財政涉農(nóng)資金審計趨勢演變與問責(zé)整改研究

吳勛 任軼男

【摘 要】 基于國家審計監(jiān)督助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展政策背景，選擇審計署審計結(jié)果公告為樣本，考察財政涉農(nóng)資金審計趨勢演變、違規(guī)行為與問責(zé)整改情況。研究發(fā)現(xiàn)：（1）審計重點(diǎn)由專項資金使用逐漸轉(zhuǎn)向政策落實，審計內(nèi)容形成“資金審查——問題分析——整改追責(zé)”的結(jié)構(gòu)體系，審計類型由財務(wù)審計逐漸轉(zhuǎn)向合規(guī)審計，而績效審計存在缺失。（2）審計發(fā)現(xiàn)問題主要集中于財政涉農(nóng)資金不規(guī)范使用、資金實際使用效率不高、項目建設(shè)緩慢、項目實施效益不足、政策落實監(jiān)管不到位等方面。（3）審計整改環(huán)節(jié)存在審計反饋和落實不到位、審計問責(zé)缺失、審計威懾力不強(qiáng)等現(xiàn)象。針對以上問題，提出完善事前監(jiān)督評價機(jī)制、及時發(fā)揮審計預(yù)警功能，加強(qiáng)績效審計力度、全面發(fā)揮審計監(jiān)督作用，重視審計結(jié)果運(yùn)用、優(yōu)化審計問責(zé)整改機(jī)制的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 財政涉農(nóng)資金； 國家審計； 審計結(jié)果公告； 趨勢演變； 問責(zé)整改

【中圖分類號】 F239.44；F323? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）06-0147-07

一、研究背景

黨的二十大報告闡述了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史任務(wù)。始終堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，以高質(zhì)量農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是新時代國家審計監(jiān)督全覆蓋的重要使命。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要把“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”作為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南考察時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”觀點(diǎn)。2014年1月，黨中央、國務(wù)院就“精準(zhǔn)扶貧”理念出臺新政策，印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制[ 1 ]。隨著惠農(nóng)政策和精準(zhǔn)扶貧政策的落實，涉農(nóng)工作重心由脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。國家審計作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)切實發(fā)揮國家審計監(jiān)督和保障的治理功能，推動我國經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展，推進(jìn)落實黨和國家戰(zhàn)略方針[ 2 ]，積極促進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。2018年，審計署印發(fā)《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》，指出審計機(jī)關(guān)應(yīng)通過專項審計和政策跟蹤審計等方式發(fā)揮審計監(jiān)督作用，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興審計工作，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實到位。2021年6月，審計署印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)新時期加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計工作的重要意義與具體舉措。財政涉農(nóng)資金審計通過提升財政涉農(nóng)資金使用效率，統(tǒng)籌整合績效審計，保障資金安全與使用績效，在促進(jìn)惠農(nóng)政策落實、推動精準(zhǔn)扶貧政策實施和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，審計署貫徹落實黨中央“三農(nóng)”工作決策部署，高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計工作，充分借鑒惠農(nóng)政策和精準(zhǔn)扶貧政策的審計工作經(jīng)驗，將推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實作為現(xiàn)階段財政涉農(nóng)資金審計工作重點(diǎn)，著力推動扶貧審計和鄉(xiāng)村振興審計全國“一盤棋”，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計工作質(zhì)量和成效，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

財政涉農(nóng)資金審計是指審計機(jī)關(guān)依法對涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)資金的相關(guān)活動以及相應(yīng)部門的內(nèi)部控制進(jìn)行獨(dú)立審查和評價，確定相關(guān)財政涉農(nóng)資金及項目的真實性、合法性、效益性和有效性，最終形成審計結(jié)論和建議的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。財政涉農(nóng)資金審計工作中，審計人員根據(jù)審計任務(wù)的需要，有針對性地選擇適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒╗ 3 ]。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新審計方法，堅持科技強(qiáng)審。財政涉農(nóng)資金審計應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)[ 4 ]，使用嚴(yán)格的財務(wù)管理體制明確審計核算程序[ 5 ]。然而，目前審計技術(shù)缺少項目針對性，審計方法的更新滯后于項目創(chuàng)新[ 6 ]。有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下財政涉農(nóng)資金審計缺少明確程序，鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計存在滯后性，注重事后審計，缺少事前、事中審計。

