基于扎根理論的吉林省“雙碳”政策研究

于涵，劉璐，王文晶，叢艷輝

（1.長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長春，130022；2.吉林省節(jié)能評審中心，吉林長春，130061）

氣候變化是全人類面臨的重要挑戰(zhàn)之一，二氧化碳等溫室氣體排放是導(dǎo)致全球氣候變化的重要因素。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告第三工作組報告《氣候變化2022：減緩氣候變化》（ClimateChange2022：Mitigationof ClimateChange）指出，過去十年的溫室氣體排放達(dá)到了人類歷史上的最高水平。［1］為減少溫室氣體，應(yīng)對全球氣候變化，聯(lián)合國陸續(xù)通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都協(xié)定書》《巴黎協(xié)定》，以全球協(xié)約的方式減少溫室氣體排放。世界各國紛紛采取措施進(jìn)行碳減排，目前已有134 個國家和地區(qū)正式宣布了碳中和目標(biāo)。

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致能源消耗和碳排放總量快速增長。2021 年全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放總量達(dá)到368 億噸，其中，中國排放總量約121 億噸，約占全球排放量的32.9%，因此面臨著巨大的碳減排壓力。［2］2020 年9月聯(lián)合國大會上，中國向世界鄭重承諾，二氧化碳排放將力爭2030 年前達(dá)到峰值、2060 年前實現(xiàn)碳中和，簡稱“雙碳”目標(biāo)。為此，中國出臺《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》等一系列政策文件，以確保2030 年和2060 年如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。吉林省作為東北老工業(yè)基地之一，工業(yè)領(lǐng)域能耗強(qiáng)度大，面臨較高的碳排放強(qiáng)度和資源環(huán)境壓力。近年來糧食產(chǎn)量不斷攀登高峰，但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用等領(lǐng)域碳排放量不斷增加。本研究以吉林省2022 年頒布的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)政策文本為分析對象，運用扎根理論提取主題關(guān)鍵詞，嘗試構(gòu)建和闡釋吉林省碳達(dá)峰行動的政策過程模型，從而為完善吉林省雙碳政策、推動吉林省碳達(dá)峰行動提供有效建議和政策參考。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）“雙碳”理論與政策

世界資源研究所（WRI）將“碳達(dá)峰”界定為一個過程，即二氧化碳排放量達(dá)到最高排放量值后，進(jìn)入平臺期并可能在一定范圍內(nèi)波動，隨后進(jìn)入平穩(wěn)下降階段。達(dá)峰目標(biāo)包括達(dá)峰時間和峰值。［3］IPCC 在《全球1.5℃增暖特別報告》中首次對“碳中和”的概念進(jìn)行定義，即“凈零二氧化碳”，是指在一定時期內(nèi)，人為二氧化碳排放量與人為二氧化碳移除量相抵消，實現(xiàn)二氧化碳凈零排放。［4］碳達(dá)峰是實現(xiàn)碳中和的基礎(chǔ)和前提。1992 年聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，建立了應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的全球合作框架，發(fā)展中國家只承擔(dān)提供溫室氣體源與溫室氣體匯的國家清單的義務(wù)，制定和實施包含溫室氣體源與匯措施的計劃，不承擔(dān)具有法律約束力的限控義務(wù)。1997 年第三次聯(lián)合國氣候變化會議通過的《京都議定書》首次以法規(guī)的形式限制溫室氣體排放，該議定書旨在限制發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放，以遏制全球變暖。2015 年《巴黎協(xié)定》明確指出，全球氣溫上升應(yīng)控制在2℃范圍內(nèi)，努力實現(xiàn)1.5℃的目標(biāo)，根據(jù)各自的國情和能力自主行動，該協(xié)議第6 條為加強(qiáng)碳交易國際合作提供了重要框架。

