城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理機制與優(yōu)化路徑
——以北京市綠化隔離地區(qū)為例

■ 李 玏

（中國社會科學院農村發(fā)展研究所，北京 100732）

城市邊緣區(qū)綠色空間是位于城市建成區(qū)外圍，具有較高的生態(tài)、社會、經(jīng)濟及美學價值的自然與近自然開敞空間，包括農田、園林綠地、城市森林、水體濕地等，其形成既受到自然環(huán)境條件的制約，也受到人類活動的影響[1]。倫敦是世界首個以法案形式確立城市邊緣區(qū)綠色空間的城市，早在1938年就出臺了《綠帶法案》[2]。此后，包括歐洲的莫斯科、巴黎、柏林，北美的渥太華、多倫多，以及亞洲的東京、首爾等城市陸續(xù)出臺并實施相關政策，劃定并保護城市邊緣區(qū)綠色空間[3-4]。在我國相關實踐主要有北京的“城市綠化隔離地區(qū)”、上海的“外環(huán)綠帶”和成都的“環(huán)城生態(tài)區(qū)”等[5-8]。城市邊緣區(qū)綠色空間承擔著控制城市無序蔓延，改善城市生態(tài)環(huán)境，以及優(yōu)化城市邊緣區(qū)空間結構等多種功能，對城市可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。

隨著生態(tài)資源日益稀缺，城市邊緣區(qū)綠色空間為城市提供的生態(tài)服務功能和價值越來越受到關注。學者們對城市邊緣區(qū)綠色空間生態(tài)服務價值、空間布局與結構、土地利用變化特征與影響因素、城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃策略和實施效果評價等展開了大量相關研究[9-14]。研究表明城市邊緣區(qū)綠色空間對維持城市物種多樣性，加強城市固碳與碳儲存，減少城市熱島效應，以及為城市提供景觀美學和休閑游憩價值等都具有一定的積極作用[15-17]。然而，目前我國城市邊緣區(qū)綠色空間普遍面臨著“重規(guī)劃、輕實施，規(guī)劃易、實施難”的現(xiàn)實困境，出現(xiàn)綠色空間被侵占[18]，城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)空間結構失衡，以及社會不公平等一系列空間治理問題[19]，值得關注。

2015年發(fā)布的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出“空間治理”概念。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城市空間的失效、失序、失衡成為諸多經(jīng)濟社會問題的表現(xiàn)形式[20]，熱度不斷上升。近年來，城市空間治理研究主要關注城市空間格局重構、提高城市空間利用效率、提升城市空間品質及城市空間權益分配等問題[21-25]。城市空間治理正是通過優(yōu)化城市的空間結構、功能布局和設施配置等空間要素，解決城市內部空間發(fā)展的不平衡和不充分問題[26]。郭旭等認為，我國城市空間治理主要存在兩種典型模式，即地方政府主導的自上而下“權威型”治理，以及地方政府、市場力量與原土地權利人多元互動的“合作型”治理[27]。沈昊婧等提出城市存量空間作為生產(chǎn)場所，吸引了多元利益主體的高頻互動和博弈，構建了政府、市場、社會及文化對城市空間生產(chǎn)的作用模型[28]。也有學者對不同區(qū)位、不同類型的城市空間治理結構、機制和模式等展開研究，如城市邊緣區(qū)空間治理、城市生態(tài)空間治理等[29-31]。韓祎等基于多元主體權利配置關系，將城市邊緣區(qū)空間治理模式總結為政府主導型、政企聯(lián)合型、內生驅動型、村企聯(lián)合型和多元協(xié)作型[32]。