自2006年起，審計署開始發(fā)布財政涉農(nóng)資金相關(guān)審計結(jié)果公告，本文根據(jù)涉農(nóng)政策提出時間，將財政涉農(nóng)資金審計劃分為惠農(nóng)政策、精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三個落實階段。隨著審計主題的變遷，國家審計監(jiān)督持續(xù)發(fā)力，那么財政涉農(nóng)資金審計邏輯演變具有什么特征？審計發(fā)現(xiàn)主要揭示何種違規(guī)行為？審計問責(zé)效果如何？能否有效推動財政涉農(nóng)資金相關(guān)政策落實？值得關(guān)注?，F(xiàn)有研究主要集中在單一財政涉農(nóng)政策落實期間財政涉農(nóng)資金審計現(xiàn)實考察，缺乏財政涉農(nóng)資金主題變遷視角下財政涉農(nóng)資金審計實踐情況的研究，不利于全面考察財政涉農(nóng)資金審計趨勢演變的現(xiàn)實狀況。

二、財政涉農(nóng)資金審計趨勢演變

（一）財政涉農(nóng)資金審計主題變遷

21世紀(jì)以來，黨和國家把“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”作為新時代目標(biāo)寫進(jìn)規(guī)劃，明確指出要“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“改善農(nóng)村面貌”“增加農(nóng)村和農(nóng)業(yè)收入”，深化農(nóng)村改革，推動“三農(nóng)”發(fā)展。2014年1月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，對扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作提出明確要求。審計署緊跟政策部署，重點(diǎn)審計農(nóng)村住房、醫(yī)療及扶貧等財政涉農(nóng)項目。黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。在《審計署關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》中，明確指出要突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，圍繞國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和政策措施開展審計，重點(diǎn)關(guān)注主要指標(biāo)和重大工程、重大計劃、重大行動的推進(jìn)落實情況?；蒉r(nóng)政策落實階段，為進(jìn)一步改善農(nóng)村交通出行、提高生活質(zhì)量和基礎(chǔ)教育普及度，國家加大農(nóng)村基建資金投入力度，審計重點(diǎn)側(cè)重于財政涉農(nóng)資金的使用和落實。精準(zhǔn)扶貧政策落實階段，審計側(cè)重點(diǎn)偏向于項目實施情況與效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實期間，審計側(cè)重點(diǎn)則偏向于政策落實情況與效益。具體審計情況如表1所示。

惠農(nóng)政策實施階段，主要采用財政涉農(nóng)資金專項資金審計的方法監(jiān)督涉農(nóng)專項資金的使用情況。財政涉農(nóng)資金審計更多注重財政涉農(nóng)資金使用情況及項目建設(shè)情況。在財政涉農(nóng)資金使用方面，審計工作更側(cè)重于劃分資金來源、資金使用比率，極少追究資金撥付過程中出現(xiàn)的問題；在政策落實方面，審計工作較為薄弱，未及時發(fā)揮效用的支農(nóng)資金后續(xù)處理沒有進(jìn)行跟蹤審計，整改和追責(zé)問題未提出具體改進(jìn)措施。精準(zhǔn)扶貧政策落實階段，財政涉農(nóng)資金實際使用率顯著提升，說明財政涉農(nóng)資金審計有助于提高財政涉農(nóng)資金使用效率、減少違規(guī)舞弊行為。此外，被抽查單位數(shù)量大幅度增加，財政涉農(nóng)資金審計不斷全面深化，審計覆蓋面逐漸增強(qiáng)。在此期間，財政涉農(nóng)資金審計以政策落實跟蹤審計為主，詳細(xì)披露財政涉農(nóng)資金使用效益、資金使用存在的問題及相關(guān)政策落實情況，而政策落實整改方面的問責(zé)機(jī)制仍有待完善。相較于惠農(nóng)政策落實階段，精準(zhǔn)扶貧政策落實期間審計更注重財務(wù)審計與合規(guī)審計同時發(fā)揮作用，財政涉農(nóng)資金審計進(jìn)入逐漸完善階段，但違規(guī)人員和違規(guī)問題的問責(zé)整改仍存在缺失。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，財政涉農(nóng)資金審計主要以相關(guān)政策措施落實情況跟蹤審計為主，結(jié)合政策和資金審計，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求在財政涉農(nóng)項目審計中把資金分配管理使用的效率性、安全性、經(jīng)濟(jì)性和財政涉農(nóng)政策目標(biāo)的效果性作為審計重點(diǎn)。主要關(guān)注績效評價制度建立落實情況，增強(qiáng)腐敗懲處力度；關(guān)注影響財政涉農(nóng)資金使用績效的體制機(jī)制性問題，推動相關(guān)部門財政涉農(nóng)資金管理績效評價，促進(jìn)改革完善財政涉農(nóng)資金使用制度，提高財政資金使用績效。