世界各國采取措施，降低碳排放量。Yasir Khan等采用時間序列數(shù)據(jù)集，評估了1985—2020 年期間摩洛哥碳排放、可再生能源、ICT、治理和GDP 的影響。結(jié)果表明，可再生能源（即太陽能、風(fēng)能、水力發(fā)電）、ICT 和有效治理是減少碳排放的關(guān)鍵指標(biāo)。［5］Yasir Khan，Taimoor Hassan 等 人 通 過 評 估2008 年至2018 年“一帶一路”倡議下7 個不同地區(qū)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、人力資本和可再生能源對二氧化碳排放的影響，指出技術(shù)轉(zhuǎn)移、可再生能源消費和人力資本的適應(yīng)是“一帶一路”沿線減少二氧化碳排放的關(guān)鍵因素。［6］Taimoor Hassan 等研究了1990—2020年期間經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）16 個高收入經(jīng)濟(jì)體的能源效率（EE）、可再生能源（REC）、技術(shù)進(jìn)步（ENVTECH）對生態(tài)足跡（ECFP）的緩解作用的大小，采用各種計量經(jīng)濟(jì)學(xué)估計，例如面板協(xié)整，增強(qiáng)平均組，公共相關(guān)平均組，隨機(jī)效應(yīng)、固定效應(yīng)和均值組估計技術(shù)。實證結(jié)果表明，EE、REC 和ENVTECH 改善了環(huán)境質(zhì)量，而GDP 是選定經(jīng)濟(jì)體環(huán)境退化的載體。［7］

（二）扎根理論與應(yīng)用

巴尼·格拉澤（Barney Glaser）和安塞姆·施特勞斯（Anselm Strauss）于1965 年首次撰寫了關(guān)于扎根理論方法論的文章。隨后，格拉斯和斯特勞斯于1967 年出版《發(fā)現(xiàn)扎根理論：質(zhì)性研究的策略》，系統(tǒng)描述了扎根理論的方法論方法，其重要宗旨是在沒有理論假設(shè)的前提下，研究者基于對所收集原始資料進(jìn)行歸納、編碼和分析，從而建立理論。

二、研究設(shè)計與過程

（一）研究方法

本研究采用質(zhì)性研究的方法，運用扎根理論及NVivo12 plus 軟件對吉林省碳達(dá)峰碳中和相關(guān)政策文本進(jìn)行編碼，分析吉林省“雙碳”政策特征并構(gòu)建政策過程模型。本次研究選取當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界較為常用的施特勞斯“程序化扎根理論”模式，將編碼程序分為開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼三個步驟。同時，結(jié)合文本分析法，首先對相關(guān)政策文本進(jìn)行逐行分析，發(fā)現(xiàn)其蘊含的核心概念，隨后對文本內(nèi)容進(jìn)行逐級編碼，對概念進(jìn)行抽象化概括和提煉，形成范疇。最后通過分析和挖掘各概念和范疇之間的關(guān)聯(lián)，構(gòu)建一個新的理論模型。

（二）研究文本

各省級政府為響應(yīng)中央要求，紛紛制定并積極實施碳達(dá)峰行動方案。本研究根據(jù)以下原則進(jìn)行樣本篩選：（1）通過吉林省人民政府網(wǎng)站檢索碳中和、碳達(dá)峰相關(guān)政策文本，并通過回溯、關(guān)聯(lián)等方式擴(kuò)大檢索范圍，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。（2）選取的政策文本包括吉林省政府及其直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的地方性法規(guī)、省政府規(guī)章和規(guī)范性文件。（3）政策發(fā)布時間為2022 年。2022 年，吉林省印發(fā)《吉林省碳達(dá)峰實施方案》，其被視為吉林省關(guān)于碳達(dá)峰階段的總體部署性文件。故選取2022 年吉林省所發(fā)布的“雙碳”政策文本作為資料來源。

選取文本后，通過對政策文本的仔細(xì)閱讀和反復(fù)比對，剔除內(nèi)容相近或相關(guān)度不高的文本，最終確定政策文本7 份。其中，有部分文件僅有一章或段落對“雙碳”治理路徑展開論述，則選取該部分進(jìn)行編碼和分析。根據(jù)飽和度原則，本研究隨機(jī)選擇其中5 份資料進(jìn)行編碼分析，另外2 份資料留作理論飽和度檢驗。

（三）研究過程

1.開放性編碼

開放性編碼是程序化扎根理論編碼程序的第一步，在原始資料的基礎(chǔ)上，通過逐行、逐段地分析，對與所研究問題相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，通過進(jìn)一步的抽象整合，提煉出初始概念和范疇。在開放編碼階段，本研究共提取83 個初始概念，通過對初始概念進(jìn)行聚類分析，最終形成28 個范疇，如表1 所示。

