鄉(xiāng)村地域工業(yè)用地空間重構(gòu)研究
——以蘇南地區(qū)為例

■ 陳海燕/李蘭圖/劉其華/馬 靜

（1.江蘇省自然資源廳，南京 210009；2.江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)院，南京 210008；3.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211000）

0 引言

自然資源權(quán)益改革是推動(dòng)供給側(cè)改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)和高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)踐[1]。改革開放以來，中國不斷推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革與實(shí)踐，明晰權(quán)屬關(guān)系，健全自然資源統(tǒng)籌管理體系，深化資源市場(chǎng)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展[2-3]。當(dāng)前，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革需要明晰產(chǎn)權(quán)主體，完善收益分配機(jī)制，以高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護(hù)格局助推區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。然而，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，鄉(xiāng)村工業(yè)用地粗放和低效利用現(xiàn)象較為普遍，既降低了利用效率，又阻礙高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[5-6]。因此，探索鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)對(duì)提升土地節(jié)約集約水平，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地空間格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

近幾年低效工業(yè)用地再開發(fā)受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注，主要集中于工業(yè)用地空間演變特征[7]、空間優(yōu)化模式[8]、市場(chǎng)化配置關(guān)鍵問題[9]、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型影響因素及轉(zhuǎn)型策略與路徑[10-12]等方面。曾鵬等指出，鄉(xiāng)村工業(yè)用地存在占地比重高、用地分散等問題，可通過規(guī)劃引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)用地集聚發(fā)展[7]；趙毅等認(rèn)為，鄉(xiāng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)從內(nèi)部循環(huán)轉(zhuǎn)向外部循環(huán)，政府強(qiáng)制性制度變革面臨高昂成本，應(yīng)循序漸進(jìn)，采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式推進(jìn)制度革新[13]；陳磊等為破解城鄉(xiāng)發(fā)展困境，運(yùn)用歸納演繹法和理論分析法，解析了農(nóng)村土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響機(jī)制[14]；戴小平等總結(jié)了深圳市片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃思路、主要內(nèi)容和創(chuàng)新之處，指出應(yīng)運(yùn)用空間統(tǒng)籌手段重新劃定單元邊界，明確單元內(nèi)各項(xiàng)配套設(shè)施的開發(fā)量，并建議可采取分期實(shí)施方式推動(dòng)城市存量地區(qū)更新[8]；吳屹豪等基于多方主體關(guān)系視角，認(rèn)為區(qū)域綜合開發(fā)模式能夠調(diào)動(dòng)多元主體參與共治、共建與共享的積極性，有利于解決市郊村鎮(zhèn)工業(yè)用地更新這一復(fù)雜問題[11]。也有部分研究從土地發(fā)展權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度角度，探索了城市存量工業(yè)用地更新機(jī)制與路徑，為工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新下土地增值收益分配方式發(fā)展提供了參考[15-17]。但既有研究多基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展、精明收縮、存量更新及產(chǎn)權(quán)制度改革等視角，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析轉(zhuǎn)型策略，對(duì)鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構(gòu)過程中產(chǎn)權(quán)融合、連片開發(fā)與空間重構(gòu)關(guān)系和實(shí)踐路徑研究不足。

蘇南地區(qū)是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)源地，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的“蘇南模式”更是成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初中期鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樣板[18]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“蘇南模式”也在迭代升級(jí)，逐漸向“后蘇南模式”演變，但蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地存量過大、空間格局散亂、土地權(quán)屬混亂等問題嚴(yán)重，阻礙工業(yè)用地提質(zhì)增效[19]。亟需通過連片再開發(fā)、產(chǎn)權(quán)制度改革等推動(dòng)蘇南鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升節(jié)約集約水平，促進(jìn)資源高效利用。本研究中，鄉(xiāng)村工業(yè)用地是指位于蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，用于工業(yè)生產(chǎn)的土地，包括國家所有、農(nóng)村集體組織和個(gè)人所有。本文在分析蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地演變歷程和特征的基礎(chǔ)上，基于產(chǎn)權(quán)融合、連片開發(fā)等手段，探究鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構(gòu)主要路徑，以期為鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構(gòu)提供政策參考。

