區(qū)域交通評(píng)估中的交通設(shè)施用地匹配關(guān)系研究

林 棟, 王 婧, 解 蓓

(北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理中心, 北京 101117)

0 引言

近年來(lái),我國(guó)大力深化“放管服”改革,北京市主動(dòng)先行先試,大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,深入推行區(qū)域評(píng)估. 做好地區(qū)區(qū)域評(píng)估工作,是扎實(shí)推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、方便市場(chǎng)主體辦事創(chuàng)業(yè)的一項(xiàng)重要舉措[1].

以近20a建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)為依托,北京市交通委員會(huì)于2021年4月正式開(kāi)始區(qū)域交通評(píng)估的審查工作. 區(qū)域交通評(píng)估是指以區(qū)域?yàn)榭刂茊卧?分析預(yù)測(cè)和評(píng)估區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的交通運(yùn)行狀況,論證區(qū)域規(guī)劃用地與交通設(shè)施規(guī)模和布局的匹配關(guān)系,明確交通管控要求,提出對(duì)策和措施,從而促進(jìn)土地利用與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的技術(shù)方法和管理方式.

作為全國(guó)開(kāi)展區(qū)域交通評(píng)估工作較早的城市之一,北京市相關(guān)工作的開(kāi)展仍處于起步和摸索階段. 用地與交通設(shè)施的匹配關(guān)系是區(qū)域交通評(píng)估工作的重要組成部分,本文以道路用地、公交場(chǎng)站用地和社會(huì)停車場(chǎng)用地為例,通過(guò)實(shí)際案例分析探討各類交通設(shè)施用地的核心要求與匹配關(guān)系. 合理的道路用地、匹配的公交場(chǎng)站用地和適宜的社會(huì)停車場(chǎng)用地,對(duì)于實(shí)現(xiàn)街區(qū)層面交通基礎(chǔ)設(shè)施與用地規(guī)劃的合理配置、提升規(guī)劃區(qū)域的交通服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用.

1 區(qū)域交通評(píng)估開(kāi)展現(xiàn)狀

2007年起,國(guó)內(nèi)已經(jīng)有部分學(xué)者陸續(xù)開(kāi)展區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)研究,初步提出了區(qū)域交評(píng)的定義、思路和評(píng)價(jià)方法[2]. 隨著城市與交通規(guī)劃的方向越來(lái)越偏重區(qū)域級(jí)的控制性詳細(xì)規(guī)劃,國(guó)土空間規(guī)劃背景下的區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)正在越來(lái)越受到重視[3]. 但總體來(lái)說(shuō),雖然目前我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)工作已經(jīng)形成了較為成熟的管理制度和體系流程,針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃階段的區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)仍處于起步階段,其評(píng)價(jià)要求、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)重點(diǎn)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面的類似經(jīng)驗(yàn)也比較缺乏,亟需開(kāi)展相關(guān)研究工作.

北京市交通委員會(huì)于2021年1月印發(fā)《北京市區(qū)域交通評(píng)估實(shí)施細(xì)則(試行)》,明確了區(qū)域交通評(píng)估的含義、開(kāi)展范圍、報(bào)告編制要求及相關(guān)技術(shù)要求,同年4月受理第1件區(qū)域交通評(píng)估審查申請(qǐng). 除北京外,國(guó)內(nèi)只有廈門明確建立了區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)的實(shí)施方案,上海、廣州等城市在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段開(kāi)展區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)[4].

2a多以來(lái)開(kāi)展區(qū)域交通評(píng)估的工作經(jīng)驗(yàn)表明,在區(qū)域交通評(píng)估工作中,論證區(qū)域交通設(shè)施規(guī)模、布局與規(guī)劃用地的匹配關(guān)系是1個(gè)重要的環(huán)節(jié). 本文主要探討城市道路用地、地面公共交通場(chǎng)站用地以及社會(huì)停車場(chǎng)用地3類交通設(shè)施用地的匹配關(guān)系,以指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域設(shè)置規(guī)范合理的交通設(shè)施.

2 交通設(shè)施用地匹配關(guān)系研究

2.1 城市道路用地匹配關(guān)系研究

2.1.1 核心要求

北京市城市道路分為快速路、主干路、次干路、支路、其他道路(如街坊路、胡同、步行街、自行車專用路等)5個(gè)等級(jí). 在區(qū)域交通評(píng)估工作中,對(duì)城市道路用地的核心要求主要為空間布局和路網(wǎng)密度.

