基于生活圈的安徽省老舊小區(qū)成片改造探究

蘇娟，吳珊，奚星伍，劉雷

（1.安徽省國(guó)土空間規(guī)劃研究院，安徽 合肥 230601；2.安徽省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站，安徽 合肥 230091）

近年來(lái)，黨中央圍繞城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相繼出臺(tái)了一系列重要文件和相關(guān)政策，對(duì)于老舊小區(qū)改造的認(rèn)知、理念及側(cè)重點(diǎn)都在逐步向打造社區(qū)生活圈、構(gòu)建完整社區(qū)等方向轉(zhuǎn)變?；跁r(shí)代和政策背景，尋找更科學(xué)、更實(shí)用、更完善的老舊小區(qū)改造方法來(lái)構(gòu)建社區(qū)生活圈，滿足居民需求，提升居住品質(zhì)，促進(jìn)城市有機(jī)更新，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為老舊小區(qū)改造的關(guān)鍵問(wèn)題和必然方向。

1 社區(qū)生活圈及老舊小區(qū)改造研究進(jìn)展

1.1 社區(qū)生活圈

生活圈實(shí)質(zhì)上是以居住地為核心，居民在進(jìn)行工作謀生、接受教育、享受公共服務(wù)、休閑娛樂(lè)等一系列行為所涉及到的空間范圍，在不同的地域尺度上都有應(yīng)用。在城市社區(qū)層面，社區(qū)生活圈是生活圈的核心圈層，與居民生活最為貼近。社區(qū)生活圈本質(zhì)上是從居民生活空間出發(fā)，聚焦居民步行5-10-15min所能到達(dá)的空間范圍，體現(xiàn)空間資源配置、設(shè)施供給與居民需求的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

我國(guó)學(xué)界和地方政府對(duì)“社區(qū)生活圈”的劃分方法主要分兩種，對(duì)比如圖1所示。

圖1 兩種生活圈劃分差異對(duì)比圖（圖片來(lái)源：作者自繪）

一種是以上海為典型的對(duì)接“生活圈”居住空間，從居民需求出發(fā)，以住宅為中心，劃分“15-10-5min”社區(qū)生活圈，步行距離的遠(yuǎn)近只關(guān)注公共設(shè)施的使用頻率和便利性，并不反映設(shè)施或中心在空間的重要性，這種劃分是理想的虛擬范圍，很難進(jìn)一步指導(dǎo)控規(guī)及以下層次的規(guī)劃實(shí)施。

另一種是如北京、濟(jì)南、武漢、廣州等城市的做法，對(duì)接行政單元?jiǎng)澐志幼】臻g，以集聚的公共空間或公共設(shè)施為中心劃分為兩個(gè)等級(jí)，即街道級(jí)-鄰里中心級(jí)?！敖值兰?jí)”對(duì)應(yīng)10～15min 步行范圍，設(shè)施依托街道辦管理；“鄰里級(jí)”對(duì)應(yīng)5～10min步行范圍，是社區(qū)建設(shè)、居民自治、鄰里生活的核心單元，設(shè)施依托居委會(huì)管理。這種生活圈具有明確邊界，可能是行政邊界、規(guī)劃單元、道路、河流等，雖然這種方法同樣存在偏差，但是以街道、鄰里中心作為基本單元進(jìn)行服務(wù)設(shè)施落地相對(duì)簡(jiǎn)單，有利于規(guī)劃與行政銜接和實(shí)施考核[1]。

1.2 老舊小區(qū)改造

自2007 年住建部發(fā)布《關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，老舊小區(qū)改造歷經(jīng)了萌芽期（2009-2014 年）、發(fā)展期（2015-2020 年）、繁榮期（2021年至今）三個(gè)階段。萌芽期和發(fā)展期的研究主要集中在老舊小區(qū)物業(yè)管理、社區(qū)和諧、住房安全、社區(qū)公共服務(wù)供需失衡等方面。繁榮期是“十四五”期間國(guó)家對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行綜合整治工作的全面開展，主要集中在綜合整治建設(shè)目標(biāo)、未來(lái)社區(qū)發(fā)展模式及企業(yè)社區(qū)參與等方面[2]。2017年起，寧波、上海等以“15 min社區(qū)生活圈”建設(shè)作為社區(qū)改造的重要內(nèi)容，老舊小區(qū)改造開始以社區(qū)生活圈為單元進(jìn)行漸進(jìn)式更新。