1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷史演變與特征

1.1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷史演變

蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，有研究將蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展劃分為“蘇南模式”階段、“新蘇南模式”階段和轉(zhuǎn)型優(yōu)化階段[19]。但從工業(yè)用地來說，20世紀(jì)80年代形成了以小型加工業(yè)為主的鄉(xiāng)村工業(yè)用地格局。20世紀(jì)90年代中后期，外向型經(jīng)濟(jì)大幅增加，但蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)依然依賴低成本集體土地，用地零散破碎、權(quán)屬混雜不清[20]。2000年后，外資企業(yè)、私營企業(yè)蓬勃發(fā)展，工業(yè)用地最低保護(hù)價(jià)、最小容積率和單位面積最低投資額等節(jié)約集約措施廣泛推行。2018年后，我國開始施行多規(guī)合一，國土空間用途管制政策嚴(yán)格實(shí)施，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地全面推進(jìn)精細(xì)化管理，工業(yè)用地不斷向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，促進(jìn)提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展。本文依據(jù)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地演變特征將其演變過程劃分為分散無序、優(yōu)化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展三個(gè)階段（圖1）。

圖1 蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷史演變特征

(1)分散無序階段（1980—1999年）。改革開放之后，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式盛行，眾多規(guī)模較小的初級(jí)加工企業(yè)在鄉(xiāng)村發(fā)展起來，導(dǎo)致用地布局呈散點(diǎn)狀。同時(shí)，鄉(xiāng)村工業(yè)用地發(fā)展受行政村邊界限制，多以村域路網(wǎng)為中心向外擴(kuò)張，形成“沿路兩張皮”的分布特點(diǎn)。

(2)優(yōu)化轉(zhuǎn)型階段（2000—2017年）。黨的十四屆三中全會(huì)全面推行“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，加速了中國改革開放進(jìn)程，外向型經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入蘇南鄉(xiāng)村。外資企業(yè)、私營企業(yè)的大規(guī)模進(jìn)駐沖擊了鄉(xiāng)村工業(yè)格局，逐步形成“新蘇南模式”。由股份制、民營制和外資三者融合的“新蘇南模式”促使鄉(xiāng)村工業(yè)用地?zé)òl(fā)新的生機(jī)[21]。同時(shí)，“三集中”政策的實(shí)行，使鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)由鄉(xiāng)村向鎮(zhèn)區(qū)、園區(qū)集聚發(fā)展，加速了蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。該階段以村域?yàn)榘l(fā)展中心的鄉(xiāng)村工業(yè)逐漸向城鎮(zhèn)周邊集中，工業(yè)用地布局集聚效應(yīng)增強(qiáng)。

(3)高質(zhì)量發(fā)展階段（2018年至今）。隨著“增存掛鉤”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定”等政策的實(shí)施，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地快速擴(kuò)張勢(shì)頭得到了遏制，工業(yè)用地逐漸向大的工業(yè)園區(qū)集中，一些分散零亂的鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)被清理。同時(shí)，建設(shè)用地供給側(cè)改革也使得鄉(xiāng)村工業(yè)用地?cái)U(kuò)張被有效限制，低效工業(yè)用地再開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效整治等工作的廣泛推開，迫使地方政府加大推進(jìn)存量土地盤活利用力度，倒逼鄉(xiāng)村低效工業(yè)用地逐步清退或提質(zhì)增效，并逐漸向城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，以促進(jìn)工業(yè)企業(yè)全方位、高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地現(xiàn)狀特征

(1)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小而分散，空間集聚特征不明顯。早期蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地普遍嵌入村鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)部，導(dǎo)致用地空間混雜，產(chǎn)業(yè)高度破碎分散[22]。從存量工業(yè)用地分布特征來看，總體上分為村鎮(zhèn)中心型、村鎮(zhèn)邊緣型和村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)型三類。村鎮(zhèn)中心型用地位于村鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部，亟待改造的存量工業(yè)用地主要為已停產(chǎn)或產(chǎn)出低下的閑置類工業(yè)，以及政策禁止類、淘汰類企業(yè)，該類工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，一般做“退二進(jìn)三”處理。村鎮(zhèn)邊緣型用地位于村鎮(zhèn)邊緣，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，布局隨意，多呈散點(diǎn)狀分布且規(guī)模較小，一般做清退處理。村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)型用地位于各村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)，但由于前期缺少明確邊界劃定，以及當(dāng)前部分企業(yè)因停產(chǎn)、破產(chǎn)導(dǎo)致土地閑置等，也存在一定程度的空間形態(tài)不規(guī)則、布局散亂特征。

