四川省水電站生態(tài)流量監(jiān)管現(xiàn)狀及探討

謝 悅,趙天興

(四川省河湖保護(hù)和監(jiān)管事務(wù)中心,成都 610072)

0 引言

水電是國(guó)際公認(rèn)的清潔可再生能源,是我國(guó)能源的重要組成部分。四川省水電站數(shù)量較多,在開(kāi)發(fā)過(guò)程中,受技術(shù)條件和監(jiān)管不到位等原因制約,導(dǎo)致一些河流小水電過(guò)度開(kāi)發(fā),對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重破壞[1]。近年來(lái),隨著生態(tài)文明思想不斷深入人心,全國(guó)各地陸續(xù)糾正了大量前期發(fā)展過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。四川省從2017年開(kāi)始對(duì)水電站的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行整改,已取得實(shí)質(zhì)性成效。生態(tài)流量問(wèn)題是水電站生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要組成部分,實(shí)施生態(tài)流量管控,保障水電站生態(tài)流量對(duì)保護(hù)生物多樣性、維持河流健康具有重要意義[2-3]。本文以四川省為例,就水電站生態(tài)流量整改、監(jiān)管過(guò)程、成效及存在問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié),探討如何進(jìn)一步提高監(jiān)管能效。

1 四川省水電站生態(tài)流量整改背景

四川省河流密布,山區(qū)眾多,水能資源豐富。建國(guó)以來(lái),為解決農(nóng)村用電尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)用電、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,各地掀起了水電站尤其是小水電開(kāi)發(fā)熱潮[4]。由于大部分小水電建設(shè)時(shí)間較早,當(dāng)時(shí)大部分中小流域缺少流域水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃,且設(shè)計(jì)、建設(shè)方式不符合當(dāng)前生態(tài)保護(hù)要求,使得水電站開(kāi)發(fā)和運(yùn)行過(guò)程中造成了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。尤其是部分引水式電站對(duì)河流天然來(lái)水全部引用,使得大壩下游河道非汛期全部斷流,導(dǎo)致河流天然水文情勢(shì)嚴(yán)重改變,魚(yú)類(lèi)等水生生物生境遭到破壞[5]。根據(jù)2020年統(tǒng)計(jì),四川省單站裝機(jī)容量小于5萬(wàn)kW的水電站有5 131座,其中,4 871座為引水式電站,共造成超過(guò)8 800 km河道減水?dāng)嗔?嚴(yán)重影響河流生態(tài)健康。

隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境的日益重視,國(guó)家在法律層面對(duì)于水電開(kāi)發(fā)、運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定,并提出生態(tài)流量、最小下泄流量等不同概念。2003年9月實(shí)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求水電站等建設(shè)項(xiàng)目需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律法規(guī)要求水電站建設(shè)過(guò)程中需同步建設(shè)生態(tài)流量泄放設(shè)施。國(guó)家有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)章制度對(duì)水電站的生態(tài)流量進(jìn)行細(xì)化,對(duì)水電站的生態(tài)用水做出了從計(jì)算到保障落實(shí)的規(guī)定。雖然環(huán)保、水利、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門(mén)都在不同方面具有水電站生態(tài)流量監(jiān)管的職能,但沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)和政府部門(mén)事權(quán)劃分的明確規(guī)定,使得水電站生態(tài)流量監(jiān)管長(zhǎng)期處于空白和缺位狀態(tài),水電站的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題亟待探索解決。

2 四川省水電站生態(tài)流量整改過(guò)程及成效

2017年省發(fā)展改革委牽頭開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)小水電問(wèn)題整改,對(duì)符合條件的小水電進(jìn)行生態(tài)流量整改、建立管理制度后予以保留。2018年開(kāi)始全面對(duì)水電站(含大中型水電站、小水電站)生態(tài)流量造成的河道減脫水問(wèn)題進(jìn)行整改,于2019年完成整改。同時(shí),在2020年開(kāi)始的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改中,將未按要求設(shè)置生態(tài)流量泄放設(shè)施和安裝監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備的小水電再次清理整改,對(duì)不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改的電站調(diào)整為退出類(lèi)強(qiáng)制退出。

通過(guò)因地制宜設(shè)置生態(tài)流量泄放設(shè)施、安裝監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備、搭建監(jiān)管平臺(tái)等一系列措施,四川省水電站生態(tài)流量實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有,再到全覆蓋的歷史性突破,生態(tài)流量工作進(jìn)入日常監(jiān)管階段。

通過(guò)4年的監(jiān)管措施,水電站業(yè)主對(duì)泄放生態(tài)流量、維護(hù)泄放及監(jiān)測(cè)設(shè)施基本形成共識(shí),極大減少了水電站生態(tài)流量泄放不足的情況。四川省水文水資源勘測(cè)中心一直就青衣江、大渡河等13條江河流域進(jìn)行水資源調(diào)度監(jiān)測(cè),2022年12月至2023年5月共15期138座水電站的生態(tài)流量實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)顯示,510次測(cè)量中476次流量達(dá)標(biāo),達(dá)標(biāo)率93.14%。在2022-2023年度遭遇極端干旱、天然來(lái)水較少的情況下,水電站生態(tài)流量基本實(shí)現(xiàn)足額泄放,保障了河道的基本生態(tài)用水。

