關(guān)于完善資產(chǎn)評(píng)估立法的思考

胡耘通

【摘 要】 作為資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)基本法的《資產(chǎn)評(píng)估法》，在規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估行為、保護(hù)資產(chǎn)評(píng)估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益、促進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。財(cái)政部于2022年11月公布了《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法（修訂征求意見稿）》，即將啟動(dòng)首次修訂工作。文章結(jié)合相關(guān)立法和實(shí)踐問題，圍繞評(píng)估師、評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)等主體進(jìn)行思考，并提供立法條文的完善思路。

【關(guān)鍵詞】 《資產(chǎn)評(píng)估法》； 評(píng)估機(jī)構(gòu)； 評(píng)估師； 評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)

【中圖分類號(hào)】 F230；F273.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）06-0046-05

一、引言

自2005年12月正式啟動(dòng)資產(chǎn)評(píng)估立法工作以來，經(jīng)歷了10年、4次審議，《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法》（以下簡(jiǎn)稱《資產(chǎn)評(píng)估法》）最終于2016年7月通過，填補(bǔ)了我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)基本法長(zhǎng)期缺失的空白，尤其對(duì)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的升級(jí)跨越、科學(xué)發(fā)展具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性和法治性的重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義[ 1 ]。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及各類企業(yè)并購(gòu)重組等改革深入，結(jié)合資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理現(xiàn)狀、發(fā)展目標(biāo)以及呈現(xiàn)的各種問題，加之《證券法》等法律法規(guī)的修訂，進(jìn)一步完善《資產(chǎn)評(píng)估法》內(nèi)容成為必然選擇，以提升評(píng)估管理水平，促進(jìn)評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展。

2022年11月25日，財(cái)政部發(fā)布《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法（修訂征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉纷裱思訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一評(píng)估師管理、加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理、銜接法律法規(guī)等原則，在原五十五條的基礎(chǔ)上修改十一條，主要修訂內(nèi)容包括增加堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求，統(tǒng)一評(píng)估師表述，提高評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立要求，壓實(shí)委托人和被評(píng)估單位責(zé)任，刪除“應(yīng)當(dāng)選擇兩種以上評(píng)估方法”內(nèi)容，明確法定業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)條件，修改評(píng)估檔案的保存期限，明確處罰金額，修改部分條款的文字表述[ 2 ]。本文圍繞評(píng)估師、評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)等主體，結(jié)合相關(guān)實(shí)踐，針對(duì)《征求意見稿》部分內(nèi)容進(jìn)行思考，并提供完善建議。

二、關(guān)于評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立條件的問題

2021年6月至8月，財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局與中評(píng)協(xié)聯(lián)合組織7家財(cái)政部監(jiān)管局，對(duì)15家證券評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，共抽查資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告262份，發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理有待規(guī)范、專業(yè)勝任能力亟待提升、質(zhì)量控制體系尚需完善、執(zhí)業(yè)質(zhì)量有待提高等問題，并給予部分機(jī)構(gòu)和評(píng)估師處理處罰[ 3 ]?；谠u(píng)估師、評(píng)估機(jī)構(gòu)所扮演的特殊角色，其執(zhí)業(yè)質(zhì)量的好壞直接影響資產(chǎn)交易的公平展開。評(píng)估機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的組織，可以采用合伙或者公司的形式，且鼓勵(lì)采取合伙制形式，這與會(huì)計(jì)師事務(wù)所的發(fā)展類似。在實(shí)務(wù)中，出具虛假評(píng)估報(bào)告、承擔(dān)法律責(zé)任的案件屢見不鮮：2019年張軍祥、吳艷被判提供虛假證明文件罪，造成國(guó)有資產(chǎn)流失2.414億元；2020年牛堃等被判提供虛假證明罪，造成國(guó)有資產(chǎn)損失5 000余萬元……因此，應(yīng)通過合伙形式的評(píng)估機(jī)構(gòu)，加重合伙人的法律責(zé)任，從而提升評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，對(duì)公司制的評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)提高設(shè)立條件。

