面向不確定性的社會風險穩(wěn)健治理:組織特征與關鍵能力

[摘要] 在社會總體性危機和個體極端事件頻發(fā)的背景下，社會風險研究經(jīng)歷了從確定性分析到不確定性認知的范式轉變。不確定性已成為社會治理的常態(tài)環(huán)境，在風險演變、資源需求和應對策略上表現(xiàn)為高度的不可預知性。與之相適應的社會風險治理體系應當具有穩(wěn)健特征。穩(wěn)健治理的目標是在不確定性環(huán)境中以創(chuàng)新的方式實現(xiàn)社會系統(tǒng)的基本功能和價值。在組織特征方面，穩(wěn)健治理表現(xiàn)為科層與網(wǎng)絡共生的整體主義，并要求建立促進感知和學習的組織環(huán)境;在關鍵能力方面，穩(wěn)健治理要求面向整合和變革的組織能力以及基于數(shù)字化平臺的技術能力。穩(wěn)健治理打破了穩(wěn)定和變化、科層和網(wǎng)絡等二元論思維，試圖為統(tǒng)籌發(fā)展和安全提供更為恰切的理論基礎。未來研究還可更深入地討論穩(wěn)健治理體系的特征和實現(xiàn)路徑。

[關鍵詞] 社會風險" 不確定性" 穩(wěn)健治理" 統(tǒng)籌安全和發(fā)展

[基金項目] 本文系國家社會科學基金重大項目“中國式現(xiàn)代化進程中可能面臨的社會沖突風險及治理路徑研究”（項目編號：23amp;ZD142）和北京師范大學中國社會研究院智庫課題“數(shù)字化轉型背景下社會風險治理體系重塑研究”（項目編號：zsyzkkta202405）的研究成果。

[作者簡介] 劉冰，北京師范大學社會學院教授、博士生導師，清華大學應急管理研究基地兼職研究員，研究方向為風險與社會治理。

[中圖分類號] C931

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2024）06-0098-13

一、 問題的提出

中國式現(xiàn)代化進程中必然會遇到各種可以預料和難以預料的風險挑戰(zhàn)。不確定性不僅構建了世界各國面臨的發(fā)展環(huán)境①，而且成為推進中國式現(xiàn)代化的整體性社會背景。②以新冠疫情為代表的多重危機是認知、資源、策略上的三重不確定性的疊加和交織，對適應性治理的要求達至最高。①重大危機、資源支持和公眾需求的突變及交互作用造成不確定性的持續(xù)加深和傳導。難以預料的個人極端事件則對社會心理造成持續(xù)沖擊，帶來新的不確定性。為了應對這種不確定性，治理社會風險需要通過激活不同的模式和機制，如學習、適應，甚至即興創(chuàng)作等，來應對意外事件及其影響，以保持社會系統(tǒng)在追求預期政策目標方面的責任和有效性。②社會安全是推進中國式現(xiàn)代化的基礎條件，社會風險治理成為國家治理的重要組成部分。我國提出“總體國家安全觀”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”“新安全格局”等戰(zhàn)略思想，確保中國式現(xiàn)代化進程的穩(wěn)定順暢。

