省管大型水電工程移民安置綜合設(shè)計(jì)單位和監(jiān)督評估單位委托問題探析

蘇 翔

(四川省水利規(guī)劃研究院,成都 610072)

《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》(以下簡稱《移民工作條例》)第二十五條第一款和第二款,對“大型水電工程和跨市(州)的大型水利工程”(以下稱省管大型水電工程)及“中型水利水電工程和不跨市(州)大型水利工程”(以下稱市管水電工程)移民安置實(shí)施階段綜合設(shè)計(jì)單位(以下稱移民綜合設(shè)計(jì)單位)、移民安置綜合監(jiān)理單位和獨(dú)立評估單位(以下稱移民監(jiān)督評估單位)的委托作出了明確規(guī)定。但在實(shí)際工作中,有關(guān)方對該委托工作的具體把握仍然存在認(rèn)識不清、理解不透等問題,本文將從《移民工作條例》第二十五條規(guī)定的立法原意出發(fā),以省管大型水電工程移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托工作為例,來探析兩項(xiàng)委托工作中反映出來的共性和個(gè)性問題,從而厘清具體問題和情況,提出有針對性的對策建議,為移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托工作的順利開展提供幫助。

1 共性問題

1.1 是否屬于依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目

回答該問題需先解決三個(gè)具體問題。一是四川省大中型水利水電工程移民安置工作(以下簡稱移民安置工作)是否為“工程”;二是移民安置工作所需的綜合設(shè)計(jì)、監(jiān)督評估服務(wù)是否屬于《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招投標(biāo)法》)和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)所稱的“與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)”;三是移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位的委托是否屬于法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定的“必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目”。如果移民安置工作并非《招投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》定義的“工程”,其所需的綜合設(shè)計(jì)、監(jiān)督評估服務(wù)就不屬于“與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)”,那么相應(yīng)的服務(wù)委托即使在項(xiàng)目性質(zhì)、資金來源及項(xiàng)目規(guī)模上符合法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”規(guī)定,那也不屬于依法必須招標(biāo)的“工程”。下面,筆者將從兩方面來分析這個(gè)問題。

首先,移民安置工作到底是基于什么而開展的?！兑泼窆ぷ鳁l例》中的移民,是指居住或生產(chǎn)在大中型水利水電工程水庫淹沒影響區(qū)或工程建設(shè)區(qū)的居民,因水利水電工程建設(shè),需要離開原居住地遷移到新居住地謀生的人口和需要進(jìn)行生產(chǎn)安置的農(nóng)業(yè)人口[1]。而“移民安置”是指按有關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),將水利水電工程建設(shè)用地和水庫淹沒影響涉及的居民的生產(chǎn)生活進(jìn)行妥善安置的行為[2]。結(jié)合前述定義和四川實(shí)際,移民安置工作是指為移民搬遷或安置提供必要的生產(chǎn)生活條件,幫助其在安置區(qū)生存、發(fā)展的過程和行為,它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,具體包括了移民搬遷安置、農(nóng)村移民生產(chǎn)安置、專業(yè)項(xiàng)目處理、庫底清理等工作。概括來說,移民安置工作是基于水利水電工程建設(shè)中的移民而開展的一系列工作。

其次,移民安置工作到底是不是“工程”。根據(jù)《招投標(biāo)法》第三條第一款規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購,必須進(jìn)行招標(biāo)……”和《實(shí)施條例》第二條第二款“前款所稱工程,是指建設(shè)工程……所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù),是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。”規(guī)定可知,“工程”特指“建設(shè)工程”及與之相關(guān)的貨物和服務(wù)。而移民安置工作,雖因建設(shè)水利水電工程而產(chǎn)生,但主要是圍繞移民而開展的系列工作,它并非《招投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》定義的“工程”。因此,移民安置工作在移民安置實(shí)施階段所需的綜合設(shè)計(jì)服務(wù)及在移民安置工作中所需的監(jiān)督評估服務(wù),也并非《實(shí)施條例》明確的“為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)”。

綜上,移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托工作不屬于依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目。

1.2 委托的性質(zhì)和委托的時(shí)間

根據(jù)《移民工作條例》第二十五條規(guī)定和四川移民安置工作實(shí)際可知,省級移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省管大型水電工程移民綜合設(shè)計(jì)單位的委托,市級移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市管水電工程移民綜合設(shè)計(jì)單位的委托;簽訂移民安置協(xié)議的移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)移民監(jiān)理評估單位的委托。不管是省級移民管理機(jī)構(gòu)還是市級移民管理機(jī)構(gòu),均在移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位的委托中,承擔(dān)著甲方角色。以省管大型水電工程移民安置工作為例,省級移民管理機(jī)構(gòu)為了保障移民安置實(shí)施階段綜合設(shè)計(jì)工作和移民安置監(jiān)督評估工作的質(zhì)效,切實(shí)維護(hù)移民在安置過程中的合法權(quán)益,作為甲方,與移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位以簽訂書面合同的方式購買相應(yīng)服務(wù)的行為,體現(xiàn)了省級移民管理機(jī)構(gòu)的行政管理職能。因此,省級移民管理機(jī)構(gòu)就移民綜合設(shè)計(jì)和移民監(jiān)督評估委托工作與有關(guān)單位簽訂的書面合同具有行政協(xié)議性質(zhì),屬于最高人民法院定義的行政協(xié)議[3]。