此外，以成片改造為新手段的老舊小區(qū)改造模式逐漸受到關(guān)注。由于有些老舊小區(qū)規(guī)模較小或存量空間不足，無(wú)法解決道路不暢、公共配套缺失、公共空間匱乏等問(wèn)題，要想提升品質(zhì)，只有從成片改造的角度尋求突破。因此，安徽、四川等省開始探索以片區(qū)、街區(qū)為單元，推進(jìn)老舊小區(qū)成片改造的工作。

目前文獻(xiàn)和案例對(duì)社區(qū)生活圈的研究頗豐，但從社區(qū)生活圈的視角出發(fā)，探索老舊小區(qū)改造工作的研究尚不多見(jiàn)，且以成片改造為手段的更新模式尚在摸索階段。本文試圖建構(gòu)社區(qū)生活圈與老舊小區(qū)成片改造的關(guān)系，以社區(qū)生活圈劃分為基礎(chǔ)，結(jié)合安徽省老舊小區(qū)成片改造現(xiàn)狀，提出老舊小區(qū)成片改造技術(shù)路徑。

2 安徽省老舊小區(qū)改造工作存在的問(wèn)題

2.1 老舊小區(qū)改造工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

安徽省老舊小區(qū)改造以單個(gè)小區(qū)獨(dú)立改造為主，導(dǎo)致改造對(duì)象過(guò)于碎片化，改造工作也缺乏統(tǒng)籌性。一方面，改造范圍局限于老舊小區(qū)內(nèi)部空間，未能有效利用和激活周邊區(qū)域潛在存量資源，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各小區(qū)的配套設(shè)施、公共空間等布局出現(xiàn)重復(fù)或者缺失；另一方面，缺乏區(qū)域?qū)用娉善脑斓乃季S和視角，僅圍繞單個(gè)老舊小區(qū)制定改造項(xiàng)目，容易導(dǎo)致社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和改造技術(shù)等方面存在不足，出現(xiàn)改造成效和預(yù)期差別較大等問(wèn)題，影響改造項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性和全面性。

2.2 改造項(xiàng)目與城市更新缺乏有效銜接

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是實(shí)施城市更新的重要手段，城市更新也是落實(shí)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的重要途徑。但安徽省老舊小區(qū)改造與城市更新工作銜接不夠緊密，導(dǎo)致老舊小區(qū)未能統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性地更新。在進(jìn)行民意調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，需求度高的改造項(xiàng)目集中在交通出行、停車、托幼養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等方面，而這些項(xiàng)目因?yàn)樯婕袄娌块T多、責(zé)任主體多、投資成本高、協(xié)商難度大等因素，在老舊小區(qū)改造層面很難真正落地實(shí)施。如果結(jié)合城市更新，將補(bǔ)齊設(shè)施短板、優(yōu)化交通出行等問(wèn)題列入城市更新中統(tǒng)籌解決，會(huì)更具可行性和操作性。

2.3 成片改造實(shí)施過(guò)程缺乏科學(xué)指導(dǎo)