《征求意見稿》第十八條規(guī)定公司形式的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足下列條件：（一）八名以上評(píng)估師和兩名以上股東；（二）股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年未受停止從業(yè)處罰的評(píng)估師；（三）實(shí)地經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；（四）評(píng)估機(jī)構(gòu)名稱須有評(píng)估字樣。雖然《公司法》取消了一般公司設(shè)立的注冊(cè)資本要求，但在第二十六條第二款中明確“法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決定對(duì)有限責(zé)任公司注冊(cè)資本實(shí)繳、注冊(cè)資本最低限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。對(duì)從事特殊業(yè)務(wù)的公司設(shè)立，法律、行政法規(guī)可以設(shè)置注冊(cè)資本的最低限額。注冊(cè)資本作為公司承擔(dān)有限法律責(zé)任的最低保障，對(duì)公司風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力以及后果承擔(dān)的考量均具有顯著意義。評(píng)估機(jī)構(gòu)作為智力密集型組織，本不需要高額的注冊(cè)資本，但過低的注冊(cè)資本金額顯然無法對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的提升產(chǎn)生促進(jìn)作用。就一般邏輯而言，注冊(cè)資本越高，公司承擔(dān)的責(zé)任越大，違規(guī)成本則越高，公司會(huì)更重視執(zhí)業(yè)質(zhì)量。有學(xué)者研究顯示，高管違規(guī)行為會(huì)顯著增加公司股權(quán)資本成本，違規(guī)次數(shù)越多、違規(guī)行為越嚴(yán)重時(shí)，股權(quán)資本成本的負(fù)面影響越大[ 4 ]。截至2020年底，全國(guó)共有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)（含分支機(jī)構(gòu)）5 300余家，在中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)的“2021年資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)前百家機(jī)構(gòu)名單”中，只有北京北方亞事資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所（特殊普通合伙）、普華永道（上海）資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所（普通合伙）兩家單位屬于合伙型評(píng)估機(jī)構(gòu)，其他98家均為公司制。從前100強(qiáng)選擇1—10、91—100名評(píng)估機(jī)構(gòu)（見表1），注冊(cè)資本最低200萬元，最高5 020萬元，基本呈現(xiàn)注冊(cè)資本越高，綜合實(shí)力越靠前的情形。

為了落實(shí)《征求意見稿》第十六條關(guān)于鼓勵(lì)評(píng)估機(jī)構(gòu)采用合伙制形式的規(guī)定，建議提升公司形式評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，將第十八條修改為公司形式的評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)滿足下列條件：（一）十名以上評(píng)估師和兩名以上股東；（二）注冊(cè)資本五百萬元人民幣；（三）股東應(yīng)當(dāng)具有五年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近五年未受停止從業(yè)處罰的評(píng)估師；（四）實(shí)地經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；（五）評(píng)估機(jī)構(gòu)名稱須有評(píng)估字樣。