《移民工作條例》第二十五條第二款明確,簽訂移民安置協(xié)議的移民管理機(jī)構(gòu)(省級或市級,下同)與項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)共同委托移民監(jiān)督評估單位。即,移民監(jiān)督評估單位的委托工作應(yīng)在移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人簽訂移民安置協(xié)議之后啟動(dòng)。但該條規(guī)定的第一款只明確了移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移民安置實(shí)施階段綜合設(shè)計(jì)單位的委托,并沒有明確具體的委托節(jié)點(diǎn)。移民安置實(shí)施階段是一個(gè)時(shí)間跨度非常大的階段,到底應(yīng)在什么節(jié)點(diǎn)啟動(dòng)該項(xiàng)委托工作合適,實(shí)踐中有一些爭議。筆者認(rèn)為,根據(jù)《移民工作條例》的立法原意和四川移民安置工作實(shí)際,移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人簽訂移民安置協(xié)議是開展移民安置實(shí)施工作的前提和基礎(chǔ)。若移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人未簽訂移民安置協(xié)議,雙方處于權(quán)利義務(wù)不明、資金分撥不定的狀態(tài),則移民管理機(jī)構(gòu)就沒有啟動(dòng)委托移民綜合設(shè)計(jì)單位的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此,移民綜合設(shè)計(jì)單位的委托工作(包括委托工作的洽談協(xié)商、合同的內(nèi)部審核等)可以在移民安置協(xié)議簽訂前啟動(dòng),但委托合同的正式簽訂應(yīng)在移民安置協(xié)議簽訂完成之后;特殊情況可酌情處理。

2 個(gè)性問題

2.1 委托主體和委托方式

《移民工作條例》第二十五條第一款明確,移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移民綜合設(shè)計(jì)單位的委托。即移民綜合設(shè)計(jì)單位的委托主體為移民管理機(jī)構(gòu),但具體如何委托,采取什么方式委托并沒有明確。據(jù)筆者了解,在《四川省水利廳關(guān)于做好全省大型水電工程和跨市(州)大型水利工程移民安置綜合設(shè)計(jì)和移民工程項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)委托工作的通知》(川水函〔2022〕1452號,以下簡稱《通知》)出臺前,基于移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作具有的連續(xù)性、特殊性和復(fù)雜性等特點(diǎn),省級移民管理機(jī)構(gòu)是將移民綜合設(shè)計(jì)工作直接委托于原移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)單位,以確保移民安置工作按照審定的移民安置規(guī)劃有序?qū)嵤?、順利推進(jìn)。2022年11月2日,《通知》出臺后,要求大型水電工程在項(xiàng)目核準(zhǔn)后、跨市(州)大型水利工程在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后,省級移民管理機(jī)構(gòu)按照《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定,開展移民安置綜合設(shè)計(jì)、移民工程項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)委托工作。即,在《通知》出臺前核準(zhǔn)的省管大型水電工程項(xiàng)目,省級移民管理機(jī)構(gòu)仍可以將移民綜合設(shè)計(jì)工作直接進(jìn)行委托;而《通知》出臺后核準(zhǔn)的省管大型水電工程項(xiàng)目,省級移民管理機(jī)構(gòu)則需要按照《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定開展委托工作。

《移民工作條例》第二十五條第二款明確,移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人應(yīng)共同作為招標(biāo)人委托移民監(jiān)督評估單位。就省管大型水電工程移民安置工作來說,移民監(jiān)督評估單位的委托主體是省級移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人,即雙甲方;而委托方式只能為招標(biāo)。