表1 四川省13個(gè)流域水電站生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率統(tǒng)計(jì)

3 四川省水電站生態(tài)流量監(jiān)管做法

四川省陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件建立監(jiān)管和考核制度,明確有關(guān)部門(mén)、業(yè)主等各方主體職能,完善監(jiān)管機(jī)制,形成了較為有效的監(jiān)管體系。

3.1 明確業(yè)主責(zé)任

明確業(yè)主是水電站生態(tài)流量泄放的主體責(zé)任人。負(fù)責(zé)按照核定的下泄生態(tài)流量和泄放方式泄放生態(tài)流量,安裝監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備并準(zhǔn)確及時(shí)將數(shù)據(jù)傳輸至監(jiān)管平臺(tái);負(fù)責(zé)泄放設(shè)施和監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)施的正常運(yùn)行,發(fā)現(xiàn)故障及時(shí)修復(fù),不能及時(shí)修復(fù)的采取臨時(shí)措施保障生態(tài)流量并及時(shí)向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)申請(qǐng)報(bào)備。

3.2 嚴(yán)格政府監(jiān)管

明確生態(tài)流量的監(jiān)管和考核由水利部門(mén)牽頭負(fù)責(zé),發(fā)展改革委、經(jīng)信、生態(tài)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、能源及四川能源監(jiān)管辦等部門(mén)按照職能職責(zé)相互配合。水利部門(mén)搭建省、市、縣三級(jí)監(jiān)管平臺(tái),將全省需泄放生態(tài)流量的電站納入平臺(tái)監(jiān)管,并根據(jù)使用情況不斷優(yōu)化平臺(tái)配置,完善系統(tǒng)功能,提升監(jiān)管效能。

3.3 強(qiáng)化檢查執(zhí)法

各級(jí)水利部門(mén)利用監(jiān)管平臺(tái)開(kāi)展日常抽查,發(fā)現(xiàn)生態(tài)流量泄放問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查,定期和不定期開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)抽查暗訪(fǎng),委托水文部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督性測(cè)驗(yàn),對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行警告、約談及行政處罰。對(duì)未按規(guī)定泄放生態(tài)流量,人為破壞泄放工程設(shè)施、監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備,以及數(shù)據(jù)造假等行為按照法律法規(guī)予以堅(jiān)決查處。僅2023年上半年,全省開(kāi)展水電站生態(tài)流量執(zhí)法超300次,對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的電站進(jìn)行罰款或解網(wǎng)等處罰,發(fā)揮典型震懾作用。

3.4 信息共享與監(jiān)督

與配合部門(mén)建立信息共享機(jī)制,定期通報(bào)水電站下泄生態(tài)流量執(zhí)行情況,逐級(jí)建立監(jiān)管信息公開(kāi)機(jī)制,及時(shí)公開(kāi)監(jiān)測(cè)信息、典型示范和違法違規(guī)行為。在生態(tài)流量泄放處對(duì)生態(tài)流量值、泄放方式、舉報(bào)監(jiān)督電話(huà)等進(jìn)行公示,鼓勵(lì)社會(huì)公眾監(jiān)督,并適時(shí)發(fā)布生態(tài)流量考核達(dá)標(biāo)情況。

4 存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)全省上下近5年的共同努力,四川省水電站生態(tài)流量已建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制,保障了水電站生態(tài)流量的泄放正常,因水電站發(fā)電導(dǎo)致的河道減脫水情況基本消除[6]。對(duì)比長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省份,我省安裝生態(tài)流量監(jiān)測(cè)的電站數(shù)量、比例均排名第1。但在日常工作中發(fā)現(xiàn)主要存在以下問(wèn)題。

4.1 電站業(yè)主管理水平較低

四川省大部分電站(尤其是小水電站)為私營(yíng)企業(yè),業(yè)主管理水平參差不齊。根據(jù)現(xiàn)有政策,生態(tài)流量監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備由業(yè)主自行采購(gòu)安裝和維護(hù),且泄放生態(tài)流量對(duì)小水電發(fā)電量的損失率約為10%～20%[7],影響業(yè)主經(jīng)濟(jì)效益,尤其是非汛期經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致業(yè)主合理、準(zhǔn)確安裝泄放設(shè)施、維護(hù)設(shè)施設(shè)備正常運(yùn)行的主動(dòng)性較低,也存在人為損壞泄放設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 設(shè)備運(yùn)行維護(hù)成本較高

四川省引水式電站大多取水口位置偏遠(yuǎn)、交通不便,加之四川汛期易發(fā)生山洪泥石流等自然災(zāi)害,導(dǎo)致監(jiān)控設(shè)備、光纖傳輸網(wǎng)絡(luò)等極易損壞。根據(jù)四川省水電站生態(tài)流量動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù),雖然設(shè)備異常情況逐月降低,但2023年1-12月設(shè)備異常電站最少月仍超過(guò)590座(見(jiàn)圖1)。同時(shí)設(shè)備設(shè)施更換、故障維修難,所需的交通費(fèi)、材料搬運(yùn)費(fèi)、人工費(fèi)用高。對(duì)于采用視頻監(jiān)控的電站,需要光纖或4G網(wǎng)絡(luò)傳輸,實(shí)時(shí)視頻傳輸網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用高。