（二）財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告基本內(nèi)容

財政涉農(nóng)資金的專項審計逐漸形成完整審計體系，審計涉及內(nèi)容也不斷增加完善。財政涉農(nóng)資金審計已經(jīng)形成以審計對象、審計發(fā)現(xiàn)、審計處理整改情況為基本要素的審計結(jié)果公告結(jié)構(gòu)。從財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告整體內(nèi)容上看，“審計發(fā)現(xiàn)問題”是審計結(jié)果公告重點(diǎn)內(nèi)容，涵蓋資金使用、項目建設(shè)、實際效益及政策落實等方面存在的問題?；蒉r(nóng)政策落實階段，審計偏向于資金使用效益的審查，但未明確資金違規(guī)使用原因；發(fā)現(xiàn)問題的處理整改情況披露較少，涉事人員行政處分詳情未明確，審計問責(zé)存在缺失，尚未最大程度發(fā)揮審計威懾力；政策落實方面未能進(jìn)行跟蹤審計，僅披露部分問責(zé)整改信息，后續(xù)整改情況未跟蹤調(diào)查，審計監(jiān)督未能落到實處。精準(zhǔn)扶貧政策落實階段，財政涉農(nóng)資金審計進(jìn)一步披露資金違規(guī)使用原因，層層審查，加大資金追回復(fù)盤力度，在審計公告中進(jìn)行公示，同時針對問責(zé)整改情況進(jìn)行跟蹤審計，持續(xù)關(guān)注后續(xù)整改情況。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，財政涉農(nóng)資金審計將財政資金實際使用效率和項目效益也列入審計范圍，同時審計整改更加關(guān)注問題項目推進(jìn)情況和政策制度完善情況。綜上所述，財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告內(nèi)容形成較為完整的“資金審查——問題分析——整改追責(zé)”審計體系，審計內(nèi)容含量和質(zhì)量有所提升，問題整改跟蹤審計更加全面，有利于審計監(jiān)督功能的實現(xiàn)。

（三）財政涉農(nóng)資金審計類型

財政涉農(nóng)資金審計主要關(guān)注事項涉及項目資金使用及管理、政策執(zhí)行及落實、項目實施及成效三個方面，并分別進(jìn)行不同類型的針對性審計，如表2所示。

財政涉農(nóng)資金審計主要分財務(wù)審計、合規(guī)審計和績效審計三種類型，并就資金使用管理、政策執(zhí)行落實和專項工程實施進(jìn)行針對性審計。以財務(wù)審計為主導(dǎo)，綜合運(yùn)用合規(guī)審計和績效審計，但績效審計未能得到充分利用?；蒉r(nóng)政策落實階段，財政涉農(nóng)資金審計大多為財務(wù)審計，監(jiān)督審查中央下批到地方的財政資金的使用及管理。審計結(jié)果公告主要披露資金的撥付、使用及違規(guī)情況，較少反映政策執(zhí)行力度以及項目建設(shè)情況，合規(guī)審計并未規(guī)范。2010年后，審計機(jī)關(guān)開始專項工程建設(shè)情況審查，合規(guī)審計逐步運(yùn)用到財政涉農(nóng)資金審計工作。精準(zhǔn)扶貧政策落實階段，合規(guī)審計在財政涉農(nóng)資金審計工作中得到廣泛使用，審計層面也不斷擴(kuò)大規(guī)范，監(jiān)督資金用途及政策執(zhí)行和落實情況，審查項目建設(shè)過程合規(guī)性，形成以財務(wù)審計與合規(guī)審計為主的實踐現(xiàn)狀，但績效審計相對缺失。2017年財政部出臺《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，針對扶貧資金績效評價提出具體要求。可見國家十分重視扶貧資金績效評價工作[ 7 ]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實期間，財政涉農(nóng)資金審計開始重視績效審計，結(jié)合財務(wù)審計及合規(guī)審計監(jiān)督財政涉農(nóng)資金使用情況、項目建設(shè)情況和政策落實情況，以切實提升審計質(zhì)量，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的整體性和宏觀性作用。