2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃系統(tǒng)并監(jiān)督實施的若干意見》，明確提出“全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局”。黨的二十大報告著重強調“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。城市邊緣區(qū)綠色空間治理是國土空間治理體系中重要的組成部分，也是促進人與自然和諧共生，提升城市現(xiàn)代化水平的有效手段。與西方20世紀30年代開始的大規(guī)模實施城市邊緣區(qū)綠色空間治理相比，我國相關實踐和研究仍處于探索階段。以城市邊緣區(qū)綠色空間為代表的制度性生態(tài)空間治理結構、治理機制等都是亟待研究的學術問題。此外，我國城市邊緣區(qū)綠色空間地處城鄉(xiāng)接合的特殊區(qū)位，是城市與鄉(xiāng)村系統(tǒng)相互作用最為劇烈的地區(qū)。對人口基數(shù)大、密度高、城鄉(xiāng)制度二元化的城市邊緣地區(qū)而言，綠色空間治理需要更加關注“自下而上”的內生機制，尤其是集體土地產(chǎn)權和微觀主體在半城市化地區(qū)空間結構變遷中的角色定位。北京是中國首個在城市發(fā)展總體規(guī)劃中明確提出并劃定城市邊緣區(qū)綠色空間的城市，經(jīng)過60余年的發(fā)展，具有一定的代表性。本研究以北京市的相關實踐為基礎，梳理城市邊緣區(qū)綠色空間治理演進過程，剖析不同主體在差異化治理目標導向下對城市邊緣區(qū)綠色空間治理的內在影響機制，以期為構建具有中國特色的城市國土空間治理體系提供參考。

1 城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理框架

空間治理是對城鄉(xiāng)及區(qū)域空間資源的使用、開發(fā)、收益及分配的系統(tǒng)協(xié)調過程，目的在于實現(xiàn)國土空間資源的有效、公平和可持續(xù)利用[33]；與此同時，也要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)不同功能空間的經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調發(fā)展。在城市空間治理體系中，政府、企業(yè)、社會組織等分別掌握著土地、人力、資本、權威和正當性、信息等要素，不同主體憑借所占有的差異化資源，在空間治理過程中形成了競爭、合作與沖突的社會關系[31]。由于不同主體分別掌握城市空間開發(fā)所需的不同資源，并且任何一方均無法獨立促成發(fā)展政策的實現(xiàn)，因此要強調多主體對空間事務的共同參與，即“多元治理”屬性[34]。

綠色空間是城市邊緣區(qū)中一種特殊的空間類型，是人類豐富活動與自然多樣過程高度融合的區(qū)域。與一般空間治理過程不同，城市邊緣區(qū)綠色空間具有公共物品屬性，無法完全通過市場機制實現(xiàn)供給，主要由代表公共利益的城市政府通過各種政策措施來保障供給。此外，在我國城鄉(xiāng)二元體制背景下，城市邊緣區(qū)綠色空間治理主體除各級政府、企業(yè)和社會組織外，還包括村集體這一重要自治組織。村集體作為城市邊緣區(qū)村莊集體土地的所有者，負責經(jīng)營管理集體土地和其他財產(chǎn)，同時也承擔村莊公共事務和公益事業(yè)建設和管理，代表了村民集體成員的利益。城市邊緣區(qū)綠色空間治理需要尊重和滿足政府、市場、村集體和社會等多元主體對空間發(fā)展的訴求。

因此，城市邊緣區(qū)綠色空間治理是城市國土空間治理體系重要的組成部分，其核心內涵在于以政府公權力對公共事務的主導性為核心，多元主體共同參與城市邊緣區(qū)綠色空間資源的規(guī)劃、控制、干預和影響，調節(jié)區(qū)域內人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，實現(xiàn)城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)空間結構優(yōu)化及綠色開敞空間科學保護、合理利用和有序管理（圖1）。

圖1 城市邊緣區(qū)綠色空間治理演進過程

2 北京城市邊緣區(qū)綠色空間治理的實踐演進

北京最早于1958年明確提出“設置綠化隔離地區(qū)”，并先后于1994年、2003年頒布相關政策文件，劃定并推動北京市第一道和第二道綠化隔離地區(qū)建設。目前，北京市城市邊緣區(qū)綠色空間共涉及126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），其發(fā)展歷程反映出中國特大城市邊緣區(qū)綠色空間治理結構和機制的轉型過程，大致可以分為4個階段。