《征求意見稿》第十九條規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立分所，應(yīng)有二十名以上評(píng)估師……分所負(fù)責(zé)人具有評(píng)估師資格。此處評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立分所，并沒有區(qū)分是合伙制還是公司制，兩者在設(shè)立方面具有不同的要求，分所也應(yīng)當(dāng)有不同的條件。在實(shí)務(wù)中，由于一體化管理不充分，總所往往對(duì)分所的管理難以觸及，造成分所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，甚至引發(fā)重大法律風(fēng)險(xiǎn)。而且分所要求至少有五名評(píng)估師，但負(fù)責(zé)人卻只要求是一般評(píng)估師，作為分所領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)具備豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和充分的領(lǐng)導(dǎo)能力。因此，作為合伙制評(píng)估機(jī)構(gòu)的分所，除要求總所、分所分別具有二十名、五名以上評(píng)估師外，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備三年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近三年未受到停業(yè)從業(yè)處罰；作為公司制評(píng)估機(jī)構(gòu)的分所，總所、分所分別具有四十名、十名以上評(píng)估師，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備五年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近五年未受停業(yè)從業(yè)處罰。相應(yīng)的，《征求意見稿》第十九條改為：合伙制評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立分所，應(yīng)有二十名以上評(píng)估師。分所應(yīng)滿足下列條件：（一）五名以上評(píng)估師；（二）分所負(fù)責(zé)人具有評(píng)估師資格，應(yīng)當(dāng)具備三年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近三年未受到停業(yè)從業(yè)處罰；（三）實(shí)地經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。公司制評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立分所，應(yīng)有四十名以上評(píng)估師。分所應(yīng)滿足下列條件：（一）十名以上評(píng)估師；（二）分所負(fù)責(zé)人具有評(píng)估師資格，應(yīng)當(dāng)具備五年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近五年未受到停業(yè)從業(yè)處罰；（三）實(shí)地經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。

三、關(guān)于評(píng)估師權(quán)利義務(wù)的問題

《征求意見稿》統(tǒng)一將“評(píng)估專業(yè)人員”改為“評(píng)估師”，目的在于提升評(píng)估師的專業(yè)服務(wù)能力，保障執(zhí)業(yè)質(zhì)量。作為確保執(zhí)業(yè)質(zhì)量的基礎(chǔ)，評(píng)估師的權(quán)利義務(wù)必須能夠確保對(duì)等。

（一）明確評(píng)估師定義

《征求意見稿》第九條第一款明確評(píng)估師是通過評(píng)估師資格考試的人員。但第二款進(jìn)一步要求參加評(píng)估師資格全國(guó)統(tǒng)一考試成績(jī)合格，并從事評(píng)估業(yè)務(wù)工作二年以上的，可以向評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行登記，簽署評(píng)估報(bào)告。關(guān)于評(píng)估師的定義并不完整，缺少了登記要件——即通過評(píng)估師考試的人員，須向評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)登記，取得評(píng)估師職業(yè)證書后，方能簽署評(píng)估報(bào)告，否則是不能以評(píng)估師名義執(zhí)業(yè)的。注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師等執(zhí)業(yè)人員也有類似規(guī)定。例如，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第二條，注冊(cè)會(huì)計(jì)師是依法取得注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書并接受委托從事審計(jì)和會(huì)計(jì)咨詢、會(huì)計(jì)服務(wù)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)人員；《律師法》第二條，本法所稱律師是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。因此，建議第九條第一款修改為評(píng)估師是通過評(píng)估師考試、取得評(píng)估師職業(yè)證書、依法簽署評(píng)估報(bào)告的執(zhí)業(yè)人員。

