多中心治理視域下行業(yè)協(xié)會亂象治理路徑

穆紅珍 謝媛

摘? ?要：隨著社會的發(fā)展與變革，公民對社會服務的需求日益增長。行業(yè)協(xié)會是我國現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，脫鉤改革為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展提供了契機，但在實踐應用中，行業(yè)協(xié)會依然存在種種亂象，嚴重影響市場活力，規(guī)范行業(yè)協(xié)會行為日益迫切。以多中心治理理論為基礎(chǔ)，探討行業(yè)協(xié)會在開展中存在的問題，發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會在資源獲取、自身定位、人才隊伍建設(shè)方面存在不足，并從中心治理理論出發(fā)針對行業(yè)協(xié)會的自身特點提出具體的治理與發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會；多中心治理；治理路徑

中圖分類號：F279.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）01-0135-04

一、研究背景

普遍認為行業(yè)協(xié)會是由同一行業(yè)的企業(yè)或企業(yè)中權(quán)威性人物作為會員組成的，為全行業(yè)的利益和工作服務的非贏利性組織。行業(yè)協(xié)會旨在提升市場活力，是以增進共同利益為目的的非營利性組織[1]。作為社會組織，其參與社會資源配置需要政府、社會、公眾的協(xié)同合作。

當前，我國行業(yè)協(xié)會依然存在制度流程煩瑣不完善、亂收費、過度依賴公共部門不能獨立提供公共服務等問題，促使政府部門意識到問題的嚴重性，并且積極探索改革路徑，多次出臺相關(guān)政策并分地區(qū)進行試點運行，獲得了積極反饋。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，要求行業(yè)協(xié)會“堅持社會化、市場化的方向”，實現(xiàn)與行政機關(guān)機構(gòu)在職能、資產(chǎn)財務、人員管理、黨建外事等方面的分離[2]。該政策的出臺正是政府部門及學界對于行業(yè)協(xié)會的治理需求做出的積極有效回應。

本文基于多中心治理理論對行業(yè)協(xié)會的亂象進行分析，針對性地提出意見并尋求改進策略。多中心治理理論是奧斯特羅姆提出的，該理論強調(diào)通過公共部門、企業(yè)與社會非營利組織的合作更好地為公民提供服務，并提升效率。傳統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會與政府身份劃分不清，因此應強化市場和社會兩大主體的監(jiān)督作用，實現(xiàn)互助協(xié)商的治理模式，真正地激發(fā)市場活力。

二、多中心治理理論對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的啟示

奧斯特羅姆通過對社會中的各類自組織模式的調(diào)查并在波蘭尼的“社會秩序理論”的基礎(chǔ)上提出了“多中心治理理論”[3]。其理論主張，除私有化和國有化兩種治理模式之外，存在著多種其他可選擇的治理方式，并且能更有效率地運行。多中心治理理論主要包括以下幾點含義。

首先，多中心意味著允許多個主體提供公共物品，在生產(chǎn)公共物品、提供公共服務方面可以發(fā)揮市場機制的作用。即在保持公共物品的公共性的同時，允許其他主體參與公共物品的提供，從而打破公共部門的壟斷。通過各個主體之間的競爭，來迫使各主體降低成本、提高效率與質(zhì)量，對公眾提出的問題做出積極回應。實施多中心治理模式，由專業(yè)的行業(yè)協(xié)會為企業(yè)提供服務與信息，能夠給企業(yè)提供更多的選擇，更高效地滿足企業(yè)的多種需求，同時減輕政府負擔。

其次，多中心治理意味著公共部門、市場、社會共同參與到治理中和治理過程中多種手段的應用。傳統(tǒng)的治理理論不論是強調(diào)由政府提供公共物品還是由市場來提供，都是一種單主體的治理思路，因此都存在一定缺陷，多中心治理理論則跳出單一主體的困境，主張多主體之間合作共治。采用多中心治理模式并非削減政府與社會發(fā)揮的作用，相反，治理行業(yè)協(xié)會過程中更應該發(fā)揮政府與社會的監(jiān)督作用。