(2)土地權(quán)屬雜而多元，權(quán)屬分布特征多樣化。鄉(xiāng)村工業(yè)用地權(quán)屬復(fù)雜，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)類型多元化[23]。產(chǎn)權(quán)主體存在鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)原產(chǎn)權(quán)所有者，隨著市場(chǎng)化改制，逐漸又發(fā)展成形式多樣的開發(fā)管理單位，包括鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)屬集體資產(chǎn)管理公司、村委會(huì)、社區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作社、村民小組、村屬集體資產(chǎn)管理公司、私營企業(yè)等。產(chǎn)權(quán)類型有國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地與違法建設(shè)用地等。早期管理制度過于寬松和市場(chǎng)環(huán)境活躍，在招商引資中，集體土地一部分用于自建廠房，一部分直接出租土地或作價(jià)入股聯(lián)建聯(lián)營。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范及法律法規(guī)建設(shè)長(zhǎng)期滯后于市場(chǎng)發(fā)展需求，私建、違建等現(xiàn)象普遍。此外，已批未建、合法已建、一地多企、租購并存等各類問題更加劇了產(chǎn)權(quán)零碎復(fù)雜的情況。

(3)用地產(chǎn)出低而有限，節(jié)約集約利用水平低。蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、配套差”的特征，難以滿足現(xiàn)代化企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的要求。例如，江陰市各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)接近200個(gè)，平均每個(gè)集中區(qū)面積不足70公頃，村級(jí)工業(yè)集中區(qū)面積更小，平均占地僅20～30公頃，用地產(chǎn)出約2000元/m2，遠(yuǎn)低于市級(jí)工業(yè)園區(qū)約5000元/m2的用地產(chǎn)出水平，缺乏規(guī)模效益和集聚效益；同時(shí)，長(zhǎng)期依賴征用非建設(shè)用地?cái)U(kuò)大經(jīng)營，導(dǎo)致土地不能抵押，限制企業(yè)融資，阻礙規(guī)模擴(kuò)張[18]。此外，目前江陰市村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)主要分布紡織加工、金屬零部件等效益較低的中小企業(yè)廠房，現(xiàn)狀工業(yè)用地的平均稅收僅18萬元/畝，村級(jí)工業(yè)園區(qū)中集體工業(yè)用地的稅收不到13萬元/畝，顯著低于城市工業(yè)園區(qū)30萬元/畝的產(chǎn)出水平。

2 鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)的新時(shí)代要求

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加速。當(dāng)前，長(zhǎng)三角地區(qū)部分城市已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，早期粗放無序擴(kuò)張的弊端日漸凸顯，不僅限制了人口集聚和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還嚴(yán)重制約區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展[24]。為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，從“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)變的需求日益迫切。工業(yè)用地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源載體，其利用強(qiáng)度和配置效率直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正在向雙循環(huán)模式轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村工業(yè)用地將成為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、深化要素配置全面市場(chǎng)化改革、建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)具有重大戰(zhàn)略意義。

第一，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，把高質(zhì)量發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心指導(dǎo)思想。黨的十九屆六中全會(huì)進(jìn)一步提出，要加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、效率和動(dòng)力改革。黨的二十大報(bào)告提出，要堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，推進(jìn)新型工業(yè)化。以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、效益為主的內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵要求。蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地量大面廣，低效用地再開發(fā)潛力大，對(duì)這些用地進(jìn)行集中規(guī)劃、連片開發(fā)并加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入引導(dǎo)，不僅可以提高土地資源利用效率，推動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，還能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，助力區(qū)域全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展。

第二，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在需求。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，優(yōu)勢(shì)資源主要向城市集中，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)包容性發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷深入，基于城鄉(xiāng)全域全要素統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式優(yōu)勢(shì)逐漸凸顯[26]。鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)可以推動(dòng)城市先進(jìn)技術(shù)與資本進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型優(yōu)化，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，能夠提高鄉(xiāng)村農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮與發(fā)展。