（二）確保評(píng)估師權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一

第一，在禁止評(píng)估師從業(yè)方面，《征求意見稿》第十一條延續(xù)了原法律規(guī)定：“因故意犯罪或者在從事評(píng)估、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)活動(dòng)中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起不滿五年的人員，不得從事評(píng)估業(yè)務(wù)?！苯Y(jié)合《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》第七條“考試合格人員有下列情形之一的，不予登記……因在資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)工作中受刑事處罰，刑罰執(zhí)行期滿未逾五年”。一方面，《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》縮小了不予登記的范圍，卻擴(kuò)大了適用情形，即僅要求在資產(chǎn)評(píng)估工作中受刑事處罰，而非評(píng)估、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)活動(dòng)中，僅要求所有刑事處罰，而非過失犯罪受到刑事處罰，顯然下位規(guī)定違背了上位法律。另一方面，《征求意見稿》第十一條規(guī)定的“不得從事評(píng)估業(yè)務(wù)”，換句話說是全面禁止從事評(píng)估業(yè)務(wù)，這是顯失公平的。評(píng)估業(yè)務(wù)除了簽署評(píng)估報(bào)告外，還有諸如收集資料、分析論證等其他輔助業(yè)務(wù)，如果全面禁止評(píng)估業(yè)務(wù)，無疑要求取得評(píng)估師資格的人員放棄評(píng)估行業(yè)而轉(zhuǎn)投其他工作，成本代價(jià)過高。法律雖然具有強(qiáng)烈的評(píng)價(jià)、制裁作用，但其教育、引導(dǎo)作用同樣不能忽略，即法律作為一種行為規(guī)范，不僅要為人們提供某種行為模式，而且要對(duì)人們今后的行為實(shí)施誘導(dǎo)影響。參考《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第十條有下列情形之一的，受理申請(qǐng)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)不予注冊(cè)……因受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起至申請(qǐng)注冊(cè)之日止不滿五年的；《律師法》第七條申請(qǐng)人有下列情形之一的，不予頒發(fā)律師執(zhí)業(yè)證書：受過刑事處罰的，但過失犯罪的除外?？梢?，兩部法律并沒有完全禁止從事專業(yè)業(yè)務(wù)，而是不能以注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師身份從業(yè)。相比之下，《征求意見稿》的規(guī)定過于苛刻，導(dǎo)致評(píng)估師從業(yè)的權(quán)利與義務(wù)不匹配，也不利于評(píng)估行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。建議《征求意見稿》第十一條修改為：因故意犯罪或者在從事評(píng)估、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)活動(dòng)中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起不滿五年的人員，不得進(jìn)行評(píng)估師登記。當(dāng)然，《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》也需要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，考試合格人員有下列情形之一的，不予登記……因故意犯罪或者在從事評(píng)估、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)活動(dòng)中因過失犯罪而受刑事處罰。

第二，在評(píng)估師義務(wù)和禁止行為方面，《征求意見稿》第十四、十五條分別明確了八項(xiàng)義務(wù)和八項(xiàng)禁止行為。評(píng)估師在從事評(píng)估業(yè)務(wù)過程中，能夠獲得較多個(gè)人信息，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)、公司高管的個(gè)人信息，但這些信息并非都屬于個(gè)人隱私范疇。近些年，個(gè)人信息被泄露、侵犯的案件時(shí)有發(fā)生，2019年至2022年10月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕涉嫌侵犯公民個(gè)人信息犯罪嫌疑人1.3萬余人，提起公訴2.8萬余人①。評(píng)估師也有侵犯公民個(gè)人信息犯罪的案件。某房地產(chǎn)評(píng)估公司的前員工周某，將房地產(chǎn)評(píng)估的客戶信息拷貝并賣出，非法獲利9 300元，被西湖區(qū)法院判處有期徒刑六個(gè)月，緩刑一年，并處罰金5 000元②。2021年通過的《個(gè)人信息保護(hù)法》第二條規(guī)定，自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)，任何組織、個(gè)人不得侵害自然人的個(gè)人信息權(quán)益?；诖耍b于個(gè)人信息被侵犯的緊迫形勢(shì)和保護(hù)需求，建議第十四條改為，評(píng)估師應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（五）對(duì)評(píng)估活動(dòng)中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息予以保密。此外，評(píng)估業(yè)務(wù)往往涉及股票、債券等證券業(yè)務(wù)交易，較早知曉相關(guān)內(nèi)幕信息，為了與《證券法》銜接，建議在第十五條增加一款：在執(zhí)行評(píng)估業(yè)務(wù)期間，在法律、行政法規(guī)規(guī)定不得交易被評(píng)估單位的證券和其他財(cái)產(chǎn)的期限內(nèi)，進(jìn)行被評(píng)估單位證券或者其他財(cái)產(chǎn)的交易。