1)空間布局

區(qū)域交通評(píng)估路網(wǎng)通常為沿用街區(qū)控規(guī)路網(wǎng)規(guī)劃,而街區(qū)控規(guī)路網(wǎng)則主要依據(jù)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》、各分區(qū)規(guī)劃以及綜合交通規(guī)劃等相關(guān)上位規(guī)劃進(jìn)行編制. 路網(wǎng)空間布局可分為2個(gè)層面: ①區(qū)域內(nèi)大的通道(如快速路、主干路、次干路)布局;②微循環(huán)道路(如支路、街坊路等)布局.

對(duì)于區(qū)域大通道,各城市快速路、主干路、跨規(guī)劃單元的次干路應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃確定的道路系統(tǒng)與紅線寬度,如有調(diào)整,尤其是較原規(guī)劃調(diào)減,應(yīng)經(jīng)過(guò)充分研究論證. 必要時(shí),應(yīng)客觀、定量分析原規(guī)劃通道調(diào)整對(duì)區(qū)域內(nèi)人員出行以及其他路網(wǎng)造成的影響,保留必要的區(qū)域通道.

對(duì)于微循環(huán)道路,可結(jié)合各建設(shè)地塊用地布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整;針對(duì)不具備進(jìn)出條件的或進(jìn)出條件較為局促的地塊,應(yīng)提出可行微循環(huán)道路改善方案(如新增支路或街坊路);對(duì)于規(guī)劃的微循環(huán)道路不利于交通組織的,或難以滿足通行需求的,應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化.

2)路網(wǎng)密度

路網(wǎng)密度是區(qū)域交通評(píng)估工作中道路評(píng)估的 1項(xiàng)核心指標(biāo),總體原則為落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》要求,集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃路網(wǎng)密度應(yīng)達(dá)到8 km/km2[5],即地塊平均尺度為250 m.

在區(qū)域整體路網(wǎng)密度滿足要求的基礎(chǔ)上,對(duì)應(yīng)不同性質(zhì)用地,可采取差異化策略. 如行政辦公集中地區(qū)、商業(yè)集中地區(qū),規(guī)劃路網(wǎng)密度宜達(dá)到 10 km/km2(地塊平均尺度200 m);而工業(yè)、科研、物流、倉(cāng)儲(chǔ)等對(duì)廠房存在面積要求或貨車需求較大的用地,以及醫(yī)院、高校以及部分基礎(chǔ)教育等用地,可適度放寬路網(wǎng)間距及地塊尺度的要求,在區(qū)域整體達(dá)到平衡.

控規(guī)區(qū)域存在大片現(xiàn)狀建成區(qū)的,由于種種歷史原因,建成地塊(尤其是居住小區(qū)、高等院校)往往偏大,區(qū)域整體路網(wǎng)密度很難滿足8 km/km2要求. 對(duì)此,一方面對(duì)于現(xiàn)狀保留區(qū),充分提倡“小街區(qū)、密路網(wǎng)”,研究利用好現(xiàn)狀小區(qū)、高校內(nèi)部路;另一方面對(duì)于改造區(qū),應(yīng)進(jìn)一步研究加密路網(wǎng)方案,盡量彌補(bǔ)歷史欠賬,同時(shí)避免由于新建區(qū)路網(wǎng)規(guī)劃不足產(chǎn)生新的交通問(wèn)題.

對(duì)于街坊路,應(yīng)落實(shí)《關(guān)于在控規(guī)編制和實(shí)施中增設(shè)街坊路的相關(guān)規(guī)定》的相關(guān)要求,切實(shí)推進(jìn)“小街區(qū)、密路網(wǎng)”和“以人為本,鼓勵(lì)公共交通和慢行”理念相結(jié)合[6].

2.1.2 存在問(wèn)題

1)對(duì)于上位規(guī)劃中的路網(wǎng)布局及數(shù)量落實(shí)不到位,或歷史交評(píng)審查意見(jiàn)中提出的新增道路未在控規(guī)中落實(shí).

2)區(qū)域大通道不足,難以適應(yīng)現(xiàn)狀交通及規(guī)劃對(duì)外出行需求;微循環(huán)道路不暢;部分地塊進(jìn)出條件受限.

3)區(qū)域整體路網(wǎng)密度不達(dá)標(biāo).