安徽省從2020 年開始推進(jìn)老舊小區(qū)成片改造，各地市也在實(shí)際工作中進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，但實(shí)施效果并不理想。因?yàn)槭∫患?jí)雖然在政策層面提出了要求，但對(duì)于“成片改造”的概念沒(méi)有確切解釋，也未明確工作路徑、出臺(tái)相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)文件，從而導(dǎo)致地市一級(jí)對(duì)于“成片改造”的理解各不相同，在組織實(shí)施的過(guò)程中對(duì)于片區(qū)的界定和劃分、改造內(nèi)容的確定等也相差甚遠(yuǎn)。此外，在前期摸排階段，目前的基礎(chǔ)資料收集和現(xiàn)狀調(diào)研主要還是圍繞單個(gè)改造小區(qū)開展的，摸排內(nèi)容以居住人口、房屋建筑、內(nèi)部道路和設(shè)施為主，涉及小區(qū)周邊、社區(qū)生活圈范圍內(nèi)的內(nèi)容較少，不利于了解和掌握整個(gè)片區(qū)配套的缺口和短板。

3 基于生活圈推動(dòng)安徽省成片改造技術(shù)路徑

針對(duì)安徽省成片改造缺乏前期規(guī)劃引導(dǎo)、片區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一、實(shí)施路徑不清晰等問(wèn)題，本文嘗試，通過(guò)構(gòu)建老舊小區(qū)分級(jí)改造體系明確成片改造片區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃的制定，在規(guī)劃統(tǒng)籌下采取系統(tǒng)性的連片改造模式。

3.1 成片改造分級(jí)體系

老舊小區(qū)改造主要針對(duì)老城區(qū)、中心城區(qū)，并與城市更新單元（為實(shí)施以拆除重建類城市更新為主的城市更新活動(dòng)而劃定的相對(duì)成片區(qū)域[3]）相結(jié)合，應(yīng)以修補(bǔ)設(shè)施缺口、完善生活圈內(nèi)各項(xiàng)功能服務(wù)為主。因此，在社區(qū)生活圈劃分的基礎(chǔ)上，以城市某個(gè)行政單元、片區(qū)或城市更新單元為劃定范圍，根據(jù)老城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局現(xiàn)狀、老舊小區(qū)分布現(xiàn)狀等，構(gòu)建老舊小區(qū)分級(jí)改造體系，即分為基本改造單元和小區(qū)改造單元兩級(jí)，如圖2所示。

圖2 老舊小區(qū)成片改造體系示意圖（圖片來(lái)源：作者自繪）

基本改造單元是由一個(gè)或若干社區(qū)構(gòu)成，包含居民日常生活必備的公共服務(wù)設(shè)施，是空間尺度適宜、交通便捷、環(huán)境良好、設(shè)施齊全的宜居單元，更是協(xié)調(diào)城市綜合開發(fā)與城市更新改造的基本空間單元。其立足老舊小區(qū)成片改造實(shí)施和操作層面，范圍與生活圈有所不同。生活圈范圍是一個(gè)配置服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，是將居住組團(tuán)、街道邊界或者以居住區(qū)為中心的若干距離緩沖區(qū)作為劃定范圍。基本改造單元在社區(qū)生活圈劃定基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城市更新改造要求，協(xié)調(diào)不同老舊小區(qū)更新改造，可以根據(jù)實(shí)際需求靈活配置公共服務(wù)設(shè)施的更新改造單元。劃分原則與社區(qū)生活圈的劃定相同，是基于居民行為特征和需求、道路交通、行政管理、存量設(shè)施形成的空間格局等，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析等手段進(jìn)行測(cè)算。其范圍可以理解為5min 生活圈和15min 生活圈之間的尺度范圍，具體是基于生活圈的兩級(jí)劃分，即在10～15min 街道生活圈和5～10min 鄰里中心生活圈的基礎(chǔ)上劃定范圍的。基本改造單元的規(guī)劃重點(diǎn)是公共服務(wù)設(shè)施的配置，對(duì)存量設(shè)施的增補(bǔ)和提優(yōu)，還包括交通組織提升、公共空間優(yōu)化和公共文化的營(yíng)造等。