四、關(guān)于評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)法定職責(zé)的問題

（一）明確協(xié)會(huì)獎(jiǎng)懲職責(zé)的范疇

評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)作為自律性組織，在規(guī)范評(píng)估行為、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用?！墩髑笠庖姼濉穼ｉT設(shè)置第五章規(guī)定評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)等內(nèi)容。第三十七條明確評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)是評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師的自律性組織，依照法律、行政法規(guī)和章程實(shí)行自律管理。在第四十條規(guī)定評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)履行下列職責(zé)……（七）規(guī)范會(huì)員從業(yè)行為，定期對(duì)會(huì)員出具的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行檢查，按照章程規(guī)定對(duì)會(huì)員給予獎(jiǎng)懲，并將獎(jiǎng)懲情況及時(shí)報(bào)告有關(guān)評(píng)估行政管理部門。該條對(duì)評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施自律獎(jiǎng)懲進(jìn)行了法律授權(quán)。因此，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)早在1993年首次制定章程，并先后在1996年、2005年、2016年修訂。在2016年修訂的《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)章程》中，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估法承擔(dān)“制定會(huì)員自律管理辦法，對(duì)會(huì)員實(shí)施自律管理”等九項(xiàng)職責(zé)③。其中，章程援引《資產(chǎn)評(píng)估法》第四十條的內(nèi)容——規(guī)范會(huì)員從業(yè)行為，定期對(duì)會(huì)員出具的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行檢查，按照章程規(guī)定對(duì)會(huì)員給予獎(jiǎng)懲，并將獎(jiǎng)懲情況及時(shí)報(bào)告有關(guān)評(píng)估行政管理部門。中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)于2018年制定了《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》，第五條明確自律懲戒的種類：警告、嚴(yán)重警告、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、取消會(huì)員資格。其中，警告和嚴(yán)重警告，是否屬于自律懲戒種類值得推敲。2021年修訂的《行政處罰法》第九條規(guī)定了“警告、通報(bào)批評(píng)”。警告，從1996年行政處罰法最初制定開始就屬于處罰的法定種類之一，其對(duì)被處罰對(duì)象具有典型的聲譽(yù)罰特征——行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式[ 5 ]。當(dāng)然，“通報(bào)批評(píng)”作為2021年修訂行政處罰法新引入的處罰類型，在早先的其他七部法律中也有相關(guān)規(guī)定④。《行政處罰法》只是歸納其他法律的處罰措施，將其納入一般處罰類型，使其制裁的法律效果在客觀上造成權(quán)益減損和社會(huì)評(píng)價(jià)降低的后果[ 6 ]。根據(jù)《行政處罰法》第十六條“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”，第十九條法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。在《財(cái)政部關(guān)于2021年度資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)聯(lián)合檢查情況的公告》中，也公告了“（三）對(duì)其他檢查發(fā)現(xiàn)的問題，依據(jù)《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》（中評(píng)協(xié)〔2018〕23號(hào)），予以行業(yè)自律懲戒。分別是……對(duì)天津廣譽(yù)資產(chǎn)評(píng)估有限公司、上海城鄉(xiāng)資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司、北京戴德梁行房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估有限公司予以嚴(yán)重警告”。顯然，評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)并未獲取法律授權(quán)實(shí)施行政處罰。因此，警告、通報(bào)批評(píng)作為評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)的自律懲戒措施，存在違背法律規(guī)定之嫌疑。

與此同時(shí)，參閱其他行業(yè)協(xié)會(huì)的懲戒管理辦法（見表2），諸如《律師協(xié)會(huì)會(huì)員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》《中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)自律措施實(shí)施辦法》《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)會(huì)員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》《中國(guó)期貨業(yè)協(xié)會(huì)紀(jì)律懲戒程序》等，均未將“警告、嚴(yán)重警告”納入懲戒種類。當(dāng)然，在某些評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)的懲戒辦法中，也未見將警告列入懲戒措施的。例如2016年《上海市房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)失信行為懲戒辦法（試行）》規(guī)定了業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)、列入失信名單、處分會(huì)員會(huì)籍；2013年《遼寧省土地估價(jià)行業(yè)違規(guī)記分處罰暫行辦法》雖然規(guī)定了“警告提醒”，但進(jìn)一步解釋為“以當(dāng)面約談或書面告知的形式提醒并要求有關(guān)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)糾正違規(guī)行為”，本質(zhì)上更接近警示或者約談提醒的含義。因此，建議在本次資產(chǎn)評(píng)估法修訂中，進(jìn)一步梳理資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)的職責(zé)，尤其取消警告、通報(bào)批評(píng)等屬于行政處罰種類的內(nèi)容，或者將其改為警示、訓(xùn)誡、約談等懲戒方式。