第三，自然資源節(jié)約集約政策的基本要求。長(zhǎng)期以來，我國始終堅(jiān)持嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，不斷提高資源利用效率。從國家層面來看，黨的二十大報(bào)告明確提出“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用”。從區(qū)域?qū)用鎭砜矗魇。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略要求，探索提升工業(yè)用地節(jié)約集約水平和投入產(chǎn)出效益，助力縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。然而，鄉(xiāng)村地區(qū)受歷史發(fā)展階段因素等影響，資源錯(cuò)配、低效利用等問題普遍存在。實(shí)施鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)，有助于整合零散、細(xì)碎的工業(yè)用地，優(yōu)化工業(yè)用地空間格局，策應(yīng)全面實(shí)施節(jié)約戰(zhàn)略要求，推動(dòng)自然資源節(jié)約集約利用，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

第四，土地利用形勢(shì)嚴(yán)峻的必然選擇。當(dāng)下蘇南地區(qū)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，發(fā)展驅(qū)動(dòng)力從以工業(yè)用地?cái)U(kuò)張為中心逐步轉(zhuǎn)向以人的發(fā)展為核心。近幾年，隨著開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)、工業(yè)企業(yè)用地調(diào)查、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、“三類園區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工業(yè)園、小微企業(yè)園、村級(jí)工業(yè)集聚園（點(diǎn)））”整治等工作開展，各地建設(shè)用地?cái)U(kuò)張趨勢(shì)得到了明顯改善。但從工業(yè)企業(yè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)來看，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地集約水平遠(yuǎn)低于國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)[18]。此外，鑒于鄉(xiāng)村工業(yè)用地多嵌入周邊農(nóng)田空間，易激化工業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾，故亟需轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村工業(yè)用地發(fā)展方向和利用強(qiáng)度，通過連片再開發(fā)和空間重構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三效統(tǒng)一。

3 當(dāng)前鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)面臨的困境

3.1 政府投入收益倒掛，市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政壓力過大

目前，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)尚未全面展開，多以試點(diǎn)探索為主，連片再開發(fā)是主要手段。從試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵺`來看，資金投入多依賴于市鎮(zhèn)兩級(jí)政府，且市級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼較少，鎮(zhèn)級(jí)政府資金籌措難度較大。從經(jīng)濟(jì)平衡角度看，工業(yè)用地改造項(xiàng)目投入包括拆遷騰退成本、居民安置成本和指標(biāo)調(diào)配成本三個(gè)主要方面，而短期收入只能依靠工業(yè)用地出讓，遠(yuǎn)達(dá)不到投入水平。因此，面對(duì)較大的經(jīng)濟(jì)壓力，政府部門通常選擇拉長(zhǎng)工業(yè)用地改造項(xiàng)目周期，以期通過提質(zhì)增效帶來新的稅收彌補(bǔ)工業(yè)用地改造項(xiàng)目成本。

3.2 各方利益主體訴求各異，協(xié)調(diào)難度較大

鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)依托于連片再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施，而連片開發(fā)往往涉及多種土地產(chǎn)權(quán)主體，包括國家、集體組織、企業(yè)主體和個(gè)人等多種主體。在連片開發(fā)過程中，利益協(xié)調(diào)順暢度在一定程度上影響項(xiàng)目進(jìn)度。如在需要進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)置換或整合時(shí)，多數(shù)中小民營企業(yè)經(jīng)營者并不愿意接受用地產(chǎn)權(quán)變更，而是更加希望以租賃廠房的形式進(jìn)行改造升級(jí)，這無疑增加了連片開發(fā)的阻力。此外，以政府為主導(dǎo)的再開發(fā)項(xiàng)目，在利益分配時(shí)，村集體組織的實(shí)際控制力也會(huì)對(duì)工業(yè)用地連片開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生重要影響，“強(qiáng)勢(shì)”的村集體反而能更好地整合多方利益，順利推進(jìn)工業(yè)園區(qū)改造項(xiàng)目。