表1 吉林省“雙碳”政策開放性編碼

續(xù)表1

續(xù)表1

2.主軸編碼

主軸編碼的主要任務(wù)是將開放性編碼所得到的初始范疇進(jìn)一步對比分析，以發(fā)現(xiàn)和建立各范疇之間的邏輯聯(lián)系，從而發(fā)展更高一級的主范疇。在這一階段，基于開放式編碼所得到的28 個范疇，將其按照類屬、主題進(jìn)行比較、分析和整合后，最終得到政治要求、政績要求、政策銜接、環(huán)境型、供給型、需求型、黨政機(jī)關(guān)、社會組織、個體在內(nèi)的9 個主范疇，如表2 所示。

表2 吉林省“雙碳”政策主軸編碼

續(xù)表2

3.選擇性編碼與模型構(gòu)建

選擇性編碼的目的是通過對主范疇進(jìn)行歸納、提煉，來挖掘出核心范疇，并分析核心范疇、主范疇和其他范疇之間的關(guān)聯(lián)，以“故事線”的方式描述現(xiàn)象及其背后的驅(qū)動因素，進(jìn)而發(fā)展出一個新的理論模型。在這一階段，通過對9 個主范疇進(jìn)行聚攏和提煉，最終確定政策動力、政策工具和政策協(xié)同3個核心范疇（如表3 所示），進(jìn)而構(gòu)建吉林省碳達(dá)峰碳中和的政策過程模型，見圖1。

表3 吉林省“雙碳”政策選擇性編碼

圖1 吉林省碳達(dá)峰碳中和政策過程模型

吉林省碳達(dá)峰碳中和工作的政策過程是在政府政治要求、政績要求和相關(guān)戰(zhàn)略部署的動力驅(qū)動下應(yīng)運而生，通過借助不同的政策工具讓黨政機(jī)關(guān)、社會組織以及相關(guān)利益者了解政策目標(biāo)和政策要求，通過協(xié)調(diào)各方利益，落實相關(guān)責(zé)任，推動多元主體協(xié)同參與，不斷完善政策，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)。

4.飽和度檢驗

為檢驗編碼的理論飽和度，本研究選取隨機(jī)預(yù)留的2 份政策文本進(jìn)行理論飽和度檢驗，依次進(jìn)行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼，經(jīng)過深入比較分析，未發(fā)現(xiàn)其他新的概念和范疇，由此認(rèn)為該模型達(dá)到理論飽和。

三、政策效果與分析

（一）政策效果（包括與其他省份對比）

吉林省高度重視碳達(dá)峰碳中和工作，扎實推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，2021 年全省能耗強(qiáng)度降低率超額完成年初確定下降3%目標(biāo)任務(wù)，空氣優(yōu)良天數(shù)比例94%，同比提升4.2%，改善幅度及空氣質(zhì)量均居全國前列，達(dá)到有監(jiān)測記錄以來歷史最高水平。推進(jìn)吉林省減污降碳，加快綠色低碳轉(zhuǎn)型，對如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，構(gòu)建人類命運共同體和推動人類社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2022 年，在吉林省政府的支持下，全省創(chuàng)建了928 家“節(jié)約型機(jī)關(guān)”、357 個綠色社區(qū)、5 個綠色商場。

（二）模型分析

1.政策動力

政策動力是促進(jìn)某一政策產(chǎn)生并付諸實施的主要驅(qū)動因素，包含政治要求、政績要求和政策銜接三個主范疇，它將會影響相關(guān)部門的政策制定和執(zhí)行。政績要求可以有效調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部推動、落實碳達(dá)峰政策的積極性和主動性，也是“雙碳”支持政策產(chǎn)生的動力源泉。政策銜接如為貫徹落實《國家發(fā)展改革委工業(yè)和信息化部關(guān)于振作工業(yè)經(jīng)濟(jì)運行推動工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施方案的通知》和國家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的若干政策的通知》，吉林省制定《吉林省促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長行動方案》。

對政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，本環(huán)節(jié)存在政策動力不足、政策的可操作性以及相關(guān)配套政策的協(xié)調(diào)性不夠等問題。有關(guān)部門對“雙碳”基礎(chǔ)知識、實現(xiàn)路徑和工作要求的了解不到位，對“雙碳”工作所面臨的形勢和挑戰(zhàn)在認(rèn)知、研究和判斷上存在差異，從而導(dǎo)致政策內(nèi)容不夠深入，阻礙“雙碳”工作的推進(jìn)。此外，相關(guān)環(huán)保政策和修復(fù)政策與碳達(dá)峰碳中和行動的目標(biāo)和定位存在差異，導(dǎo)致其存在協(xié)調(diào)性不足、政策銜接不暢等問題，進(jìn)而影響后續(xù)工作的順利展開。