2.2 委托方式是否可以變更

實(shí)踐中,有關(guān)方認(rèn)為移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托方式可以根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模予以調(diào)整。根據(jù)前文分析可知,移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托工作不屬于依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目所需的服務(wù),那么自然也不適用國家對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程在項(xiàng)目規(guī)模上的有關(guān)規(guī)定,只能適用國家和四川省關(guān)于移民安置工作的有關(guān)規(guī)定。如前所述,省管大型水電工程移民安置工作所需的綜合設(shè)計(jì)服務(wù),省級移民管理機(jī)構(gòu)通過內(nèi)部管理制度形式確定引入競爭機(jī)制,主動(dòng)決策按照《招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定開展委托工作,屬于單位自愿招標(biāo)。而移民監(jiān)督評估單位的委托,則是四川省通過地方立法形式,將其明確為招標(biāo),屬于地方強(qiáng)制招標(biāo)。兩者的委托,就結(jié)果來看,有殊途同歸的效果;但因決策機(jī)構(gòu)差異,有非常大的差別,主要體現(xiàn)在移民綜合設(shè)計(jì)單位的委托方式具有調(diào)整空間,可以變更,只要省級移民管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部決策以內(nèi)控制度形式確定下來就可以了;但移民監(jiān)督評估單位的委托方式是通過地方立法形式確定,無調(diào)整余地,暫無法變更。另,《招投標(biāo)法》第十條明確招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo),目前來看,《通知》出臺后核準(zhǔn)的省管大型水電工程的移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托方式只能在公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)中選擇適用。

3 委托工作中反映出來的具體問題及有關(guān)建議

3.1 公平競爭審查問題

公平競爭審查制度是黨中央、國務(wù)院深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要決策部署。國家發(fā)文明確提出“鼓勵(lì)參照《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》,建立依法必須招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)文件公平競爭審查機(jī)制”[4];而四川省發(fā)文則擴(kuò)大了開展公平競爭審查的范圍,提出“鼓勵(lì)招標(biāo)人對招標(biāo)文件開展公平競爭審查”[5],即鼓勵(lì)所有采取招標(biāo)方式選擇交易相對方的招標(biāo)人開展公平競爭審查。目前來看,國家層面和地方層面對招標(biāo)文件開展公平競爭審查未作強(qiáng)制要求,暫時(shí)處于鼓勵(lì)階段,但應(yīng)該清醒地認(rèn)識到,開展公平競爭審查是大勢所趨,建議招標(biāo)人在時(shí)間、條件都允許的情況下,積極推進(jìn)移民安置領(lǐng)域有關(guān)招標(biāo)文件的公平競爭審查工作。

3.2 發(fā)售招標(biāo)文件的費(fèi)用問題

目前,省管大型水電工程移民安置工作所需綜合設(shè)計(jì)服務(wù)還未正式適用招標(biāo)方式開展委托。但筆者在工作中了解到,省管大型水電工程移民安置監(jiān)督評估單位的委托,因其招標(biāo)人為雙甲方,常由項(xiàng)目法人方的招標(biāo)代理公司負(fù)責(zé)招標(biāo)代理,其在擬寫招標(biāo)文件時(shí),往往將招標(biāo)文件進(jìn)行發(fā)售,定價(jià)多為500元、300元等價(jià)格。根據(jù)《實(shí)施條例》第十六條第二款規(guī)定,招標(biāo)人發(fā)售招標(biāo)文件收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)限于補(bǔ)償印刷、郵寄的成本支出,不得以營利為目的。這一法條并未設(shè)置前提為依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,即凡在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),都應(yīng)屬于它的調(diào)整范圍。因此,凡以營利為目的發(fā)售移民監(jiān)督評估招標(biāo)文件的行為,均屬于違法行為。普通人靠常識都能想到一份招標(biāo)文件的印刷、郵寄費(fèi)用,頂天也就幾十元錢,且現(xiàn)在移民安置監(jiān)督評估單位的招標(biāo)基本采取的是電子招標(biāo)方式,無印刷和郵寄成本,建議有關(guān)方全面取消招標(biāo)文件發(fā)售費(fèi)用。

3.3 招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)問題

2014年7月和2015年2月,國家發(fā)展改革委先后發(fā)布了有關(guān)文件,陸續(xù)放開了建設(shè)工程各類招標(biāo)代理服務(wù)實(shí)行的收費(fèi)指導(dǎo)價(jià),鼓勵(lì)根據(jù)市場變化以協(xié)商方式確定服務(wù)價(jià)格;且關(guān)于招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)的一系列文件在2016年1月1日國家發(fā)展和改革委員會令第31號發(fā)布時(shí)被全部廢止。但筆者注意到,目前省管大型水電工程移民監(jiān)督評估單位的委托,幾乎一致明確為“中標(biāo)服務(wù)費(fèi)用……具體金額按照中標(biāo)服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算執(zhí)行”,但這個(gè)“中標(biāo)服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”仍然沿用的是已經(jīng)廢止的收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,既然國家發(fā)展改革委為推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,決定全面放開招標(biāo)代理費(fèi),實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià),那么代理服務(wù)價(jià)格就應(yīng)由委托雙方依據(jù)服務(wù)成本、服務(wù)質(zhì)量和市場供需狀況等來協(xié)商確定,而不應(yīng)變相繼續(xù)沿用作廢的“中標(biāo)服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。