三、財政涉農(nóng)資金審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為

根據(jù)審計結(jié)果公告內(nèi)容，財政涉農(nóng)資金審計主要圍繞涉農(nóng)資金使用、項目建設(shè)及政策落實三個方面進(jìn)行審計并披露相關(guān)問題。具體如下：

（一）財政涉農(nóng)資金使用問題

黨中央、國務(wù)院對“三農(nóng)”的重視程度逐年加大，先后出臺一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，財政涉農(nóng)資金下批總量呈現(xiàn)逐年大幅增長趨勢，而財政涉農(nóng)資金管理使用違法違規(guī)行為時有發(fā)生。從審計結(jié)果公告可以看出，財政涉農(nóng)資金在管理使用過程中長期普遍存在財政涉農(nóng)資金閑置、違規(guī)使用、?？钏?、擠占挪用、重復(fù)申報、虛報及騙取套取等問題，如表3所示。

財政涉農(nóng)資金使用首要問題是資金閑置，其次是違規(guī)使用和專款他用。隨著精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，財政涉農(nóng)資金閑置占比有所下降，涉農(nóng)資金閑置問題得到緩解，但仍存在資金違規(guī)使用等情況。資金大量閑置不利于財政涉農(nóng)項目建設(shè)和實施，很大程度上影響了相關(guān)政策的有效落實，導(dǎo)致不法人員借此違規(guī)使用資金、浪費(fèi)公共資源，造成不良影響，挫傷政府公信力。財政涉農(nóng)資金使用過程中問題頻發(fā)，主要原因是財政涉農(nóng)資金下批后沒有進(jìn)行有效跟蹤，無法清晰掌握資金流動情況，沒有相應(yīng)資金使用反饋和管護(hù)機(jī)制，還有各級干部法制觀念淡薄，內(nèi)部監(jiān)督審計無效。因此需要財政涉農(nóng)資金審計加大追究問責(zé)力度，建立有效的資金使用反饋體系，保障財政涉農(nóng)資金安全高效使用。

（二）財政涉農(nóng)項目建設(shè)問題

財政涉農(nóng)資金撥付以實現(xiàn)項目最大化為主要目標(biāo)。在項目建設(shè)過程中存在項目管理不規(guī)范，實施效益不佳，項目閑置、建設(shè)進(jìn)度緩慢，損失浪費(fèi)和拖欠工程款等違法違規(guī)問題，如表4所示。

財政涉農(nóng)資金審計在項目建設(shè)方面主要存在項目管理不規(guī)范與項目效益不佳等問題。精準(zhǔn)扶貧階段，涉農(nóng)審計重視合規(guī)審計與財務(wù)審計相結(jié)合，項目管理不規(guī)范涉及金額占比大幅下降。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，國家審計逐漸重視績效審計，涉農(nóng)項目效益不佳和損失浪費(fèi)等問題得到一定控制。項目管理不規(guī)范包括未按規(guī)定立項、未依法依規(guī)進(jìn)行招標(biāo)、項目合同不正規(guī)造成資金損失等問題。表現(xiàn)在基層政府缺乏涉農(nóng)專項資金合理預(yù)算管理，資金投放缺乏重點(diǎn)；盲目下達(dá)財政涉農(nóng)項目建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致項目資金未真正惠農(nóng)利農(nóng)，財政涉農(nóng)項目無法取得預(yù)期效益。財政涉農(nóng)項目資金數(shù)額大，撥付過程涉及層級多，部分資金不能及時投入財政涉農(nóng)項目建設(shè)，導(dǎo)致項目實施進(jìn)程緩慢。隨著“全面效益審計”的推進(jìn)，財政涉農(nóng)項目實施效益成為財政涉農(nóng)資金審計重點(diǎn)，需要嚴(yán)格把關(guān)財政涉農(nóng)項目資金審批，加強(qiáng)地方財政涉農(nóng)資金預(yù)算管理，協(xié)調(diào)財政涉農(nóng)項目實施計劃，完善財政涉農(nóng)項目績效評價體系，保障財政涉農(nóng)資金切實發(fā)揮作用。