2.政策工具

政策工具是政府為實現(xiàn)政策目標(biāo)，在推行和實施政策時所用的手段和方式，也是實現(xiàn)“雙碳”政策目標(biāo)的重要舉措。本研究通過對現(xiàn)有政策文本進(jìn)行概括和提煉，借鑒Rothwell&Zegveld 的政策工具分類思想，將碳達(dá)峰碳中和政策工具整合為環(huán)境型、供給型和需求型三類。

環(huán)境型政策工具是指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、策略規(guī)劃、權(quán)責(zé)劃分、社會動員、保障措施、財政支持等措施為支持碳達(dá)峰碳中和行動營造良好的政策環(huán)境。其中，社會動員這一舉措成效最為顯著，通過打造綠色示范區(qū)，交流優(yōu)秀經(jīng)驗，推動綠色轉(zhuǎn)型；加強(qiáng)綠色低碳宣傳教育，營造良好社會氛圍，引導(dǎo)公眾改變生活和消費方式，自覺踐行綠色低碳行動。

供給型政策工具是指政府通過人才支撐、技術(shù)支撐、資金支持和配套設(shè)施四種方式，助力吉林省“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。配套設(shè)施舉措中的基礎(chǔ)設(shè)施是推動碳達(dá)峰碳中和行動的堅實基礎(chǔ)，政府通過優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)和布局，提高交通、電力、環(huán)境等設(shè)施質(zhì)量和水平，推動實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型。同時，健全完善生態(tài)環(huán)境資金投入機(jī)制，明確支持碳達(dá)峰碳中和相關(guān)資金投入渠道，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與環(huán)境治理，為推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作提供資金保障。2022年，吉林省投入科研經(jīng)費1 450 萬元支持節(jié)能降碳、生態(tài)環(huán)保等綠色低碳領(lǐng)域科研項目47 項，投入科研經(jīng)費1 000 萬元啟動聚合物固態(tài)電池研究與產(chǎn)業(yè)化重大科研專項，支持綠色低碳技術(shù)研發(fā)。

需求型政策工具是借助資源提供、國際交流、市場發(fā)力和發(fā)展貿(mào)易等方式，拉動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府通過加大綠色產(chǎn)品采購支持力度，擴(kuò)大對節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品的采購范圍，有效降低能耗水平，減少污染排放。在“旗E 春城、旗動吉林”工程中，推廣紅旗新能源汽車超2 萬輛，更新新能源公交車803 輛。此外，組織企業(yè)參加中韓、中俄貿(mào)易推廣會等線上活動30 余場，促進(jìn)與東北亞相關(guān)國家在綠色技術(shù)等方面的貿(mào)易交流，加快建立綠色貿(mào)易體系。

通過對政策工具使用次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計（見表4），發(fā)現(xiàn)吉林省三類政策工具使用頻次分配不均，呈依次遞減趨勢。在推動碳達(dá)峰行動的政策實踐中，尤其側(cè)重對環(huán)境型政策工具的使用，通過目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)化、社會動員等方式為政策目標(biāo)實現(xiàn)提供有利發(fā)展環(huán)境。但對環(huán)境型政策工具的細(xì)分工具類型進(jìn)行分析時發(fā)現(xiàn)，目前在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和發(fā)展領(lǐng)域仍存在立法缺位的問題，國家層面尚未出臺專門法律引領(lǐng)、規(guī)范和保障碳達(dá)峰方案的實施，吉林省也未形成專項地方性法規(guī)來支撐“雙碳”工作推進(jìn)。在供給型政策工具使用中，政府通過提供人才、技術(shù)、資金、配套設(shè)施等碳達(dá)峰行動所需要的要素供給，推動各社會主體有效參與“雙碳”治理。而需求型政策工具使用頻率較低，今后吉林省“雙碳”政策制定中應(yīng)加強(qiáng)對此類政策工具的補(bǔ)償和完善。