3.4 中標(biāo)人的確定問題

目前省管大型水電工程移民安置監(jiān)督評估招標(biāo)文件中,“定標(biāo)”采用的格式條文為“招標(biāo)人依據(jù)評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人排序,采取集體決策方式確定中標(biāo)人,中標(biāo)的投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是最大限度地滿足招標(biāo)文件規(guī)定的各項(xiàng)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人”,需要說明的是,對不屬于法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定的依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目,招標(biāo)人也不能從評標(biāo)委員會提交的中標(biāo)候選人名單中任意選擇中標(biāo)人,需要綜合考慮《招投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定明確的兩項(xiàng)條件,即中標(biāo)人是否符合“能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”或“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求,并且經(jīng)評審的投標(biāo)價(jià)格最低(投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外)”。因此,不管是移民安置監(jiān)督評估招標(biāo)文件還是移民安置綜合設(shè)計(jì)招標(biāo)文件,招標(biāo)人在收到評標(biāo)委員會提交的中標(biāo)候選人推薦名單后,采取集體決策方式確定中標(biāo)人,也沒有任意決策權(quán),應(yīng)綜合考慮投標(biāo)人是否符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的兩項(xiàng)條件,是二擇一,而不應(yīng)限定只滿足于條件一或條件二。此外,建議在“采取集體決策方式”后加上“依法”二字,即“采取集體決策方式依法確定中標(biāo)人”。

3.5 合同的簽訂問題

合同簽訂的時(shí)間和內(nèi)容,應(yīng)按照《招投標(biāo)法》第四十六條和《實(shí)施條例》第五十七條的規(guī)定來執(zhí)行,即合同應(yīng)在中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)簽訂且合同的標(biāo)的、質(zhì)量、價(jià)款、履行期限等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)人公布的招標(biāo)文件和中標(biāo)人遞交的投標(biāo)文件保持一致。值得注意的是,在合同執(zhí)行過程中,如果因?yàn)閲矣嘘P(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整、工程項(xiàng)目本身或者其移民安置規(guī)劃及其概算等進(jìn)行了調(diào)整或變更,即使招標(biāo)人在招標(biāo)文件中沒有明確該情況,招標(biāo)人和中標(biāo)人在簽訂合同時(shí)也沒有約定對應(yīng)的處理?xiàng)l款,招標(biāo)人和中標(biāo)人基于客觀條件的變化再次簽訂補(bǔ)充合同,不應(yīng)被認(rèn)定屬于“簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的行為。雖然移民管理機(jī)構(gòu)與移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位簽訂的委托合同具有行政協(xié)議性質(zhì),但行政協(xié)議的本質(zhì)還是合同,體現(xiàn)的是當(dāng)事人之間的合意?！睹穹ǖ洹房倓t規(guī)定的基本原則,諸如自愿原則、公平原則、誠實(shí)信用原則、不得違法與悖俗原則均可以適用于行政協(xié)議,尤其是在行政機(jī)關(guān)依法變更或者解除合同時(shí),必須符合自愿、公平、誠實(shí)信用等原則的要求。因此,在合同履行過程中,因國家有關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整、工程項(xiàng)目本身或者其移民安置規(guī)劃及其概算等進(jìn)行了調(diào)整或變更,可將其認(rèn)定為履行合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化,如繼續(xù)履行合同對于當(dāng)事人一方明顯不公平的,應(yīng)在確保公共利益得到持續(xù)且恰當(dāng)維護(hù)的前提下,適用《民法典》公平原則或者關(guān)于情勢變更的有關(guān)規(guī)定,給予受不利影響的當(dāng)事人平衡意思自治與實(shí)質(zhì)公平這兩方面價(jià)值的權(quán)利[6]。即雙方根據(jù)調(diào)整后的政策或經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審定后的調(diào)整規(guī)劃,重新協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同的行為屬于合法行為;補(bǔ)充合同的內(nèi)容合法性問題另論。

4 結(jié)語

綜上所述,本文通過對省管大型水電工程移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托中反映出來的共性、個(gè)性問題及有關(guān)具體問題進(jìn)行分析思考,對認(rèn)清委托性質(zhì)及如何依法依規(guī)開展委托工作提供了一定幫助。建議有關(guān)方在今后的委托工作中,樹牢法治思維,強(qiáng)化依法決策、依法履職、依法辦事意識,運(yùn)用法治思維和法治方式解決移民綜合設(shè)計(jì)單位和移民監(jiān)督評估單位委托工作中出現(xiàn)的各類問題,不斷提升移民安置工作質(zhì)效,全面保障四川省大中型水利水電工程建設(shè)順利推進(jìn)。