu)化以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，同時(shí)健全地方稅體系，培育地方穩(wěn)定稅源并擴(kuò)大地方財(cái)力，為此，有必要實(shí)施消費(fèi)稅改革，穩(wěn)步推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)。非稅收入制度改革與稅制改革具有相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。在深化稅制改革的同時(shí)，有必要繼續(xù)推進(jìn)政府非稅收入制度改革，并從防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的角度研究探討進(jìn)一步完善政府債務(wù)收入管理制度。

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責(zé) 編∕楊 柳? 美 編∕梁麗琛