2.1 1953—1992年：城市邊緣區(qū)綠色空間治理理念形成階段

1953年《改建與擴建北京市規(guī)劃草案》中就編寫了“綠化系統(tǒng)”專章，提出“在市區(qū)境界外圍建立巨大的防護林帶和防護林網(wǎng)，以防止風沙襲擊，并作為污濁空氣的過濾所和新鮮空氣的貯藏所”。1958年的《北京城市建設總體規(guī)劃方案》中，參考了莫斯科“單中心+環(huán)線”的城市發(fā)展模式，提出了“分散集團式”的空間布局原則，即通過劃定城市邊緣區(qū)綠色空間作為間隔，防止城市中心區(qū)組團式建設用地蔓延連片而引起環(huán)境惡化，為北京城市長遠發(fā)展留出空間。當時，北京市市區(qū)面積規(guī)劃為640平方千米，綠化隔離地區(qū)面積達314平方千米，足見城市邊緣區(qū)綠色空間在北京城市空間結構中居于重要位置。城市邊緣區(qū)綠色空間概念首次通過正式文件形式，出現(xiàn)在中國城市發(fā)展建設的歷史舞臺上。然而，由于地方政府尚未針對城市邊緣區(qū)綠色空間建立制度性的治理機制，村集體、工業(yè)企業(yè)等在城市邊緣區(qū)空間發(fā)展上“各自為政”。隨著城鄉(xiāng)建設速度的加快，城市建設用地日趨緊張，城市邊緣區(qū)域內新建了大量廠房、單位、村鎮(zhèn)等，《北京城市建設總體規(guī)劃方案》中劃定的城市邊緣區(qū)綠色空間不斷遭到侵蝕而萎縮，面積從1958年規(guī)劃的314平方千米逐步減少為1992年的244平方千米，綠色空間面積占市區(qū)面積比例也從49.1%下降至23.1%[35]?？傮w來看，這一階段僅是特大城市邊緣區(qū)綠色空間治理理念的形成階段，大致明確了城市邊緣區(qū)綠色空間的位置、范圍和治理目標，規(guī)范性空間治理機制尚未形成。

2.2 1993—1997年：以政府為治理主體的城市邊緣區(qū)綠色空間治理初期階段

這一時期我國市場體系處于逐步建立過程中，政府在城市邊緣區(qū)綠色空間治理過程中起到了絕對主導作用。1993年國務院對《北京城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》進行了批復，明確指出“要建設完善的城市綠化系統(tǒng)，嚴格保護并盡快實施市區(qū)組團間的綠化隔離地區(qū)，保證城市地區(qū)足夠的綠色空間，形成合理的城市框架和發(fā)展格局”。在營造和保護北京城市邊緣區(qū)綠色空間的過程中，涉及規(guī)劃范圍內村莊搬遷安置和企業(yè)拆遷等工作，進展十分困難。政府從制度上擁有城市邊緣區(qū)土地資源的配置、開發(fā)、管理權力，能夠通過行政力量，推動城市邊緣區(qū)綠色空間大規(guī)模、高速度的建設。1994年北京市政府確定了19個試點行政村，通過土地儲備方式將劃定為“綠化隔離地區(qū)”范圍的土地征為國有，運用公共財政承擔了綠色空間的所有公共事務，包括綠化、公共服務設施及市政基礎設施建設等。然而，隨著1997年國務院全面凍結了非農建設占用耕地的征地審批，北京城市邊緣區(qū)綠色空間試點建設也隨之暫告一段落。這一階段，高度集權化的空間治理模式有效保護和擴展了城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)模，但與此同時也存在著管理成本過高、治理可持續(xù)性較弱，以及公眾參與空間被壓縮等問題。

2.3 1998—2003年：相關利益主體博弈下的城市邊緣區(qū)綠色空間治理推進階段

這一階段，城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內村莊的空間優(yōu)化與就地城鎮(zhèn)化等問題越來越受到關注，為適應社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，市場力量開始介入城市邊緣區(qū)綠色空間治理框架。2000年3月北京市委、市政府先后頒布了《關于加快本市綠化隔離地區(qū)建設的意見》（京政發(fā)〔2000〕12號）、《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)總體規(guī)劃》及《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)控制性詳細規(guī)劃》等，提出在營造大面積綠地時，允許劃出一定比例的土地用于開發(fā)籌資，解決城市邊緣區(qū)綠色空間農民安置和綠化造林的費用問題。自此，北京城市邊緣區(qū)綠色空間治理逐步分化為兩種主要結構：一是地方政府與企業(yè)結成的城市增長聯(lián)盟，如各區(qū)縣政府負責組織通過房地產(chǎn)開發(fā)，完成綠色空間內村莊的拆遷與安置，以及基礎設施建設和土地綠化建設，實現(xiàn)綠色空間治理目標；二是村集體與企業(yè)結成的地方法團結構，即村集體、村民自發(fā)與企業(yè)達成合作，對城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內鄉(xiāng)村空間進行改造，以實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化和綠色空間營造。這一階段，北京城市邊緣區(qū)綠色空間治理以政府、市場和集體為主體，當其利益訴求和價值規(guī)范與基層利益不一致時，容易導致公共資源配置不均衡等社會問題。