最近二十年來，我國在應對突發(fā)事件和風險挑戰(zhàn)的過程中逐步建立健全了權威高效的應急管理體系，其主要成效是促進了政府內部的多主體協(xié)同，體現(xiàn)了應急管理的回應性、綜合性和專門性。③2018年，應急管理部門實現(xiàn)自然災害和安全事故的“大應急”整合之后，公共衛(wèi)生、社會安全都有相對完善的風險治理體系，在應對各類重大突發(fā)事件中表現(xiàn)出高效能。運轉良好的應急管理體系對于應對常規(guī)性的突發(fā)事件非常有效，例如洪水、森林火災和颶風等災害事件，這些事件具有一定的規(guī)律性，屬于“已知的未知”，風險分析可以為健全的風險管理和合理的規(guī)劃提供定量基礎。盡管應急管理體系也在不斷迭代升級④，但是現(xiàn)有的應急管理和風險治理體系仍然以相對確定、可計算的風險理論作為基礎，而且是與日常治理相對分離的一套“非常態(tài)”體系，通過“平戰(zhàn)轉換”機制在常態(tài)和非常態(tài)之間實現(xiàn)切換。然而，這種并行和替代機制的設計在應對長期持續(xù)、范圍廣泛的不確定性事件中成本高昂甚至有些不切實際。為那些不常發(fā)生、以不可預見的方式展開的危機和災難做好準備十分困難，根本不可能為這些“未知的未知”制定一個具體的計劃。⑤以新冠疫情為代表的總體性、持續(xù)性危機要求社會系統(tǒng)在風險應對中繼續(xù)保持基本的功能和價值。發(fā)展與安全可能存在張力，由此提出的理論命題是兩者如何可能被一套體制邏輯所統(tǒng)籌容納。⑥

社會風險治理也對現(xiàn)有的理論基礎提出了挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是各類風險向社會風險轉化的趨勢增強。經(jīng)濟下行、投資損失、觀念沖突、社會心態(tài)，甚至氣候變化等自然風險都有可能轉化為社會風險。數(shù)字社會中的高度互聯(lián)和信息傳播更是加快了其他風險向社會風險轉化的速度。二是社會風險可計算的假定經(jīng)受考驗，社會風險高速流變，試圖變“已知”為“未知”的努力失去理論主軸。①風險“流動性”與治理“精準性”的內在矛盾使剛性治理進一步引發(fā)社會風險②，社會治理需要“調適有度”③。三是社會風險與其他風險的應對措施之間可能存在張力，甚至相互矛盾。社會治理實踐遭遇價值、行動、方法和結果等層面的多重困境。④在深度不確定性條件下，僅由專門的危機管理組織處理動蕩的日子已經(jīng)結束⑤，全球各國都需要尋求新的理論基礎解決發(fā)展與安全的張力問題。

本文從不確定性的概念及引發(fā)的治理挑戰(zhàn)出發(fā)，借鑒社會學和組織研究中的“穩(wěn)健行動”（robust action）⑥思路，試圖在不確定性的語境中闡述與新安全格局相適應的“穩(wěn)健治理”（robust governance）⑦理念，初步回答了穩(wěn)健治理的含義、組織特征和關鍵能力等問題。穩(wěn)健治理從組織—制度、公共決策以及領導力等不同層次回應了不確定性問題，以期為統(tǒng)籌發(fā)展和安全的實踐提供更恰切、更扎實的理論基礎。

二、 不確定性和穩(wěn)健治理

（一） 不確定性

唯一不變的是變化，這是現(xiàn)代治理面臨的客觀環(huán)境。不確定性意味著“不斷變化、相互作用并產(chǎn)生新的和不可預見的影響，因此構成了需要適應性和創(chuàng)新解決方案的移動目標”⑧。尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann） 從社會系統(tǒng)的角度出發(fā)將社會風險歸因于社會整體結構，認為任何一個社會子系統(tǒng)的行動和改變都會給其他子系統(tǒng)帶來風險。高風險社會的表現(xiàn)之一就是社會不同子系統(tǒng)以及各要素之間的相互作用不斷強化導致無法預知的后果⑨。微觀層面的行為主體即使只是服從簡單的行為規(guī)則，只要主體的數(shù)量規(guī)模巨大，不可預測的小概率事件也一定會發(fā)生⑩。沿著社會系統(tǒng)論的思路，任何一個子系統(tǒng)都無力獨自為風險負責，只有結構耦合與透明觀察才能應對不確定性。11治理方案來自子系統(tǒng)觀察的合成智慧，還需要因勢利導、順勢而為，通過適應變化和迭代修正以匹配動態(tài)問題和環(huán)境，并利用創(chuàng)新機會維護系統(tǒng)的功能和價值。