2.1.3 改善措施

1)嚴(yán)格遵從上位規(guī)劃路網(wǎng)

在進(jìn)行區(qū)域交通評(píng)估工作的過(guò)程中,應(yīng)充分遵從上位規(guī)劃,認(rèn)真校核街區(qū)控規(guī)路網(wǎng)與各上位規(guī)劃路網(wǎng)之間的關(guān)系. 如昌平某街區(qū)區(qū)域交通評(píng)估,街區(qū)控規(guī)較分區(qū)規(guī)劃取消了2條規(guī)劃干路,該調(diào)整導(dǎo)致評(píng)估街區(qū)與外部?jī)H可通過(guò)2條現(xiàn)狀過(guò)境通道進(jìn)行聯(lián)系,增加了繞行距離,且進(jìn)一步加劇現(xiàn)狀通道的交通壓力,評(píng)估論證要求保留原規(guī)劃通道.

再如延慶某街區(qū)區(qū)域交通評(píng)估,分區(qū)規(guī)劃中其用地內(nèi)包含1條東西向城市支路,而本次詳細(xì)規(guī)劃擬取消. 該調(diào)整將降低路網(wǎng)密度,不利于區(qū)域交通微循環(huán),評(píng)估要求在街區(qū)控規(guī)中予以保留(見(jiàn)圖1).

圖1 保留原規(guī)劃道路

2)落實(shí)歷史交評(píng)意見(jiàn)

區(qū)域交通評(píng)估的街區(qū)內(nèi),部分地塊已出具了正式交評(píng)審查意見(jiàn). 針對(duì)意見(jiàn)中提及的新增道路,且在控規(guī)道路網(wǎng)中有條件落實(shí)但未予以落實(shí)的,應(yīng)嚴(yán)格按原交評(píng)意見(jiàn)執(zhí)行. 如延慶某街區(qū)區(qū)域交通評(píng)估,要求落實(shí)相關(guān)建設(shè)地塊交評(píng)審查意見(jiàn)的相關(guān)要求,在用地內(nèi)新增2條街坊路(圖2).

圖2 落實(shí)交評(píng)審查意見(jiàn)

3)新增區(qū)域通道

當(dāng)區(qū)域?qū)ν饣騼?nèi)部不同組團(tuán)之間的通道較少時(shí),如已經(jīng)產(chǎn)生交通問(wèn)題,或隨著區(qū)域各地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)預(yù)計(jì)將產(chǎn)生交通問(wèn)題,應(yīng)研究新增區(qū)域通道.

如密云某街區(qū)交通評(píng)估,區(qū)域內(nèi)部南北組團(tuán)由于受河道、高速公路和鐵路分割,通道明顯不足,評(píng)估要求增加區(qū)域交通設(shè)施供給,加強(qiáng)南北向骨干通道通行能力. 昌平區(qū)回龍觀、天通苑地區(qū)某街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中提出,應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充完善區(qū)域交通設(shè)施規(guī)劃,增加南北向骨干通道,緩解京藏高速公路等主要進(jìn)城通道的交通壓力.

4)新增微循環(huán)道路

應(yīng)逐一核實(shí)各地塊的進(jìn)出條件,對(duì)于現(xiàn)有進(jìn)出條件受限的地塊,應(yīng)與控規(guī)單位充分溝通,提出可行的新增微循環(huán)道路建議. 如密云某街區(qū)區(qū)域交通評(píng)估,共提及應(yīng)新增12條街坊路,以圖3所示地塊為例,該地塊僅與2條主干路相鄰,故在該地塊東側(cè)和南側(cè)新增1條倒“L”型街坊路,并利用該新增道路設(shè)置機(jī)動(dòng)車出入口(見(jiàn)圖3).

圖3 新增微循環(huán)道路

2.2 公共交通場(chǎng)站用地匹配關(guān)系研究

2.2.1 核心要求

促進(jìn)以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)城市交通與土地利用優(yōu)化整合,是有效緩解城市交通擁堵問(wèn)題的重要手段[7]. 公共交通場(chǎng)站用地可分為公交樞紐站、公交中心站、公交首末站、公交保養(yǎng)場(chǎng)等. 在區(qū)域交通評(píng)估工作中,對(duì)公共交通場(chǎng)站用地的核心要求為場(chǎng)站布局和場(chǎng)站面積.

1)場(chǎng)站布局

公交場(chǎng)站應(yīng)以專項(xiàng)規(guī)劃(包括市級(jí)和區(qū)級(jí)層面)以及各區(qū)的分區(qū)規(guī)劃為依據(jù). 公交樞紐站、公交中心站、公交保養(yǎng)場(chǎng)等在市域范圍內(nèi)統(tǒng)一布局的交通設(shè)施應(yīng)在街區(qū)控規(guī)層面嚴(yán)格落實(shí),如有調(diào)整,應(yīng)在街區(qū)控規(guī)或區(qū)域交通評(píng)估層面進(jìn)行嚴(yán)格論證;公交首末站為街區(qū)級(jí)交通設(shè)施,在滿足用地規(guī)模、服務(wù)半徑、核心指標(biāo)要求的前提下,可結(jié)合街區(qū)用地布局及功能結(jié)構(gòu),在上位規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行布局調(diào)整.