圖1 2023年1-12月設(shè)備異常電站數(shù)

4.3 定量化監(jiān)管難度較大

目前,全省納入監(jiān)管的電站中超過(guò)60%安裝了在線(xiàn)流量監(jiān)測(cè)設(shè)備。由于改造的生態(tài)流量泄放設(shè)施方式不同,生態(tài)流量多采用監(jiān)測(cè)上游水位、上游水位加閘門(mén)開(kāi)度,建立水位-流量關(guān)系線(xiàn)確定生態(tài)流量,或直接測(cè)定管道流量等方式,大多無(wú)法像水文測(cè)量建立穩(wěn)定、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)流斷面。由于建立的水位流量關(guān)系線(xiàn)多為單一曲線(xiàn),受安裝人員專(zhuān)業(yè)性和現(xiàn)場(chǎng)條件的影響,使得監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝位置、角度不合理,在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備誤差普遍存在,經(jīng)對(duì)比13條江河流域水資源調(diào)度監(jiān)測(cè)專(zhuān)報(bào)中138個(gè)水電站共447組監(jiān)測(cè)和實(shí)測(cè)數(shù)據(jù),誤差中位數(shù)為10.22%,平均誤差率54.92%。

4.4 巡視執(zhí)法存在困難

四川水電站點(diǎn)多面廣,對(duì)生態(tài)流量線(xiàn)上抽查和線(xiàn)下明察暗訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)的輕微問(wèn)題,可直接通知業(yè)主整改;情節(jié)嚴(yán)重可能涉及違法違規(guī)的,如生態(tài)流量嚴(yán)重不足,人為破壞泄放工程設(shè)施、監(jiān)控設(shè)備,以及數(shù)據(jù)造假等,需安排專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員攜帶專(zhuān)業(yè)設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)取證,尤其是對(duì)于生態(tài)流量不足的認(rèn)定,需要專(zhuān)業(yè)人員和設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量,在時(shí)間上存在滯后性,執(zhí)法取證難度較大。

4.5 工作需進(jìn)一步完善

目前,對(duì)水電站生態(tài)流量泄放后河道生態(tài)恢復(fù)缺乏評(píng)價(jià)性研究,難以指導(dǎo)下一步生態(tài)流量監(jiān)管工作。同時(shí),極端氣候條件下的水生態(tài)保護(hù)也需要細(xì)化實(shí)化舉措,如極端干旱導(dǎo)致天然來(lái)水銳減導(dǎo)致生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水矛盾問(wèn)題,需要政府更加科學(xué)細(xì)致地統(tǒng)籌和調(diào)度。

5 結(jié)論與建議

隨著水電站生態(tài)流量的監(jiān)管不斷深入,全社會(huì)已對(duì)生態(tài)流量泄放形成共識(shí),水電站生態(tài)流量監(jiān)管需更加細(xì)化實(shí)化。讓水電站生態(tài)流量泄放與河流生態(tài)保護(hù)需求相適宜,與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適宜。針對(duì)四川省水電站生態(tài)流量監(jiān)管,提出以下建議：

(1)不斷提升監(jiān)管技術(shù)手段。鼓勵(lì)業(yè)主選擇精度更高的監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)備,委托專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展生態(tài)流量監(jiān)測(cè)設(shè)備校準(zhǔn)和率定,高于誤差范圍要求的及時(shí)整改。探索使用無(wú)人機(jī)、遙感等技術(shù)手段用于生態(tài)流量監(jiān)測(cè),不斷豐富測(cè)量和監(jiān)管方式。

(2)開(kāi)展生態(tài)流量泄放評(píng)估。強(qiáng)化對(duì)生態(tài)流量泄放效果評(píng)估,因地制宜確定不同地區(qū)、特殊保護(hù)需求流域生態(tài)流量泄放值,最大限度獲得經(jīng)濟(jì)與生態(tài)綜合效益。根據(jù)不同氣候及天然降水情況,制定分級(jí)尤其是極端氣候條件下水資源調(diào)配方案,確保水資源綜合效益最大化。

(3)擴(kuò)大培訓(xùn)宣傳力度。定期組織業(yè)主進(jìn)行培訓(xùn)宣傳,講解最新政策要求,并通報(bào)執(zhí)法監(jiān)督情況及典型違法案例,形成震懾作用。根據(jù)實(shí)際逐漸擴(kuò)大生態(tài)流量泄放公示內(nèi)容,對(duì)發(fā)現(xiàn)情節(jié)嚴(yán)重的不按規(guī)定泄放生態(tài)流量的舉報(bào)人予以表?yè)P(yáng),最大限度提升公眾參與和監(jiān)督力度。