2.4 2004年至今：多元主體并存的城市邊緣區(qū)綠色空間協(xié)同治理階段

近年來，人民群眾對美好生活環(huán)境的期盼不斷提高，城市環(huán)境日益成為影響城市發(fā)展品質的重要因素。城市邊緣區(qū)綠色空間在發(fā)揮生態(tài)功能的基礎上，逐步拓展出休閑游憩、科普教育、生態(tài)文化等多種價值，呈現(xiàn)出生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能融合發(fā)展的新格局。為落實《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》提出的“以第一道綠化隔離地區(qū)形成圍繞中心城區(qū)的公園環(huán)，……將綠化隔離地區(qū)建設成為具有游憩功能的景觀綠化帶和生態(tài)保護帶”發(fā)展思路。北京市啟動了以城市邊緣區(qū)綠色空間為載體，以郊野公園、體育休閑、經(jīng)營性綠色產(chǎn)業(yè)等為支撐的多種功能全面改造和提升。城市邊緣區(qū)綠色空間治理主體開始涉及多級政府、村集體、企業(yè)、社會組織、個人等多元主體，通過形成分權化的治理結構對空間格局產(chǎn)生影響。這一過程中，城市邊緣區(qū)綠色空間治理形成了多種模式，包括政企合作治理、社企合作治理，以村集體為主的社區(qū)自治組織主導等?？偟目磥?，現(xiàn)階段城市邊緣區(qū)綠色空間治理主要關注生態(tài)系統(tǒng)服務價值、綠色空間使用公平性及環(huán)境正義等議題，以實現(xiàn)城市邊緣區(qū)綠色空間協(xié)調均衡發(fā)展的治理目標。

3 北京城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理結構與運行機制

從北京市綠化隔離地區(qū)空間治理的實踐演進過程可以看出，我國城市邊緣區(qū)綠色空間治理具有復雜性特征，不僅表現(xiàn)為土地構成、功能構成和社群構成的高度分異，更深層次在于利益主體和利益格局的復雜性[36]。單純依靠政府機制、市場機制抑或是社會機制，無法實現(xiàn)綠色空間保護與城市邊緣區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡。城市邊緣區(qū)綠色空間治理逐步形成了多元主體構成的治理結構，通過共同參與和相互協(xié)作，推動城市政策性生態(tài)空間治理更具包容性和適應性（表1、圖2）。

表1 城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理主體和治理目標

圖2 北京城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理結構

3.1 政府在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的核心性作用

城市邊緣區(qū)綠色空間屬于公益性的城市綠色基礎設施，政府監(jiān)管在治理中具有不可替代的核心性和基礎性作用。突出表現(xiàn)在空間法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行，土地用途管制框架下用地及項目審批，綠色空間營建中綠化建設監(jiān)管與問責，以及為企業(yè)、社會組織和公眾參與綠色空間治理提供相應的制度設計與安排等重要方面。從中央政府到地方政府，在城市邊緣區(qū)空間治理行政決策上具有自上而下的“命令—服從”系統(tǒng)性。中央政府為確保國土空間安全，實現(xiàn)人與自然和諧永續(xù)發(fā)展的空間治理目標，通過編制國家國土空間規(guī)劃，進行戰(zhàn)略性管控。與此同時，中央政府通過對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和部分城市國土空間規(guī)劃行使審批權，實現(xiàn)對區(qū)域國土空間的全局性、系統(tǒng)性部署。如北京、上海等直轄市國土空間規(guī)劃直接由中央政府審批，其中包括了城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃。而地方政府一方面是城市空間的管理者，另一方面也是城市空間的經(jīng)營者。從管理者的角度來看，地方政府代表公共利益，通過行政干預實現(xiàn)城市邊緣區(qū)綠色空間的保護與修復，如編制空間總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等，劃定城市邊緣區(qū)綠色空間控制線，并進行基礎設施和公共服務空間布局規(guī)劃，并通過土地審批權、項目審批權的上移和下移，推動生態(tài)空間保護性政策的實施。從城市經(jīng)營者的角度來看，在城市邊緣區(qū)綠色空間營造過程中，地方政府對城市邊緣區(qū)土地實施征地和一級開發(fā)，再通過土地產(chǎn)權交易轉讓土地使用權，形成了城市邊緣區(qū)新的土地利益制度性安排。