最后，采用多中心治理強調(diào)政府轉(zhuǎn)變自身在治理過程中扮演的角色。多中心治理反對政府對公共物品提供的壟斷，但不是完全由市場提供、實行私營化。雖然采取政府購買服務的方式將部分公共物品提供的職責交給社會組織，但政府依然應履行監(jiān)管和協(xié)調(diào)責任，其扮演的更多是中介者的角色，管理方式也從以往的直接管理、提供公共物品轉(zhuǎn)為間接管理，其行為更多是履行監(jiān)督職能。

三、我國行業(yè)協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀

脫鉤改革的目的是為了調(diào)節(jié)政府、市場與社會三者之間的關(guān)系[4]，我國多次積極推進行業(yè)協(xié)會改革，形成了黨引領(lǐng)行業(yè)協(xié)會走向正確方向的新機制，數(shù)次改革也是行業(yè)協(xié)會的一場自我革命。馬長俊認為，脫鉤改革并不是一個“新的行為”，而是“去行政化”“政會分開”政策的延續(xù)[5]。

1988年至今，行業(yè)協(xié)會的改革可以大概分為以下幾類，1988—1998年間的三次政府機構(gòu)改革圍繞著削減政府職能的核心，改革的目的是政企分開、減少微觀管理和直接管理的行為，而2003年、2008年、2013年及2018年的改革主要是優(yōu)化政府職能。2013年以后，公共部門則更加強調(diào)市場應該在配置資源過程中起決定性的作用、在管理社會事務過程中應積極發(fā)揮社會力量的作用。為滿足公民多元化需求，明確各主體職責、推進服務型政府建設(shè)必須全力推動政社分開。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年12月底，按照“五分離、五規(guī)范”要求基本完成脫鉤改革的全國性商會共有728家，地方行業(yè)協(xié)會為67 491家，完成率分別為92%和96%。我國社會組織正按照政社分開、依法自治、權(quán)責明確的原則不斷完善。

四、我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展存在的問題

（一）對資源過度依賴

我國的行業(yè)協(xié)會的成立依托體制內(nèi)資源的支持[6]，由于部分行業(yè)協(xié)會缺乏提供公共服務的能力，其運營依賴于財政部門的撥款，因此行業(yè)協(xié)會的日?；顒右矔艿焦膊块T的約束與支配，其收取行政費用時表現(xiàn)出強制性，資源與經(jīng)濟的依賴使行業(yè)協(xié)會不可避免地行使行政職能，也造成自身身份不清晰的問題。此外，行業(yè)協(xié)會的管理者多是由公共部門退休人員組成，從而導致行業(yè)協(xié)會在人力、物力、財力方面過度依賴公共部門的局面。

（二）有效監(jiān)管缺失

由于行業(yè)協(xié)會處于市場與政府之間并承擔著部分原由政府行使的職能責任，因此在實際生活中，行業(yè)協(xié)會還存在與政府職責劃分不清、行為缺乏監(jiān)管、商會利用其被賦予的行政權(quán)力擅自向企業(yè)收取費用等各種問題。如某市外賣企業(yè)前往交通管理部門申請批量辦理電動自行車注冊登記，得到的回復是需先去該行業(yè)相關(guān)協(xié)會備案才可辦理。煩瑣的辦事流程加重了企業(yè)的負擔。其中有部分企業(yè)負責人在辦理業(yè)務過程中，被相關(guān)協(xié)會的工作人員強制按某標準收取費用，并且在索要憑證時遭到拒絕，企業(yè)負責人稱該行業(yè)協(xié)會在收錢后并未給企業(yè)提供服務，且未能通過投訴解決問題。相似情況屢見不鮮，上海市市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會以服務費名義獲取40%—50%的檢測費分成，僅2016—2020年間獲利207.37萬元，違背了行業(yè)協(xié)會的初心。

（三）自身定位模糊

大多數(shù)行業(yè)協(xié)會為官辦，由政府部門提供資源支持，屬于治理服務機構(gòu)。在改革后其依然帶有官辦色彩，其內(nèi)部管理體系沒有獲得根本性的重塑，各行業(yè)的商會運行遵循著相似的流程標準、其內(nèi)部管理制度都需要進一步完善。因此在公民心中留下“亦官亦民”的形象，缺乏社會認同，制約了自身功能的發(fā)揮。