（二）賦予當(dāng)事人關(guān)于登記行為的救濟(jì)權(quán)利

《征求意見稿》第九條第二款新增了評(píng)估師參加評(píng)估師資格全國(guó)統(tǒng)一考試成績(jī)合格，并從事評(píng)估業(yè)務(wù)工作二年以上的，可以向評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行登記，簽署評(píng)估報(bào)告。較原法律而言，本質(zhì)上新增了評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施登記的職權(quán)。中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)于2016年頒發(fā)《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估師進(jìn)行登記管理，其依據(jù)在于《人力資源社會(huì)保障部 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定〉和〈資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格考試實(shí)施辦法〉的通知》（人社部發(fā)〔2015〕43號(hào)）。與此同時(shí)，《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)執(zhí)業(yè)會(huì)員管理辦法（試行）》第二條明確“執(zhí)業(yè)會(huì)員，是指通過考試或者依法認(rèn)定取得資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格，根據(jù)《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法》登記為在資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)工作，承認(rèn)《章程》并加入中評(píng)協(xié)的資產(chǎn)評(píng)估師”。歸納言之，成為執(zhí)業(yè)、簽署評(píng)估報(bào)告的資產(chǎn)評(píng)估師，必須先進(jìn)行登記——評(píng)估師職業(yè)資格考試合格的人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職業(yè)資格證書登記。換個(gè)角度看，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)具有登記執(zhí)業(yè)的職權(quán)，并且可以不予登記⑤，但卻沒有明確針對(duì)不予登記的情況而實(shí)施救濟(jì)的規(guī)定。顯然，登記作為許可執(zhí)業(yè)的前置程序，本質(zhì)屬于行政許可的范疇。

《行政許可法》第二十三條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定”。中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)雖然采用登記執(zhí)業(yè)的表述，其實(shí)際屬于許可行為，但《資產(chǎn)評(píng)估法》并未有明確授權(quán)，而且《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)執(zhí)業(yè)會(huì)員管理辦法（試行）》均不屬于可以設(shè)置行政許可的法律、法規(guī)范疇。《征求意見稿》為了補(bǔ)救該問題，在第九條第二款授權(quán)評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施登記，能夠使以上兩個(gè)文件具有法律依據(jù)。登記作為許可執(zhí)業(yè)的前置程序，如果協(xié)會(huì)不予登記、申請(qǐng)人則無法執(zhí)業(yè)，申請(qǐng)人如果不服，該如何救濟(jì)，《征求意見稿》并沒有規(guī)范，這顯然對(duì)申請(qǐng)人是極不公平的，對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利影響也是巨大的，無救濟(jì)的權(quán)利等于無權(quán)利。因此，一方面，有必要針對(duì)不予登記的情形，《征求意見稿》吸納《資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格證書登記辦法》第七條規(guī)定，提升不予登記情形的法律效力，增強(qiáng)權(quán)威性；另一方面，《征求意見稿》應(yīng)進(jìn)一步明確，當(dāng)事人針對(duì)不予登記或者變更、注銷、取消登記不服的，可以自收到通知之日起十五日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟。

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［3］ 財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于2021年度資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)聯(lián)合檢查情況的公告［EB/OL］.http：//jdjc.mof.gov.cn/jian chagonggao / 202211 / t20221123_3852923.htm，2022- 11-23.

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