3.2 市場在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的主體性作用

企業(yè)是市場主體的有機組成，政府在空間開發(fā)中通過出讓土地進行招商融資，實現(xiàn)城市邊緣區(qū)空間的市場化重構。與一般土地開發(fā)不同的是，在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中，企業(yè)承擔著不可或缺的環(huán)境責任，表現(xiàn)為在追求收益最大化的同時，應承擔維護環(huán)境公共利益的社會責任。參與城市邊緣區(qū)綠色空間開發(fā)的企業(yè)通常與政府或村集體合作，負責舊村拆遷、公共設施建設及綠化建設，再通過獲取的土地開發(fā)權和收益權，實現(xiàn)整體空間增值收益。例如北京實施的“以綠引資、引資開發(fā)、開發(fā)建綠、以綠養(yǎng)綠”的城市邊緣區(qū)綠色空間開發(fā)機制，通過市場參與，將舊村改造、農民安置及綠化造林相結合。凡營造大面積森林，企業(yè)可獲得約20%的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)。此外，為了促進北京城市邊緣區(qū)社會經(jīng)濟有序發(fā)展，相關政策允許在綠色空間范圍內安排3%～5%的綠色產(chǎn)業(yè)建設用地。政府通過招商引資，發(fā)展了一批旅游觀光、休閑游憩、文化體育等綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。企業(yè)在經(jīng)營獲利的同時，也吸收和安置了部分當?shù)貏趧恿Γ龠M了城市邊緣區(qū)農民市民化。市場力量的參與為城市邊緣區(qū)空間重構提供了內生動力，推動了綠色空間營造、鄉(xiāng)村空間改造和產(chǎn)業(yè)空間升級。

3.3 集體在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的協(xié)同性作用

在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中，村集體既是村民利益的代表者，也是城市公共利益和村民利益矛盾的協(xié)調者。得益于良好的區(qū)位優(yōu)勢，北京城市邊緣區(qū)村莊以活躍的非農經(jīng)濟為主體。村集體在村莊經(jīng)營管理過程中，通常傾向于推動舊村改造、土地整理等整合村莊發(fā)展空間，通過集體經(jīng)營性建設用地入市或與企業(yè)合作開發(fā)等空間治理方式，獲取土地溢價，促進集體經(jīng)濟發(fā)展。而北京綠化隔離地區(qū)各項保護性政策的實施與村民、村集體強烈的發(fā)展意愿存在一定沖突，村集體開始尋求與企業(yè)合作，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。在村集體的協(xié)調下，村民和企業(yè)通過股份制等形式，企業(yè)提供資金，村民提供土地資源，各自發(fā)揮比較優(yōu)勢推動舊村改造和新村建設，將騰退的土地用于綠化建設。與此同時，村集體獨立或聯(lián)合其他鎮(zhèn)村、企業(yè)，通過自主經(jīng)營或招商引資，利用集體建設用地，發(fā)展符合城市邊緣區(qū)綠色空間功能要求的綠色產(chǎn)業(yè)，促進了鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間由工業(yè)生產(chǎn)向物業(yè)經(jīng)營管理轉型。隨著確權頒證等制度的不斷完善，村集體明確各類主體權屬，構建適宜的收益分配機制，既保障村民和集體利益，又實現(xiàn)了鄉(xiāng)村空間的有序開發(fā)和綠色空間的營造。