（四）行業(yè)協(xié)會自身能力弱

部分行業(yè)協(xié)會存在服務缺位、同質(zhì)化的問題，不能借助資源集中的優(yōu)勢為企業(yè)提供服務與信息。并且行業(yè)協(xié)會的建立與運營過程中缺乏規(guī)章制度的依賴，在開展日?；顒訒r存在較大隨意性，忽略了自身的公共屬性，只一味地追求自身利益，甚至借助開展評獎活動從中獲取利益。因此社會地位不高，難以吸引優(yōu)秀人才，難以獲得公眾認同。

（五）人才隊伍建設(shè)能力不強

由于行業(yè)協(xié)會的成員部分來自于公共部門，且行業(yè)協(xié)會工資待遇不高、相關(guān)政策未及時跟進，行業(yè)協(xié)會在工資報酬方面落后于企業(yè)，在福利待遇方面落后于政府等公共部門，因此不能成為高素質(zhì)人才職業(yè)的優(yōu)先選擇。建設(shè)人才隊伍的乏力及人才的流失嚴重降低了社會組織工作開展的專業(yè)性，使行業(yè)協(xié)會的運行缺乏活力，發(fā)展方向不明。

五、多中心治理理論指導下行業(yè)協(xié)會治理發(fā)展的路徑

（一）政府層面

1.促進職能轉(zhuǎn)變。加快落實政會分離，厘清政會關(guān)系、促進行業(yè)協(xié)會的發(fā)展[7]。政會關(guān)系不清楚導致雙方遇事推諉扯皮，行業(yè)協(xié)會沒有較高的意愿和動力提供服務，使行業(yè)協(xié)會在公民心中不具有清晰的定位。同時，由于行業(yè)協(xié)會不能開展獨立運作，政府部門依然要提供或部分提供公共服務、資源支持，加重了公共部門負擔。因此，政府部門應允許行業(yè)協(xié)會自由發(fā)展，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為社會組織的優(yōu)勢，應通過協(xié)議明確政府購買公共服務的范圍，建立起規(guī)范的購買服務機制。

2.加強財政支持。政府部門應對行業(yè)協(xié)會分類管理，既要促進行業(yè)協(xié)會主動獲取資源，又要對資金來源渠道窄、資源匱乏的組織給予支持和幫助，也可以通過間接購買服務對行業(yè)協(xié)會進行支持。政府應該以平等的方式對行業(yè)協(xié)會進行支持，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作為“中介”角色的協(xié)調(diào)作用，要積極鼓勵其會員參與公共事務的處理、參與政策制定。此外，要拓寬協(xié)會的發(fā)展空間，使行業(yè)協(xié)會在多領(lǐng)域發(fā)揮自身作用，同時行業(yè)協(xié)會也通過自身的能力獲取資源支持。

3.加大宣傳力度。我國現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會多是由公共部門設(shè)立，或由退休的公職人員任協(xié)會主要成員，因此導致行業(yè)協(xié)會在公民心中定位不清晰。不利于行業(yè)協(xié)會獨立開展工作，企業(yè)不相信或不愿通過行業(yè)協(xié)會處理同行業(yè)之間的矛盾糾紛。這種行業(yè)協(xié)會不能促進行業(yè)發(fā)展。因此在厘清政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的同時，應對行業(yè)協(xié)會加強宣傳，政府部門應借助媒體，通過多渠道宣傳行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢吸引更多企業(yè)加入，共同建設(shè)行業(yè)協(xié)會，促進本行業(yè)的發(fā)展。政府可以借助自身權(quán)力為行業(yè)協(xié)會提供合作機會，政府有聚集多平臺、社會資源和公共網(wǎng)絡的優(yōu)勢，因此由政府牽頭為行業(yè)協(xié)會和其他機構(gòu)提供合作可以進一步擴大行業(yè)協(xié)會的知名度，加強其影響力。同時該合作也為公眾了解行業(yè)協(xié)會提供了渠道，便于協(xié)會與公眾、企業(yè)交流，通過良性循環(huán)促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展。

4.加強監(jiān)督、信訪渠道建設(shè)。政府將權(quán)力下放至行業(yè)協(xié)會，但需要保證行政權(quán)力被合理行使，應加強對行業(yè)協(xié)會收取費用的專業(yè)監(jiān)督，杜絕行業(yè)協(xié)會利用行政權(quán)力尋租的現(xiàn)象，并且為公民開設(shè)信訪、舉報渠道，對公民的建議予以反饋，優(yōu)化公共服務的提供。