研究者試圖馴服深度不確定性，這里的深度不確定性是指危機演化后果的不確定性。①但是隨著社會總體性危機的不斷涌現(xiàn)，研究者認為不確定性是彌散的、滲透的、與現(xiàn)代化如影隨形的。為了區(qū)分早期研究中提出的危機演化的不確定性，“動蕩”（turbulence）的概念開始被重提，被界定為“事件、需求和支持的不確定性、不一致性、不可預知性”②，將原有的以應急戰(zhàn)略管理為中心的研究陣地轉移到以應對不確定性為目標的組織行為和戰(zhàn)略研究。危機的不確定性和治理的不確定性在分析的層次上是不同的，馴服深度不確定性較多地討論了不確定性條件下的應急決策，而動蕩和穩(wěn)健治理討論的是組織—制度議程。

不確定性從認知、組織和價值三個層面對現(xiàn)有的治理實踐提出了挑戰(zhàn)。首先，在認知層面，危機管理的研究建立在可計算、確定性的假設之上，試圖以某種理性方法管理危機。③應急管理中采用的風險評估、情景模擬等方法具有很強的行動價值，也在很大程度上提升了應急管理的能力，本質是通過枚舉的方式尋求各種確定性，而實際情況總有“意想不到”的“黑天鵝”事件。這使得應急預案始終處于較低實操性的尷尬境地。這種試圖繪制出所有可能的失敗序列，并建立屏障來防止每一個危機情境發(fā)生的想法現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛拋棄。④⑤不確定性還增加了針對復雜問題政策設計的困難。無論多么周全的思慮，試圖通過一次性的政策設計都無法應對“理解中的弱點和政策環(huán)境的意外變化”。 ⑥風險可計算的假設對于“確定的確定性”和“確定的不確定性”都是有價值的，是風險分析的基礎，但是對于“不確定的不確定性”就無能為力了。在發(fā)現(xiàn)了這種內在矛盾和現(xiàn)實困境之后，研究者提出社會風險研究要回到“不確定性”上⑦，以回應現(xiàn)代化進程中潛在的總體性風險。

其次，在組織層面，不確定性提出了多元協(xié)同、跨界合作的治理挑戰(zhàn)。微觀層面的應急決策研究表明，行動主體在應對不確定性時，并非完全通過結構化、程序化方式?jīng)Q策，他們在不完全信息和時間壓力下根據(jù)一些核心原則作出決策，這種決策能力高度依賴“經(jīng)驗”等隱性知識。從集體行動的角度來看，不同行動主體都需要具有能動性，動態(tài)分享不確定性情形的相關信息和知識。隨著數(shù)字技術與社會發(fā)展的交織共融，網(wǎng)絡性社會關系、多元性社會利益、疊變性社會風險成為數(shù)字社會的關鍵特征。①分布廣泛、多層次的社會、經(jīng)濟和政治因素之間互動的速度、規(guī)模和范圍不斷增強。②數(shù)字社會的高流動性進一步增加了現(xiàn)代社會的復雜性與不確定性。社會風險治理面臨更加嚴峻的行動困境，風險彌散與組織邊界之間、社會原子化與治理中心化之間的張力更加凸顯。

再次，在價值層面，利益分化和價值多元加劇了決策和治理中的沖突。多重危機的應對策略之間可能存在內在張力。比如疫情防控和恢復生產(chǎn)可能存在價值上的張力，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境風險可能存在時間上的張力，而保持穩(wěn)定和適應變化可能存在功能上的張力。面對多重危機，我們缺乏跨越政治、功能和時間邊界都普遍適用的行動策略。③在這些張力中，如果采用完全對立的二分法思考問題，就會陷入非此即彼的兩難選擇。辯證思維強調對立統(tǒng)一，應急管理和風險治理中矛盾的對立性得以凸顯，統(tǒng)一性卻有意無意、或多或少地被忽略。