3.4 社會組織在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的制衡性作用

相較于政府的權威性與企業(yè)的逐利性，以新聞媒體、科研機構及公益組織等為主體的社會組織在城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理結構中發(fā)揮著重要的監(jiān)督和制衡作用。在城市邊緣區(qū)綠色空間治理過程中，政府與村民對城市邊緣區(qū)土地行使空間權利存在競爭關系。由于政府與集體、村民在征地補償機制、產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)機制、綠地養(yǎng)護機制等諸多方面無法達成一致，導致村社違法開發(fā)與綠色空間不斷被蠶食的現(xiàn)象屢禁不止。政府與村民互動關系的改善，來自新聞媒體、科研機構等社會組織的介入。2000年以來，新聞媒體對北京城市邊緣區(qū)綠色空間建設持續(xù)關注，關注話題從政府行動到村社面臨的問題，加深了社會對城市邊緣區(qū)綠色空間的認知，在輿論的影響下政府采取了更加積極的治理策略。新聞媒體的報道，也引起了人大代表、政協(xié)委員為代表的代議機構成員的關注，形成了促進城市邊緣區(qū)綠色空間可持續(xù)發(fā)展的相關提案。此外，科研機構圍繞北京綠化隔離地區(qū)生態(tài)價值、空間治理存在問題等展開研究，對決策者調整城市邊緣區(qū)綠色空間邊界及布局、優(yōu)化治理策略等也提供了參考。社會組織在城市邊緣區(qū)綠色空間治理機制中，主要以促進社會公平和重視公民表達等為理念，對多元主體之間的合作與互動起到了積極作用。

4 我國城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理的現(xiàn)實困境

近年來，我國對城市邊緣區(qū)綠色空間的重視度不斷提升。除北京市的綠化隔離地區(qū)建設外，上海、成都、西安等多個城市也先后開展了綠色基礎設施、環(huán)城綠帶、環(huán)城生態(tài)區(qū)等規(guī)劃建設實踐，但在實際操作中治理成效顯著的不多，導致城市邊緣區(qū)空間結構失衡，無法有效為城鄉(xiāng)居民提供適宜的綠色空間，制約了城市可持續(xù)發(fā)展能力。

4.1 生態(tài)、經(jīng)濟、社會各維度空間治理實效差異大

城市邊緣區(qū)綠色空間是城市生態(tài)文明建設的重要陣地，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)接合地區(qū)社會經(jīng)濟有序發(fā)展的關鍵區(qū)域，其空間治理目標涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會等多個維度，具有系統(tǒng)性特征。經(jīng)過多年來的發(fā)展，我國城市邊緣區(qū)綠色空間普遍出現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會各維度治理績效不均衡現(xiàn)象，影響空間治理整體目標的實現(xiàn)。一是空間治理的生態(tài)績效較為顯著，在保護性政策的不斷完善和推進下，部分城市的邊緣區(qū)綠色空間規(guī)模和質量有著顯著的提高，與廣大群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)秀生態(tài)文化的新需求不斷契合。二是空間治理的經(jīng)濟績效不斷提升，在低碳經(jīng)濟的城市發(fā)展理念下，城市邊緣區(qū)綠色空間已經(jīng)逐步成為城市推廣綠色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要區(qū)域，促進了城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。三是空間治理的社會績效則普遍較為滯后，綠色空間治理深刻地影響著城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)社會結構轉型。保護性政策的實施限制了村集體對土地的開發(fā)權，集體經(jīng)濟解決村民就業(yè)能力嚴重下降，造成失地農民就業(yè)困難的現(xiàn)實困境。此外，失地農民還面臨社會保障和公共服務的城鄉(xiāng)銜接等問題，市民化進程滯后。

4.2 空間治理多元主體職能尚未完全發(fā)揮

城市邊緣區(qū)綠色空間治理包含了政府、企業(yè)、集體及社會組織等多元主體，當各主體職能發(fā)揮不足時，多元協(xié)同治理將無法有效運轉。一是政府在城市邊緣區(qū)綠色空間治理監(jiān)管中的權威性與有效性不足。綠色空間建設屬于大型公共項目，離不開政府的有效監(jiān)管。早些年的“土地財政”現(xiàn)象助推了地方政府對綠色空間范圍內違法、違規(guī)建設的縱容，土地違法查處偏輕，導致了城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內土地執(zhí)法形勢嚴峻。二是市場在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中主體性作用發(fā)揮不夠。城市邊緣區(qū)綠色空間治理過程中，市場作為空間開發(fā)的主體，應積極補充部分公共服務職能，如環(huán)境保護、部分基礎設施及綠化建設等。然而企業(yè)的逐利性使得一些不易開發(fā)的土地往往被繞開，使得綠色空間破碎度上升，城中村等現(xiàn)象頻發(fā)。三是社會力量參與的有效性偏低。社會組織和公眾參與可以影響城市邊緣區(qū)綠色空間治理相關制度設計和執(zhí)行效果。然而，在實踐中城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃決策對公眾較為封閉，社會組織和公眾往往參與綠色空間科普宣傳較多，參與空間規(guī)劃決策較少，對信息掌握不足，使得規(guī)劃實施缺少外部監(jiān)督。