5.促進國內(nèi)外行業(yè)協(xié)會的交流合作。當今社會加快了經(jīng)濟全球化的步伐，一直以來我國倡導多邊主義，因此我國的經(jīng)濟更要融入全球經(jīng)濟，我國的企業(yè)必將參與國際競爭，我國的行業(yè)協(xié)會也必將走向世界。我國也需要吸取發(fā)達國家行業(yè)協(xié)會改革的經(jīng)驗，加強與國際同行業(yè)商會的交流合作，及時了解經(jīng)濟走向，積極參與國際標準的制定。因此，作為公共部門應向企業(yè)提供與他國行業(yè)協(xié)會開展國際交流與合作的機會，使我國的行業(yè)協(xié)會與國際全面接軌。

（二）社會層面

1.遵守規(guī)章制度，完善自律機制。行業(yè)協(xié)會應制定收費政策標準并且嚴格遵守。行業(yè)協(xié)會憑借公共部門賦予的權(quán)力收取的服務費用應按規(guī)定向省級以上財政及價格主管部門進行上報、獲得批準，不得擅自違規(guī)收取費用。行業(yè)協(xié)會應發(fā)揮自身的公共性，對于行政機關(guān)授權(quán)的，對企業(yè)開展技術(shù)評估、檢查、審核、檢測、鑒定等服務，不能借此服務向企業(yè)違規(guī)收取費用。行業(yè)協(xié)會不得利用開展評比表彰活動，隨意設(shè)置收費項目向服務對象索取費用，不得利用公共權(quán)力尋租從而設(shè)置變相收費項目。

2.加強自身發(fā)展，打造競爭優(yōu)勢。行業(yè)協(xié)會應加強自身發(fā)展。首先應推動民主選舉，民主選舉是行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)自主治理的關(guān)鍵，應改變傳統(tǒng)的由退休行政人員做行業(yè)協(xié)會會長的做法，只有積極落實民主選舉，才能使行業(yè)協(xié)會逐步向一個開放的系統(tǒng)發(fā)展，才能促進商會成員參與到協(xié)會的管理和建設(shè)中，進而逐步構(gòu)建起包括民主決策、民主管理、民主監(jiān)督在內(nèi)的整套民主運行機制。除此之外，行業(yè)協(xié)會成員的組成要多元化，開放性吸引大學生、社會人才加入，更新知識、思維模式。應該加強激勵機制，增強行業(yè)協(xié)會人員的積極主動性，鼓勵協(xié)會成員用自身的行業(yè)知識、資源帶動協(xié)會的發(fā)展。其他成員在個別成員的帶領(lǐng)下發(fā)揚奉獻精神，打造良好的行業(yè)協(xié)會氛圍，同時各方也可以在行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中獲得收益，不斷進步。

3.推動創(chuàng)新，發(fā)揮積極作用。行業(yè)協(xié)會應發(fā)揮自身作為社會組織的優(yōu)勢，滿足企業(yè)不同的需求，不僅提供信息咨詢一類的基礎(chǔ)服務，行業(yè)協(xié)會作為某一領(lǐng)域的組織還可以開設(shè)專業(yè)培訓。借鑒國外行業(yè)協(xié)會經(jīng)驗，根據(jù)本行業(yè)的特點和工種的要求開設(shè)職業(yè)教育，為企業(yè)培訓初步掌握本行業(yè)專業(yè)技能的人才。此外，行業(yè)協(xié)會應與司法、信息、市場部門多溝通，實現(xiàn)信息互通，消除信息壁壘。

4.協(xié)調(diào)多方主體，完善合作共治。協(xié)調(diào)政府與企業(yè)關(guān)系。企業(yè)的經(jīng)營會受到當?shù)匦姓ㄒ?guī)的影響，同時各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也依賴于企業(yè)，因此雙方只有合作才能獲得雙贏。行業(yè)協(xié)會介于政府與企業(yè)之間，由它與政府談判更容易達成一致，并且行業(yè)協(xié)會代表了該行業(yè)的利益，達成共識的同時也為企業(yè)的利益取得了保障。