可見，應對不確定性需要從理論上重新思考穩(wěn)定和變化之間的關系，以及它們相互作用的制度和政治模式。穩(wěn)定與變化、秩序與活力通常被當作二元對立的關系而存在：穩(wěn)定是要防止變化，而變化必然破壞穩(wěn)定。特別是重大突發(fā)事件被視為“意外”和“非常規(guī)”事件，由此思路產(chǎn)生了與日常治理存在轉換關系的“應急管理”，需要在特定的情境中通過特定程序“啟動”應急過程，在危機結束后再恢復到日常治理狀態(tài)。應急狀態(tài)下“舉國體制”“八方支援”“眾志成城”等全民動員的模式效率驚人，但也可能存在啟動遲緩、響應不足或過度等問題。④

平戰(zhàn)轉換是典型的二元論思維的產(chǎn)物。研究者提出“轉換態(tài)”的概念，試圖彌合這種分離和對立關系，將其作為常態(tài)和應急態(tài)的第三種模糊形態(tài)。⑤但是，以新冠疫情為代表的社會總體性危機表明“平”“戰(zhàn)”并存，危機持續(xù)的時間如此之長、范圍如此之廣，使得緊急狀態(tài)的延續(xù)限制了社會運轉和經(jīng)濟運行，甚至引發(fā)其他方面的風險?？梢姡€(wěn)定與變化不是二元對立的關系，而是相互依存、交織共生的關系。風險相伴而生、不確定性貫穿始終才是現(xiàn)代社會發(fā)展的真相。反二元論的思想試圖將兩種對立狀態(tài)理解為共生、同構和聯(lián)動的關系，有助于產(chǎn)生思考和行動的新視角。⑥在新冠疫情的猛烈沖擊下，全球學者都意識到需要重新思考公共治理的動蕩環(huán)境。穩(wěn)健治理不以追求確定性為目標，可能有助于理解一個充滿不確定性的動態(tài)世界并通過創(chuàng)新采取行動。

（二） 穩(wěn)健治理

社會學家在20世紀90年代提出了“穩(wěn)健行動”的概念。①最近十年中，特別是新冠疫情暴發(fā)之后，社會科學領域的學者在不確定性的議題下重新開始了對穩(wěn)健性的研究，并逐步發(fā)展了“穩(wěn)健治理”的理念、制度設計和行動策略。穩(wěn)健治理要求對動蕩和危機打開的機會之窗作出反應，以新的和更好的方式推進基本目標、功能和價值的實現(xiàn)。②穩(wěn)健是要在組織和制度安排中建立靈活性，從而適應不確定性。③穩(wěn)健治理的目標包括兩個方面：一是應對危機，在不確定性沖擊下保持社會系統(tǒng)基本功能的運行和基本價值的實現(xiàn);二是化危為機，努力利用危機和加劇的動蕩走向創(chuàng)新的發(fā)展方向。穩(wěn)健治理不是某一個子系統(tǒng)需要建立韌性，而是社會、經(jīng)濟和政治體系適應性和創(chuàng)新性的關鍵特征。

穩(wěn)健性（robustness）的概念從系統(tǒng)學中借鑒而來，表示系統(tǒng)在嚴重的外部沖擊下仍能保持基本運行、實現(xiàn)基本功能的能力。穩(wěn)健性在自然科學中比在社會科學中更為普遍，盡管定義有所差異，但是無論是在工程、生物學、統(tǒng)計學中，還是在社會科學中，在面對外部沖擊或擾動時穩(wěn)健性都與系統(tǒng)以相對可控和可靠的方式維持其功能或特性的能力有關。④⑤例如，在社會生態(tài)系統(tǒng)的研究中，研究者將穩(wěn)健性定義為系統(tǒng)輸出結果對沖擊的敏感性降低⑥。對穩(wěn)定性的關注延續(xù)到對政策制定過程的研究中，特別是在應對氣候變化、減貧等現(xiàn)代性的復雜風險方面?？傮w而言，穩(wěn)健治理強調政策過程和治理行動在沖擊和不確定性中為實現(xiàn)系統(tǒng)總體和長期目標而保持基本功能和效能。