4.3 各主體空間權利不平等現(xiàn)象突出

城鄉(xiāng)二元制度背景下，城市邊緣區(qū)綠色空間土地權屬較為復雜，如何協(xié)調政府“自上而下”的綠色空間治理目標與集體、村民自發(fā)的空間生產(chǎn)行為之間的矛盾，化解各主體對空間資源的爭奪，構建合理的空間開發(fā)和收益分配機制，成為我國城市邊緣區(qū)綠色空間治理的關鍵。政府代表著國家權力，在空間爭奪時通常占據(jù)權威地位，具有空間開發(fā)的正當性[37]，這種空間權利的不平等，容易導致空間收益分配不均。從我國城市邊緣區(qū)綠色空間治理實踐來看，早期政府通過征地進行綠色空間營造，城市邊緣區(qū)村莊的村民能夠完成城鎮(zhèn)居民身份轉變，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。后期政府為減少高昂的建設成本，多改為“占地”進行綠化建設，即城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃范圍內的土地由政府行政部門管理，但土地仍屬集體土地性質。綠色空間土地權屬的不清晰，使得集體、村民土地產(chǎn)權權能受限，且缺少多元主體的協(xié)同治理機制，致使城市邊緣區(qū)鄉(xiāng)村對此產(chǎn)生強烈的“鄰避效應”。

5 我國城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理優(yōu)化路徑

多元協(xié)同治理是政策性生態(tài)空間治理發(fā)展趨勢，應倡導共建共治共享理念，從建立多維度空間治理績效評價體系、厘清多元治理主體職能、構建多元主體治理協(xié)同共治機制三個方面著力，打造基于多元主體共同參與的城市邊緣區(qū)綠色空間治理模式，促進城市邊緣區(qū)綠色空間的科學保護、合理利用和有序管理，實現(xiàn)城市邊緣區(qū)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境均衡發(fā)展。

5.1 建立多維度城市邊緣區(qū)綠色空間治理績效評價體系

構建城市邊緣區(qū)綠色空間治理績效評價體系，科學評價城市邊緣區(qū)綠色空間治理水平，明確空間治理的矛盾和問題，是優(yōu)化空間治理體系的重要基礎和必要前提。城市邊緣區(qū)綠色空間是人類豐富活動與自然多樣過程高度融合的區(qū)域，是生態(tài)、經(jīng)濟、社會高度耦合的復合空間系統(tǒng)。應以生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟綠色轉型、社會公平正義為治理目標導向，構建城市邊緣區(qū)綠色空間治理多維度績效評價體系。一是生態(tài)環(huán)境優(yōu)美維度。應重點對綠色空間規(guī)模與格局、綠色空間生態(tài)服務功能和價值、綠色空間生態(tài)修復和保護措施實施、綠地維護與管理水平等進行評價，以反映城市邊緣區(qū)綠色空間生態(tài)環(huán)境品質。二是經(jīng)濟綠色轉型維度。綠色空間的建設不僅倒逼了城市邊緣區(qū)低端產(chǎn)業(yè)的疏解與騰退，同時促進了資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應重點對城市邊緣區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造情況、新興產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入負面清單實施情況及綠色產(chǎn)業(yè)空間集約利用水平等進行評價，以反映城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內產(chǎn)業(yè)用地的合理利用情況。三是社會公平正義維度。在保護城市邊緣區(qū)綠色開放空間的過程中，要保障村集體、村民的空間權利，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城市邊緣區(qū)鄉(xiāng)村有序城鎮(zhèn)化?？赏ㄟ^對社會空間結構、城鄉(xiāng)公共服務均等化水平等進行評價，表征城市邊緣區(qū)綠色空間治理的社會績效。構建自然、經(jīng)濟、社會多維度城市邊緣區(qū)綠色空間治理績效評價體系，可有效調控、激勵和約束不同主體空間治理行為，促進空間治理目標的實現(xiàn)。