小區(qū)改造單元是在劃定基本改造單元的基礎(chǔ)上，對(duì)每個(gè)基本改造單元進(jìn)行梳理分析，確定具體單個(gè)老舊小區(qū)改造范圍。其改造內(nèi)容與傳統(tǒng)單個(gè)小區(qū)改造內(nèi)容基本一致，主要包括房屋建筑綜合整治、小區(qū)內(nèi)部道路整治、管網(wǎng)整治、公共空間提升、綠化環(huán)境優(yōu)化、停車及其他設(shè)施改造等內(nèi)容。

3.2 成片改造技術(shù)路線

基于老舊小區(qū)改造的目標(biāo)愿景，即鄰里和諧、宜居宜業(yè)、全齡教育、交通便捷、全民素養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、智慧治理7 大目標(biāo)引領(lǐng)下，在社區(qū)生活圈劃分的基礎(chǔ)上構(gòu)建老舊小區(qū)分級(jí)改造體系，編制老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃和成片改造方案，推動(dòng)老舊小區(qū)成片改造。

第一，現(xiàn)狀調(diào)查和評(píng)估分析。通過(guò)實(shí)地調(diào)查、資料收集，全面掌握城市老舊小區(qū)現(xiàn)狀。重點(diǎn)梳理城市老舊小區(qū)集中成片的地塊，一般都是在老城區(qū)范圍，對(duì)片區(qū)內(nèi)的老舊小區(qū)基本情況、公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、道路交通狀況等進(jìn)行調(diào)查研究。

第二，編制老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃。即以某個(gè)老舊小區(qū)集中的片區(qū)或者城市更新改造單元為規(guī)劃范圍，在社區(qū)生活圈的劃分基礎(chǔ)上劃定基本改造單元和小區(qū)改造單元，并對(duì)各基本改造單元的空間布局、配套設(shè)施、交通組織、公共空間、智慧管理進(jìn)行提升和優(yōu)化。

第三，制定成片改造方案。依托城市老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃，制定以基本改造單元為片區(qū)的成片改造方案，重點(diǎn)是明確成片改造的行動(dòng)計(jì)劃，分階段實(shí)施各單元老舊小區(qū)改造行動(dòng)，尤其要明確近期行動(dòng)計(jì)劃，綜合考慮政策要求、老舊小區(qū)基本情況、居民改造需求緊迫度、實(shí)施主體積極性、實(shí)施難易程度等因素，制定近期三年的改造項(xiàng)目清單[4]。

第四，推動(dòng)成片改造實(shí)施。根據(jù)老舊小區(qū)成片改造方案，分階段實(shí)施各基本改造單元的小區(qū)改造。在制定某片區(qū)（基本改造單元）老舊小區(qū)改造規(guī)劃方案時(shí)，依據(jù)老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃和成片改造方案，進(jìn)一步具體優(yōu)化空間布局，增補(bǔ)配套設(shè)施，完善交通組織，提升營(yíng)造公共空間和公共文化，并對(duì)每個(gè)小區(qū)改造單元的建筑主體、基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)部環(huán)境、安防設(shè)施等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

4 結(jié)語(yǔ)

由于部分空間短板難以在單個(gè)小區(qū)解決，安徽省老舊小區(qū)改造開始探索從“成片改造”角度進(jìn)行突破。本文針對(duì)安徽省目前片區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一、成片改造不夠系統(tǒng)全面、實(shí)施路徑不明晰等現(xiàn)狀問(wèn)題，基于社區(qū)生活圈視角探討了安徽省老舊小區(qū)成片改造的技術(shù)路徑。

一是基于社區(qū)生活圈構(gòu)建基本改造單元和小區(qū)改造單元兩級(jí)改造體系以統(tǒng)一片區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，基本改造單元在識(shí)別10～15min 街道生活圈和5～10min 鄰里生活圈的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃定。

二是結(jié)合城市更新制定成片改造技術(shù)路線，系統(tǒng)性推進(jìn)成片改造實(shí)施工作，即從現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)估著手，在分級(jí)改造體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上編制老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃，并進(jìn)一步制定成片改造方案，形成三年近期改造項(xiàng)目清單，推動(dòng)成片改造項(xiàng)目實(shí)施。