3.3 破碎土地連片整合操作路徑不暢

鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片開發(fā)項(xiàng)目涉及多種產(chǎn)權(quán)類型，如國有建設(shè)土地、集體建設(shè)土地和農(nóng)業(yè)用地等，因此，在實(shí)際整合過程中涉及環(huán)節(jié)眾多，過程繁復(fù)，面臨多種阻礙，主要體現(xiàn)在政府政策制定、土地權(quán)屬協(xié)商、多部門合作和資金技術(shù)保障等方面[27]。政策制定上，政府部門需因地制宜編制連片開發(fā)方案，政策方案的可行性、前瞻性與執(zhí)行力度不僅能推動(dòng)土地權(quán)屬協(xié)商工作，而且決定著工業(yè)用地項(xiàng)目改造效率。土地權(quán)屬協(xié)商工作需要政府、村集體組織和企業(yè)之間多方協(xié)調(diào)，然而在實(shí)際過程中，往往缺乏有效的溝通，引起土地權(quán)屬糾紛。鄉(xiāng)村工業(yè)用地改造項(xiàng)目不僅涉及市、鎮(zhèn)、村各級(jí)，而且牽扯財(cái)政、自然資源、住建等多部門，需要政府統(tǒng)籌及部門合作，然而在實(shí)際工作中，仍存在著信息溝通不通暢、權(quán)屬責(zé)任不明晰、多方利益沖突等問題。此外，在工業(yè)用地項(xiàng)目改造過程中，由于資金、技術(shù)需求較大，由政府主導(dǎo)的土地征收工作使得政府面臨高昂成本，阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程。

4 鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)的框架與機(jī)制

4.1 理論框架

鄉(xiāng)村工業(yè)用地作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的基本載體和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵要素，在資源環(huán)境硬約束背景下，開發(fā)、利用與管理仍面臨著用地-產(chǎn)業(yè)錯(cuò)配、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜流轉(zhuǎn)困難、空間布局分散等問題[28]。創(chuàng)新鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)用地高效利用對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)振興、鄉(xiāng)村發(fā)展和共同富裕具有重要意義?；诖耍疚奶岢鲟l(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)的理論框架（圖2）。該理論框架包括產(chǎn)權(quán)融合、連片開發(fā)和空間重構(gòu)三個(gè)部分，三者之間在鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間價(jià)值提升過程中具有密切聯(lián)系。產(chǎn)權(quán)融合為連片開發(fā)的資源整合提供了基礎(chǔ)，連片開發(fā)是鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)的有效手段，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)、價(jià)值提升提供了條件，而空間重構(gòu)是鄉(xiāng)村工業(yè)用地整合與發(fā)展的最終目標(biāo)。三者之間相互聯(lián)系、相互作用，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平提高與經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升。其中，產(chǎn)權(quán)融合是指將分散的工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整合，為提升工業(yè)用地利用與管理效率提供基礎(chǔ)。連片開發(fā)是指以連片規(guī)模效益為引導(dǎo)，將相近的工業(yè)用地進(jìn)行整合，整體發(fā)展，通過資源共享實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化?？臻g重構(gòu)是指對(duì)鄉(xiāng)村工業(yè)用地的重新規(guī)劃與布局，最終目標(biāo)是為了促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能價(jià)值提升。

圖2 鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)理論框架

4.2 引入產(chǎn)權(quán)融合治理的空間重構(gòu)機(jī)制

鄉(xiāng)村工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)融合需適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系的變革，其價(jià)值主體、基本特征和制度類型不斷發(fā)生階段性變化且具有復(fù)雜性。受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策制度的合力推動(dòng)，鄉(xiāng)村工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)融合是指分散的土地產(chǎn)權(quán)在某一時(shí)空范圍內(nèi)的整合與轉(zhuǎn)變[29]。通常，形容工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)融合完成的重要標(biāo)度是某一區(qū)域整體內(nèi)工業(yè)用地價(jià)值形態(tài)的顯著變化。由此，首先應(yīng)該將工業(yè)用地權(quán)屬和具體制度類型結(jié)合起來才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)融合，單一類別的工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)變化并不能完全理解為產(chǎn)權(quán)融合。其次，在工業(yè)用地長(zhǎng)期演化過程中，其價(jià)值形態(tài)的根本轉(zhuǎn)變是工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)融合的關(guān)鍵表征，主要涵蓋工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬形態(tài)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)主體形態(tài)三個(gè)層面（圖3）。

圖3 鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)融合治理機(jī)制解析

首先，產(chǎn)權(quán)權(quán)屬形態(tài)的整合最為直觀。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)，堅(jiān)持向存量要空間、要效益，而工業(yè)用地所有權(quán)、使用權(quán)與管理權(quán)的分散化會(huì)制約其連片整合的進(jìn)程。因此，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)與整合鄉(xiāng)村工業(yè)用地權(quán)屬關(guān)系，通過土地出讓、流轉(zhuǎn)等方式，將權(quán)屬分散的工業(yè)用地進(jìn)行整合，以促進(jìn)工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)集中管理、統(tǒng)一調(diào)配，最大程度減少鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)阻力，提升鄉(xiāng)村工業(yè)整體水平，確保鄉(xiāng)村工業(yè)用地可持續(xù)利用。