5.2 以科學分工為準則厘清多元治理主體職能定位

為實現(xiàn)城市邊緣區(qū)綠色空間多元共治有效運轉，必須科學地厘清政府、企業(yè)、村集體、社會組織和公眾等多元治理主體的職能定位與分工，調動各方參與空間治理的積極性。一是充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和服務職能。首先，作為空間治理權威主體，中央政府應為城市邊緣區(qū)綠色空間治理提供有力的制度保障，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間用途管制制度，以及探索對城市邊緣區(qū)綠色空間進行專項立法。如倫敦的《綠帶法案》、東京的《首都圈近郊綠地保護法》等，賦予國家在公共利益的前提下具有對部分土地開發(fā)權進行控制的權利[38]。地方政府除了執(zhí)行中央政府制定的空間法規(guī)與政策外，應制定規(guī)劃編制-實施-管理權利和責任清單。其次，地方政府也可以積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用，主導搭建區(qū)（縣）政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、企業(yè)、集體、社會組織和公眾的交流平臺和機制，促進各主體進行利益協(xié)商和合理分配。二是通過市場參與激發(fā)綠色空間發(fā)展活力。城市邊緣區(qū)綠色空間建設涉及大量舊村改造、新村建設，以及基礎設施和公共服務建設，政府通過與企業(yè)合作可提升建設的質量與層次。此外，企業(yè)參與也可促進綠色空間合理開發(fā)與利用，通過發(fā)展符合綠色空間功能定位的特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。三是保障社會組織與公眾在城市邊緣區(qū)綠色空間治理的參與和監(jiān)督職責。一方面，鼓勵社會組織和公眾參與城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃編制，通過合理渠道，表達自身發(fā)展訴求。實現(xiàn)空間規(guī)劃編制由咨詢公眾轉向共同決策，踐行空間治理體系民主化要求。另一方面，應完善社會組織和公眾的監(jiān)督機制，對城市邊緣區(qū)綠色空間治理中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為予以監(jiān)督，形成全民化監(jiān)督網(wǎng)絡。

5.3 構建城市邊緣區(qū)綠色空間多元主體協(xié)同共治機制

城市邊緣區(qū)綠色空間治理包含城市和鄉(xiāng)村空間，涉及公共、群體和個人利益，應強調多層治理、多重參與、多方價值，積極構建多元主體共同參與的空間治理機制、需求表達機制、協(xié)同決策機制和沖突協(xié)調機制等。一是構建城市邊緣區(qū)綠色空間多尺度網(wǎng)絡化協(xié)同治理機制。在縱向空間尺度上，城市邊緣區(qū)綠色空間治理包括市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村域等多重尺度。在橫向權利分配上，城市邊緣區(qū)綠色空間治理涉及發(fā)改、自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境等多部門。應構建合連縱橫的大城市邊緣區(qū)空間治理網(wǎng)絡，完善多尺度和多部門之間的議事協(xié)調、部門協(xié)作、信息共享等高效運行機制。二是建立多元主體需求識別和表達機制。了解政府、市場、集體和個人等主體對城市邊緣區(qū)綠色空間治理的利益訴求、價值偏好和需求優(yōu)先次序，尤其要尊重村民意愿。完善各類需求表達機制和多元化溝通渠道，如定期決策調研、公示、線上平臺等，促進多元主體對話協(xié)商。三是建立基于統(tǒng)一目標管理的協(xié)同決策機制。將城市邊緣區(qū)綠色空間治理關鍵利益相關者納入決策之中，提升多元主體話語權，共同參與制定協(xié)作制度，以有效達成空間發(fā)展共識。四是完善沖突調解保障機制和利益分配機制。在城市邊緣區(qū)綠色空間治理過程中，多元主體之間難免產(chǎn)生利益沖突，首先應以公共利益為重，通過公眾咨詢、協(xié)商等方式化解矛盾；其次要充分保障廣大農民群體的利益，通過建立科學合理的優(yōu)化方案和利益補償機制，達成城市邊緣區(qū)綠色空間治理矛盾的調解。