（三）財政涉農(nóng)政策落實問題

財政涉農(nóng)資金使用問題不斷、財政涉農(nóng)項目建設(shè)效益不佳，是由于財政涉農(nóng)政策落實不到位使中央地方、上下級機(jī)關(guān)之間指導(dǎo)意見傳達(dá)產(chǎn)生偏差。中央支農(nóng)項目政策下達(dá)后，地方機(jī)關(guān)、上下級不能協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)籌兼顧，造成財政涉農(nóng)資金及項目問題頻出。財政涉農(nóng)政策落實中發(fā)現(xiàn)問題主要包括政策落實不到位、政策執(zhí)行緩慢、監(jiān)管不到位和規(guī)章制度未完善四個方面，如表5所示。

財政涉農(nóng)政策落實的主要問題是政策落實不到位和政策執(zhí)行緩慢?；蒉r(nóng)政策落實階段，審計重點(diǎn)主要集中在資金使用，政策落實審計投入較少。精準(zhǔn)扶貧政策落實后，國家審計重點(diǎn)逐漸偏向于重點(diǎn)政策落實跟蹤審計，重點(diǎn)關(guān)注財政涉農(nóng)政策落實執(zhí)行情況，審計結(jié)果公告增加了政策落實問題部分。2016年第11號公告和2017年第8號公告都詳細(xì)列明由于政策傳達(dá)有誤造成農(nóng)田水利設(shè)施推遲，財政涉農(nóng)資金因此浪費(fèi)，未發(fā)揮助農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的本質(zhì)效益。政策落實情況是財政涉農(nóng)資金審計的重要關(guān)注對象，政策的落實、實施一定程度上決定了財政涉農(nóng)資金能否最大程度發(fā)揮其本質(zhì)效用。

四、財政涉農(nóng)資金審計問責(zé)整改

涉農(nóng)審計問責(zé)與整改情況與國家政策落實、資金使用績效和項目建設(shè)管理密切相關(guān)。國家審計監(jiān)督的獨(dú)立性、強(qiáng)制性、權(quán)威性和綜合性使得財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告為反映問題、提出建議及完善制度等提供了依據(jù)。

（一）財政涉農(nóng)資金審計建議

財政涉農(nóng)資金審計建議指在審計實施過程中，針對查出的違規(guī)行為、問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行總結(jié)，提出告誡和改進(jìn)措施，引起被審單位思想上重視并以此為依據(jù)及時糾正，避免類似情況再次發(fā)生。在審計署公布的44份財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告中，15份公告提出審計建議，其中僅6份公告列出具體建議內(nèi)容，如表6所示。

財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告審計建議部分重視程度逐漸降低?；蒉r(nóng)政策推進(jìn)階段，針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出審計建議和具體改進(jìn)措施，針對性較強(qiáng)。精準(zhǔn)扶貧政策落實后部分公告僅以“根據(jù)審計建議”帶過，未具體列出建議內(nèi)容，審計建議整體較為簡略，缺乏針對性，導(dǎo)致財政涉農(nóng)資金違規(guī)問題重復(fù)發(fā)生頻次較高，“屢審屢犯”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，側(cè)面反映出審計機(jī)關(guān)對財政涉農(nóng)資金審計建議重視程度不足，存在表面化、形式化問題。財政涉農(nóng)資金審計應(yīng)當(dāng)提出有效的針對性建議，從根本上杜絕“屢審屢犯”現(xiàn)象，促進(jìn)財政涉農(nóng)資金的有效落實。

（二）財政涉農(nóng)資金審計問責(zé)方式

國家審計作為國家治理的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著重要作用。作為審計重要組成部分的審計問責(zé)制以受托責(zé)任為理論基礎(chǔ)實現(xiàn)其監(jiān)督職能。審計問責(zé)分為直接問責(zé)與間接移送問責(zé)兩種類型。間接移送問責(zé)主要分為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行黨紀(jì)處分、司法部門追究刑事責(zé)任和各級政府主管單位監(jiān)督問責(zé)三種方式。在審計署公布的44份財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告中，12份公告涉及審計問責(zé)情況，如表7所示。