對(duì)于不同類型公交場(chǎng)站用地,公交樞紐站、中心站、保養(yǎng)場(chǎng)宜靠近市政、公建等設(shè)置,不宜安排在居住區(qū);公交首末站宜靠近居住、公建等安排,但應(yīng)與住宅保持一定距離,避免干擾居民生活.

2)場(chǎng)站面積

場(chǎng)站面積是公共交通場(chǎng)站評(píng)估的1項(xiàng)核心指標(biāo),由于目前的相關(guān)規(guī)范僅對(duì)公交首末站規(guī)模提出了定量要求,因此,主要核算公交首末站面積能否滿足區(qū)域公交場(chǎng)站需求.

居住類用地公交首末站面積要求主要依據(jù)《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》,每7 000人口 1條公交線路,每條公交線路用地面積2 000 m2,即折合每萬(wàn)規(guī)劃人口0.28 hm2的公交首末站用地.

非居住類用地根據(jù)用地性質(zhì)的不同,分別核算不同用地類型需配置的公交線路數(shù)量并求和(表1). 每條線路用地面積亦為2 000 m2,將線路數(shù)折算成面積,即為其所需的公交首末站用地.

表1 非居住類用地公交首末站設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

在分別按照居住和非居住核算公交首末站2種需求結(jié)果后,取較大值作為規(guī)劃公交首末站用地規(guī)模.

公交樞紐站、中心站等用地,由于其自身功能定位與首末站有區(qū)別,原則上不應(yīng)計(jì)入公交場(chǎng)站規(guī)模之中. 如區(qū)域規(guī)劃公交首末站面積不足,而公交樞紐站、中心站規(guī)劃條件中已明確了承擔(dān)首末站始發(fā)終到功能的公交駐車面積,可將該部分面積計(jì)入?yún)^(qū)域首末站面積核算中.

2.2.2 存在的問(wèn)題

1)部分街區(qū)由于用地條件受限等原因,用地布局有待優(yōu)化.

2)通過(guò)首末站面積核算,街區(qū)存在公交場(chǎng)站面積缺口.

2.2.3 改善措施

1)優(yōu)化用地布局

考慮到公交車型及轉(zhuǎn)彎半徑,場(chǎng)站用地應(yīng)盡量方正設(shè)置,具備在次干路或支路開(kāi)設(shè)出入口的條件,同時(shí)能滿足與交叉口的距離要求. 如昌平某街區(qū)區(qū)域交通評(píng)估,原規(guī)劃公交場(chǎng)站用地布局不利于公交車的交通組織,區(qū)域交通評(píng)估提出了用地布局優(yōu)化調(diào)整建議(見(jiàn)圖4),調(diào)整后的用地有利于該公交場(chǎng)站及周邊地塊進(jìn)出,交通組織更加順暢.

圖4 公交場(chǎng)站用地布局調(diào)整

2)增加公交首末站面積

在區(qū)域交通評(píng)估階段,通過(guò)首末站面積核算發(fā)現(xiàn)街區(qū)存在公交場(chǎng)站缺口,應(yīng)與控規(guī)編制單位充分溝通,研究可行的增加方案. 如大興某街區(qū)區(qū)域交通評(píng)估,由于規(guī)劃公交場(chǎng)站用地規(guī)模不足,為滿足區(qū)域公交出行需求,評(píng)估要求于兩地塊周邊分別新增1處占地面積0.3、0.87 hm2公交首末站(見(jiàn)圖5). 落實(shí)上述意見(jiàn)后公交首末站用地面積滿足了規(guī)范要求.

圖5 增加公交首末站面積

2.3 社會(huì)停車場(chǎng)用地匹配關(guān)系研究

2.3.1 核心要求

機(jī)動(dòng)車停車位供給原則上“以配建停車為主、公共停車為補(bǔ)充”.

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià),停車設(shè)施評(píng)價(jià)通常為核算地塊本身停車配建是否滿足相關(guān)規(guī)范,即《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》《公共建筑機(jī)動(dòng)車停車配建指標(biāo)》要求.

而在區(qū)域交通評(píng)估工作中,街區(qū)控規(guī)用地層面對(duì)社會(huì)停車場(chǎng)進(jìn)行規(guī)劃,核心要求與公交場(chǎng)站用地類似,主要為社會(huì)停車場(chǎng)布局和面積.