其次，應(yīng)注重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)的融合與轉(zhuǎn)變。工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要包括國有土地、集體土地、企業(yè)和個(gè)人幾種主要形式，但在實(shí)際過程中，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)易出現(xiàn)交叉融合的情況。因此，在工業(yè)用地空間重構(gòu)過程中應(yīng)注重國有土地和集體土地的有效置換，這一做法不僅能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地的高效利用，而且能夠有效應(yīng)對(duì)工業(yè)用地資源稀缺等問題。一是應(yīng)推動(dòng)國有土地和集體土地的整合管理，依靠政府政策優(yōu)化工業(yè)用地利用方式，提升工業(yè)用地開發(fā)利用效率以實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的統(tǒng)一管理與使用。二是現(xiàn)有土地登記制度存在權(quán)屬信息不清、信息流通不暢等問題，應(yīng)完善土地登記制度，推動(dòng)形成權(quán)屬清晰、審批透明、規(guī)劃有序的工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)管理體系，促進(jìn)混合土地的有序整合。三是應(yīng)有效銜接城鄉(xiāng)融合政策，推動(dòng)城市用地和工業(yè)用地的有機(jī)整合，以完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為工業(yè)用地連片再開發(fā)提供基礎(chǔ)支撐。

最后，產(chǎn)權(quán)主體形態(tài)整合的實(shí)質(zhì)是均衡與協(xié)調(diào)多方主體利益，為產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與結(jié)構(gòu)融合提供重要基礎(chǔ)。通過多方主體之間的利益博弈，尋求不同利益訴求者的工業(yè)用地均衡發(fā)展利用狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地資源的再分配。通過產(chǎn)權(quán)主體的整合，可以避免資源分散導(dǎo)致的浪費(fèi)，易形成集聚融合效應(yīng)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)提供基礎(chǔ)保障。同時(shí)，在整合的過程中，也能優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)用地高效利用與發(fā)展提供保障。

5 產(chǎn)權(quán)融合視閾下蘇南典型鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)實(shí)現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村工業(yè)用地?zé)o序低效擴(kuò)張使得連片再開發(fā)面臨諸多權(quán)屬問題，如同地不同權(quán)、權(quán)屬不清、產(chǎn)權(quán)混雜等，嚴(yán)重影響著連片再開發(fā)項(xiàng)目落實(shí)。圍繞地方政府、企業(yè)、村集體和村民的各自利益訴求所進(jìn)行的博弈，依據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、利益主體劃分，可歸納出如下三種鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)實(shí)現(xiàn)路徑。

5.1 歸宗整合，降低產(chǎn)權(quán)交易成本

鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)過程中，涉及的產(chǎn)權(quán)主體往往較多，易產(chǎn)生利益統(tǒng)籌困難和權(quán)責(zé)不清等問題。歸宗整合是指將多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體歸并為單一產(chǎn)權(quán)主體。依托單一產(chǎn)權(quán)主體推進(jìn)工業(yè)用地連片再開發(fā)工作，不僅減少了產(chǎn)權(quán)主體之間的摩擦成本，而且能實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)籌，降低交易成本，推動(dòng)各類項(xiàng)目高效、有序?qū)嵤?。歸宗整合的路徑可分為政府征收、收購整合、作價(jià)入股和零星土地整合等方式（圖4）。例如，江陰青陽科創(chuàng)園通過將原土地產(chǎn)權(quán)人江蘇永聯(lián)集團(tuán)國營江陰農(nóng)藥廠（國企）和江陰凱江農(nóng)化有限公司（民企）以企業(yè)土地和廠房等資產(chǎn)作價(jià)入股的方式，實(shí)現(xiàn)了土地歸宗，大大降低了連片改造土地征收的成本。

圖4 歸宗整合類型示意圖

5.2 用地置換，提升集約利用水平

零散、細(xì)碎的土地利用方式極大地限制了工業(yè)用地連片開發(fā)，影響了集約利用效率。用地置換是指按照“面積相近、價(jià)值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則，將國有建設(shè)用地、集體土地進(jìn)行同類性質(zhì)、跨性質(zhì)的置換（非交易性）。通過局部用地置換，可以避免大面積土地產(chǎn)權(quán)交易，降低了產(chǎn)權(quán)高頻交易的成本，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地連片開發(fā)。用地置換主要是指土地使用權(quán)的置換，既包括國有建設(shè)用地之間的置換，也包括國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地之間的置換（圖5）。