財政涉農(nóng)資金審計基本形成以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)問責(zé)為主導(dǎo)，審計機(jī)關(guān)和相關(guān)政府部門問責(zé)為補(bǔ)充的問責(zé)機(jī)制。審計結(jié)果公告大部分僅公示問責(zé)人數(shù)，未公示涉事人員具體行政處分、刑事責(zé)任等詳細(xì)信息，使審計問責(zé)信息透明度缺失，公開程度不夠。財政涉農(nóng)資金使用管理、項目建設(shè)和政策落實方面的問題依舊存在同質(zhì)性、重復(fù)性等情況，側(cè)面反映出審計問責(zé)整改力度不夠，存在表面化、形式化現(xiàn)象。審計問責(zé)情況較差，根本原因是審計問責(zé)主體缺失，問責(zé)范圍未能明確，相關(guān)行政處罰、責(zé)任追究較輕。就目前而言，審計問責(zé)結(jié)果不夠公開透明、問責(zé)機(jī)制不夠健全、審計問責(zé)有失成效，嚴(yán)重影響受托責(zé)任執(zhí)行效率。

（三）財政涉農(nóng)資金審計整改效果

跟蹤被審計單位后續(xù)整改情況是審計發(fā)揮監(jiān)督作用的重要體現(xiàn)。審計署發(fā)布的44份有關(guān)財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告中，有29份涉及被審計單位整改處理結(jié)果。其中22份明確追繳或盤活金額，多數(shù)報告中關(guān)于后續(xù)整改及處理結(jié)果都未明確公示；13份公告中有制定和完善規(guī)章制度的具體數(shù)字，但具體內(nèi)容均未詳細(xì)說明。如表8所示。

財政涉農(nóng)資金審計整改情況逐步完善，公示整改落實情況公告比例逐漸上升。然而，整改過程中缺乏有效監(jiān)督，整改結(jié)果缺乏合理評價，導(dǎo)致后續(xù)整改效果不佳；部分整改單位忽視整改工作，導(dǎo)致整改質(zhì)量較差；多地在制定和完善制度方面缺乏重視，近年出臺或完善的財政涉農(nóng)政策少之又少。推動審計整改是審計調(diào)查的最終目的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注各地審計整改結(jié)果，規(guī)范審計整改流程、定期追蹤調(diào)查審計整改情況，加強(qiáng)整改過程指導(dǎo)和整改結(jié)果評價，與被審計單位共同參與整改過程、共同關(guān)注整改效果，確保財政涉農(nóng)資金審計作用發(fā)揮到實處。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文以審計署2006—2021年44份財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告為樣本，總結(jié)財政涉農(nóng)資金審計趨勢演變，分析財政涉農(nóng)資金實踐現(xiàn)狀，研究發(fā)現(xiàn)：（1）從財政涉農(nóng)資金審計發(fā)展歷程來看，審計工作不斷進(jìn)步完善，具有財政涉農(nóng)資金審計特點(diǎn)的審計體系及審計公告結(jié)構(gòu)已基本形成，但審計公告數(shù)量較少，各時期審計側(cè)重點(diǎn)也有所不同，尚未形成審計監(jiān)督全覆蓋。另外，涉農(nóng)專項資金審計公告涉及范圍廣、時間間隔長，財政涉農(nóng)資金未達(dá)到全面審計。（2）從審計公告具體內(nèi)容來看，財政涉農(nóng)資金審計結(jié)果公告形成審計對象、審計發(fā)現(xiàn)問題和審計問責(zé)整改三個主要部分組成的基本結(jié)構(gòu)，但各部分內(nèi)容詳解程度不同，以審計發(fā)現(xiàn)問題為主，審計后續(xù)整改和落實部分涉及內(nèi)容較少，披露相對薄弱。（3）從審計類型來看，財政涉農(nóng)資金審計從重資金輕合規(guī)、抓合規(guī)忽績效，到推進(jìn)“績效審計”在財政涉農(nóng)資金監(jiān)督中的運(yùn)用，審計類型不斷發(fā)展變化，然而始終未形成綜合審計的局面，單一的資金審計不能充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，影響財政涉農(nóng)資金審計成效。（4）從審計發(fā)現(xiàn)問題來看，地方各級政府缺乏有效溝通，中央財政涉農(nóng)政策宣傳力度不夠，相關(guān)政策未能落到實處；地方基層政府缺乏對財政涉農(nóng)資金的重視，徇私舞弊違規(guī)亂用資金情況時有發(fā)生；專項財政涉農(nóng)項目由于申報程序繁雜，涉及層級多，未能在最佳時間建設(shè)實施，導(dǎo)致項目實施效益與預(yù)期不符，造成資金損失浪費(fèi)。（5）從審計整改與落實來看，審計問責(zé)主體不明確，審計范圍過窄，問責(zé)不夠透明；審計后續(xù)整改缺乏有效跟蹤機(jī)制，制度制定和完善方面缺乏重視，嚴(yán)重影響審計受托責(zé)任執(zhí)行效率，阻礙了國家審計監(jiān)督、治理和預(yù)警功能的實現(xiàn)。