1)停車場(chǎng)布局

社會(huì)停車場(chǎng)用地主要依據(jù)上位規(guī)劃進(jìn)行落實(shí),如《北京市中心城停車專項(xiàng)規(guī)劃》、各區(qū)綜合交通規(guī)劃以及各區(qū)停車專項(xiàng)規(guī)劃等.

在區(qū)域范圍內(nèi),原則上社會(huì)公共停車場(chǎng)應(yīng)分布均衡,同時(shí)停車場(chǎng)布局應(yīng)考慮部分已建項(xiàng)目的停車缺口,在現(xiàn)狀停車缺口較大的小區(qū)、醫(yī)院周邊補(bǔ)充設(shè)置停車場(chǎng)用地或復(fù)合開(kāi)發(fā)停車場(chǎng),緩解現(xiàn)狀停車場(chǎng)不均衡和停車位不足的問(wèn)題.

2)停車場(chǎng)面積

社會(huì)停車場(chǎng)面積應(yīng)符合《城市停車規(guī)劃規(guī)范》(GB/T 51149—2016),按規(guī)劃城市人口核算,人均公共停車場(chǎng)占地規(guī)模宜控制在0.5～1.0 m2[8],即折合每萬(wàn)規(guī)劃人口0.5～1 hm2社會(huì)停車場(chǎng)用地.

社會(huì)停車場(chǎng)用地確需與其他功能復(fù)合設(shè)置時(shí),應(yīng)優(yōu)先保證社會(huì)公共停車場(chǎng)功能和用地性質(zhì),并在街區(qū)控規(guī)條件中明確規(guī)劃停車位數(shù)量、形式及實(shí)施路徑.

2.3.2 存在問(wèn)題

1)社會(huì)停車場(chǎng)分布不均衡,或單個(gè)停車場(chǎng)用地布局不合理.

2)區(qū)域存在社會(huì)停車場(chǎng)面積缺口.

2.3.3 改善措施

1)優(yōu)化用地布局

應(yīng)力求盡量均衡社會(huì)停車場(chǎng)分布,調(diào)整不合理的社會(huì)停車場(chǎng)用地布局. 如延慶某街區(qū)交通評(píng)估中,區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)公共停車場(chǎng)分布不均衡,規(guī)劃均位于南部片區(qū),北部片區(qū)數(shù)量不足,評(píng)估要求結(jié)合停車需求和停車場(chǎng)服務(wù)半徑,進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)公共停車場(chǎng)布局;對(duì)于個(gè)別用地布局不合理的,可采取增設(shè)街坊路、對(duì)用地進(jìn)行微調(diào)或置換等方式進(jìn)行優(yōu)化. 如密云某街區(qū)交通評(píng)估中,社會(huì)停車場(chǎng)用地僅與城市主干路和次干路相鄰,設(shè)置機(jī)動(dòng)車出入口的條件局促,評(píng)估建議將該地塊置換至東側(cè),可利用東側(cè)規(guī)劃城市支路設(shè)置機(jī)動(dòng)車出入口(圖6).

圖6 社會(huì)停車場(chǎng)用地布局調(diào)整

2)增加停車場(chǎng)面積

如規(guī)劃社會(huì)停車場(chǎng)面積不足,應(yīng)在區(qū)域交通評(píng)估階段,與控規(guī)編制單位充分溝通,研究可行的增加社會(huì)停車場(chǎng)面積方案. 如昌平某街區(qū)交通評(píng)估意見(jiàn)中,共提出在5個(gè)地塊新增停車位490個(gè),明確復(fù)合利用社會(huì)公共停車場(chǎng)應(yīng)按規(guī)劃落實(shí)停車位數(shù)量,具有相對(duì)獨(dú)立的交通運(yùn)行和管理?xiàng)l件,與建設(shè)地塊同步實(shí)施,并對(duì)社會(huì)開(kāi)放使用.

3 結(jié)論

本文從區(qū)域交通評(píng)估的工作實(shí)際出發(fā),介紹了城市道路、地面公共交通場(chǎng)站及社會(huì)停車場(chǎng)這3類交通設(shè)施用地的核心要求、可能存在的問(wèn)題,并通過(guò)實(shí)例的方式提出了相應(yīng)的改善措施. 在控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和區(qū)域交通評(píng)估中,合理匹配區(qū)域規(guī)劃用地,與交通設(shè)施規(guī)模及布局相適應(yīng),將有效滿足城市建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中的交通需求,從而更好地促進(jìn)城市健康、和諧發(fā)展.