圖5 用地置換類型示意圖

5.3 連片自改，協(xié)調(diào)多元主體權(quán)益

村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)內(nèi)存在多元利益主體，在實(shí)行連片再開發(fā)時(shí)，往往很難統(tǒng)籌多元主體利益訴求。因此，對(duì)于地塊規(guī)整、權(quán)屬清晰、不影響連片開發(fā)整體效益的土地允許保留權(quán)屬，實(shí)行自改以銜接區(qū)域整體再開發(fā)工作。通過連片自改不僅可以滿足土地產(chǎn)權(quán)人保留土地權(quán)屬的利益訴求，而且能夠提高土地產(chǎn)權(quán)人參與區(qū)域整體改造更新工作的積極性，保障其產(chǎn)權(quán)權(quán)益，確保連片再開發(fā)工作順利實(shí)施（圖6）。例如，江陰月城交通裝備制造園項(xiàng)目原土地產(chǎn)權(quán)人自行改造的意愿強(qiáng)烈，但通過政府平臺(tái)整體收儲(chǔ)難以實(shí)施。因此，江陰市通過政府牽頭，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一招商運(yùn)營的三統(tǒng)一模式，保留原國有土地企業(yè)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)多宗地塊的統(tǒng)一改造，大大提高了原產(chǎn)權(quán)人參與改造的意愿，并通過出臺(tái)政策，允許按照一宗地進(jìn)行消防、規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)等審查，保障了項(xiàng)目順利實(shí)施。連片自改路徑可分為單一企業(yè)自主改造和多個(gè)企業(yè)合并后再整體改造兩種方式。

圖6 連片自改類型示意圖

6 結(jié)語

本文基于蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地演進(jìn)歷程、典型特征，分析鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地所面臨的困境，闡明了產(chǎn)權(quán)融合治理機(jī)制，設(shè)計(jì)了不同產(chǎn)權(quán)融合模式下工業(yè)用地空間重構(gòu)路徑。主要結(jié)論如下：

(1)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷經(jīng)“蘇南模式”時(shí)期和“新蘇南模式”時(shí)期，目前已進(jìn)入轉(zhuǎn)型優(yōu)化期，但仍具有產(chǎn)業(yè)規(guī)模小而分散、土地權(quán)屬雜而混亂、用地產(chǎn)出低而有限等典型特征。

(2)鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構(gòu)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在需求，是土地節(jié)約集約政策的基本要求和嚴(yán)峻土地利用形勢(shì)的必然選擇。

(3)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構(gòu)以連片再開發(fā)為主要手段，面臨著政府投入收益倒掛、土地產(chǎn)權(quán)利益協(xié)調(diào)難度大和破碎土地整合路徑不暢等主要困境。

(4)產(chǎn)權(quán)融合為連片開發(fā)的資源整合提供了基礎(chǔ)，連片再開發(fā)是鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)的有效手段，為空間重構(gòu)提供了條件，而空間重構(gòu)是鄉(xiāng)村工業(yè)用地整合與發(fā)展的最終目標(biāo)，三者之間相互聯(lián)系、相互作用。

(5)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬形態(tài)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)主體形態(tài)三個(gè)層面的融合轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構(gòu)產(chǎn)權(quán)融合治理機(jī)制的關(guān)鍵表征。未來應(yīng)深入探索歸宗整合、用地置換和連片自改等路徑，為城市存量工業(yè)用地再開發(fā)提供指導(dǎo)。

鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮重要的作用，隨著高質(zhì)量發(fā)展背景下的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，如何更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)，促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構(gòu)，已成為適應(yīng)新時(shí)代重大發(fā)展戰(zhàn)略要求。鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地再開發(fā)更加注重內(nèi)涵發(fā)展，不僅要重視資金、技術(shù)配置以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還要重視產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向合理性以最小化升級(jí)改造成本。這種復(fù)合多元化的規(guī)劃、轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村工業(yè)用地改造，要求注重多學(xué)科交叉、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)融合，形成應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)的空間重構(gòu)思路。