表4 吉林省碳達(dá)峰碳中和政策工具使用頻次

3.政策協(xié)同

落實“雙碳”目標(biāo)，要注重與相關(guān)治理政策進(jìn)行銜接，做好政策協(xié)調(diào)和機(jī)制協(xié)同。政策協(xié)同是指在政策實施過程中，通過多元主體的協(xié)同和合作實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)由黨政機(jī)關(guān)、社會組織和個體三個主范疇構(gòu)成。黨政機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，對碳達(dá)峰行動具有政策領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)的作用，可以在資金、技術(shù)和人力資源等方面提供支持。吉林省通過多渠道加大對綠色金融的支持力度，2022 年年末，全省綠色貸款余額達(dá)到2 236.34 億元，同比增長21%。以生產(chǎn)企業(yè)為代表的社會組織是推動碳達(dá)峰行動的關(guān)鍵主體，在政策協(xié)同過程中自覺履行企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)政企合作，加快實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型升級。全省已有167 家重點用能單位建設(shè)重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)用能數(shù)據(jù)實時上傳。具備一定專業(yè)技能的科研人才為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供強(qiáng)有力的人才支持，政府通過健全獎勵激勵機(jī)制來吸納、整合綠色低碳技術(shù)人才，培育一支專業(yè)化的人才隊伍；社會公眾是溫室氣體減排的重要推動力，正確行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，有序參與法律修訂和政策制定等活動。

碳達(dá)峰行動需要各方主體協(xié)同發(fā)力，政府、企業(yè)和社會公眾通過資源配置、優(yōu)勢補(bǔ)充為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展提供合力基礎(chǔ)，從而構(gòu)建“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”的多元主體共同參與的生態(tài)治理格局。然而在實際運作中，受到外部條件和多元主體利益訴求的影響，生態(tài)治理的協(xié)同效應(yīng)也相應(yīng)會受到影響。同時，目前公眾的綠色低碳意識和參與意識不強(qiáng)，部分公眾甚至意識不到自身參與生態(tài)治理的責(zé)任和意義，從而導(dǎo)致生態(tài)治理參與度較低，碳達(dá)峰碳中和行動缺乏活力。

四、建議

首先，明確政府在雙碳政策中的職能定位。吉林省碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)離不開社會政策的引導(dǎo)和支持。政府是推進(jìn)碳達(dá)峰行動的行政主體，也是推動政策落實的主要部門。政府各職能部門應(yīng)立足實際、因地制宜，結(jié)合吉林省發(fā)展水平和資源稟賦科學(xué)設(shè)計碳達(dá)峰碳中和行動方案。同時考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，統(tǒng)籌制定各地區(qū)梯次達(dá)峰目標(biāo)任務(wù)。此外，應(yīng)逐步健全“雙碳”政策激勵體系，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的正向激勵，激發(fā)其積極性。如開展“雙碳”知識培訓(xùn)，深化對“雙碳”政策法規(guī)、工作內(nèi)容、目標(biāo)任務(wù)的了解，提升相關(guān)部門、地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部能力水平，提高工作效率。

其次，推動各類政策工具的合理組合應(yīng)用。綜合運用各種公共政策和財政政策推動吉林省碳達(dá)峰行動。國家在能源、低碳方面出臺保護(hù)環(huán)境的法律等公共政策，資金、資源提供的供給政策，以提高環(huán)保、節(jié)能和低碳的效果，將降低能耗和污染減排納入工業(yè)綜合考核評價，全面應(yīng)對氣候變化。結(jié)合金融政策，以綠色貸款為低碳環(huán)保項目提供比較優(yōu)惠的利率或其他便利，以綠色債券支持綠色低碳產(chǎn)業(yè)項目籌集成本低、流動性強(qiáng)、長期穩(wěn)定的資金，對低碳行動給予實際性幫助。

最后，構(gòu)建以碳達(dá)峰為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同治理格局。黨政機(jī)關(guān)推動碳達(dá)峰行動的進(jìn)程，起重要的引領(lǐng)和指揮作用，制定相關(guān)政策法規(guī)、設(shè)計行動方案、統(tǒng)籌資源并合理運用等；社會組織是碳達(dá)峰行動的主體，以生產(chǎn)企業(yè)為代表，自覺履行企業(yè)的責(zé)任，保障生產(chǎn)效率的同時注重環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化政企間合作，緊跟時代的步伐實現(xiàn)綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)型；公民作為個體，及時行使自己的監(jiān)督、言論自由等權(quán)利以及保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，為更好的生態(tài)環(huán)境、綠色的企業(yè)發(fā)展、低碳行動的目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。