基于以上分析，提出如下建議：

第一，完善事前監(jiān)督評價機(jī)制，及時發(fā)揮審計預(yù)警功能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和相關(guān)政策的頒布，國家財政涉農(nóng)資金撥付逐漸增多，必須加大財政涉農(nóng)資金審計頻率，拓寬財政涉農(nóng)項目審計覆蓋范圍，完善事前監(jiān)督評價機(jī)制，從源頭審核被審計單位資金預(yù)算、項目規(guī)劃及政策制定的科學(xué)性和合理性，及時發(fā)揮審計預(yù)警功能，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時督促被審計單位修正，避免造成更大的損失浪費(fèi)，推動財政涉農(nóng)資金、項目和政策落實到位。

第二，加強(qiáng)績效審計力度，全面發(fā)揮審計監(jiān)督作用。建立健全財政涉農(nóng)資金績效審計評價體系，科學(xué)全面評價審計結(jié)果、準(zhǔn)確分析財政涉農(nóng)資金落實情況、提升財政涉農(nóng)資金審計質(zhì)量、提高財政涉農(nóng)資金使用效率。在現(xiàn)有資金和項目績效審計的基礎(chǔ)上，增加政策績效審計，披露政策落實不到位的具體發(fā)生時間、表現(xiàn)、原因以及如何問責(zé)整改等詳細(xì)信息，提高審計公告的信息含量。同時，結(jié)合預(yù)算管理審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等其他方法，整合審計資源，全面發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

第三，重視審計結(jié)果運(yùn)用，優(yōu)化審計問責(zé)整改機(jī)制。審計過程中發(fā)現(xiàn)的典型性問題，不只披露問題數(shù)量和金額，還要提出優(yōu)化制度的政策性建議，從根本上避免財政涉農(nóng)審計“屢審屢犯”情況的發(fā)生。應(yīng)明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)整改問責(zé)程序，完善整改過程中問詢、調(diào)查、整改完成的判斷標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)范性程序，優(yōu)化審計整改問責(zé)報告與公告制度，強(qiáng)制審計結(jié)果通報公開，切實發(fā)揮審計監(jiān)督職能，促使審計整改及時有效。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 鄭小榮，韓雨肅.精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計研究［J］.會計之友，2020（24）：13-19.

［2］ 謝柳芳，曹亞娟，秦瀟瀟.政府審計、農(nóng)村金融發(fā)展與鄉(xiāng)村振興［J］.審計與經(jīng)濟(jì)研究，2023，38（1）：1-10.

［3］ 徐英杰.鄉(xiāng)村振興審計質(zhì)量提升研究［J］.會計之友，2022（11）：76-81.

［4］ “國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用研究”課題組，趙保林.鄉(xiāng)村振興審計的意義、重點(diǎn)和舉措［J］.審計研究，2021（3）：3-10.

［5］ 吳顯芝.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層財務(wù)審計的困境與對策［J］.核農(nóng)學(xué)報，2022（4）：879-880.

［6］ 許莉，胡鈞歌.高質(zhì)量政府審計實施方案編制及實現(xiàn)路徑研究［J］.財會通訊，2021（5）：112-117.

［7］ 吳勛，姚卜丹.財政扶貧審計實踐現(xiàn)狀與改進(jìn)建議：基于審計署審計結(jié)果公告的分析［J］.地方財政研究，2020（11）：80-89.