協(xié)調(diào)同行業(yè)企業(yè)的關(guān)系。同行業(yè)的雙方或多方難免因為提供相似的物品或服務而競爭，積極的競爭可以倒逼企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品和服務，但消極的競爭會使雙方損失嚴重。政府部門不應對市場予以過多干預，因此由行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)內(nèi)規(guī)范準則，并協(xié)調(diào)同行之間的矛盾，加強同行業(yè)之間的交流合作是十分必要的。

5.提高積極性，主動獲取經(jīng)費。政會分離的根本是財政資源的分離，行業(yè)協(xié)會雖為非營利性組織，但其在開展各種活動時都需要經(jīng)費的支持，傳統(tǒng)的依賴財政資源的支持會導致行業(yè)協(xié)會低效、缺乏主動性。對此，可以參考西方國家行業(yè)協(xié)會發(fā)展的經(jīng)驗。國外行業(yè)協(xié)會運營的費用大多數(shù)來源于會員繳納的會費、開展培訓活動的收入、舉辦學術(shù)交流和培訓的收入以及企業(yè)對所在行業(yè)商會的贊助。每個行業(yè)協(xié)會在會費收取方面有不同的標準和規(guī)定。普遍是根據(jù)商會中會員規(guī)模的大小、成員在商會中的地位及其享受服務的項目等來確定的，也有部分商會按會員營業(yè)額的一定比例來收取會費[8]。因此應鼓勵行業(yè)協(xié)會通過特色的培訓、學術(shù)活動吸引企業(yè)的加入和贊助。適當收取費用可以使行業(yè)協(xié)會獲得經(jīng)濟利益獨立運作，減少公共部門對行業(yè)協(xié)會運營的干預。

6.加強公眾監(jiān)督。公眾雖不能行使行政權(quán)力，但是公眾對社會問題的關(guān)注會促使問題加速進入政策議程，且公眾作為公共物品和公共服務的直接受益人，其擁有反饋的權(quán)利。公眾的監(jiān)督反饋從道德層面出發(fā)對行業(yè)協(xié)會不合理的行為進行制約，并對優(yōu)質(zhì)的服務給予肯定，促使行業(yè)部門不斷改進。

（三）市場層面

公共部門扎實組織開展以“為企業(yè)減負”[9]為主題的專項行動和整治行業(yè)商會亂收費等工作，都是對企業(yè)維護自身利益的支持。企業(yè)作為行業(yè)協(xié)會提供的公共物品和公共服務的直接受益者，同時也為行業(yè)協(xié)會的運營提供資金支持，其擁有“用腳投票”的權(quán)利，因此，企業(yè)可以向行業(yè)協(xié)會提出需求，而不僅是單向的繳納準入費用。

其次，企業(yè)有權(quán)對行業(yè)協(xié)會行為進行監(jiān)督，對不合理的收費提出質(zhì)疑。一旦出現(xiàn)強制行為，如強制參加協(xié)會、強制收取不明費用，利用公共權(quán)力違規(guī)設(shè)立收費項目、擅自通過表彰活動收取會費、通過給予職業(yè)資格認定違規(guī)收費或者只收費不提供公共服務、多部門重復收費等法律禁止行為，企業(yè)應及時進行舉報并監(jiān)督整改，確保行業(yè)協(xié)會依法開展活動，維護市場良好風氣。

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Discussion on the Governance Path of Chaos of Industry Associations from the Perspective

of Polycentric Governance

Mu Hongzhen， Xie Yuan

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： With the development and change of society， citizens demand for social services is also increasing， industry associations are an important part of Chinas modern governance system， decoupling reform provides opportunities and support for the development of industry associations， but in practical application， industry associations still have various chaos， seriously affecting the development of market vitality. It is becoming increasingly urgent to regulate the behavior of industry associations. Based on the theory of polycentric governance， the problems existing in the development of industry associations are discussed， and the deficiencies in resource acquisition， self-positioning and talent team construction of industry associations are found， and suggestions for improvement are put forward for the characteristics of industry associations from the multi-subject dimension.

Key words： industry associations; polycentric governance; governance path

[責任編輯? ?文? ?欣]