為了更好地理解穩(wěn)健治理，我們還可以通過辨析與“穩(wěn)健”相似的概念來加以區(qū)分。首先，穩(wěn)健性不同于穩(wěn)定性（stability）。穩(wěn)定性是指保持政策、政治制度、組織或機構等系統(tǒng)的實際狀態(tài)不出現(xiàn)大的波動起伏。穩(wěn)健性強調系統(tǒng)維持其基本功能的能力，這使得穩(wěn)健性具有一種動態(tài)屬性：穩(wěn)健的制度或政策不是一成不變的。事實上，政策穩(wěn)健性涉及對政策參數(shù)或制度的調整，行動穩(wěn)健性需要根據(jù)不確定性環(huán)境的變化而敏捷地調整組織模式和行動方式。穩(wěn)健并不一定導致體制、程序上的固定或僵化。而可能恰恰相反，穩(wěn)健性強調的是靈活和適應，是通過靈活調整的政策工具和參數(shù)而實現(xiàn)的。例如，盡管對系統(tǒng)穩(wěn)定和金融部門發(fā)展的重視沒有改變，全球金融危機導致許多發(fā)達經(jīng)濟體的監(jiān)管框架發(fā)生了實質性變化，在適應中尋求系統(tǒng)穩(wěn)定。政策和策略調整的總體目標指向社會功能的基本穩(wěn)定和盡可能維持既定的中長期發(fā)展目標。

其次，穩(wěn)健性不完全等同于韌性（resilience）。韌性的概念在災害管理領域內十分流行。韌性是指系統(tǒng)在外部事件或內部故障引發(fā)的破壞之后復原到先前平衡狀態(tài)的能力。①可見，韌性的本義是復原力，這種思路在深度不確定性環(huán)境中遭受挑戰(zhàn)，因為環(huán)境的變化使得恢復原狀不再具有吸引力②。穩(wěn)健治理需要通過特定制度基礎支持的持續(xù)轉型或變革以維持基本系統(tǒng)功能③。穩(wěn)健性并不追求回到初始狀態(tài)，而是以新的、也許更具吸引力的方式保持社會系統(tǒng)的關鍵功能④。在這個過程中，系統(tǒng)內部發(fā)生了變化，而不是簡單地恢復原狀。恰恰是這種創(chuàng)新性、因應性的變化保持了功能持續(xù)。因此，穩(wěn)健治理的概念將分析的注意力引向了系統(tǒng)的創(chuàng)新變革能力。韌性治理指向的實踐問題主要是應對復合型災害，而穩(wěn)健治理試圖直面更加一般化的不確定性。穩(wěn)健性與韌性之間有關聯(lián)和交疊，但兩者的出發(fā)點是不同的。

總體而言，穩(wěn)健性強調系統(tǒng)應對外部沖擊、不確定條件或不完善外部條件的能力，通過這種能力，盡管最終發(fā)生了結構或過程上的變化，但系統(tǒng)的基本功能以及政策舉措實現(xiàn)預期目標的能力得以保持。穩(wěn)健治理反復強調的是維持公共服務提供以及實現(xiàn)一套預定的政策目標和產(chǎn)出的能力。作為一個分析概念，穩(wěn)健治理更加關注治理體系的內部，“穩(wěn)健性是衡量系統(tǒng)中特征持久性的度量，其中要考慮的擾動不是外部輸入或內部系統(tǒng)參數(shù)的波動，而是代表系統(tǒng)組成、系統(tǒng)結構或有關系統(tǒng)運行環(huán)境的基本假設的變化”⑤。同時，穩(wěn)健治理的視角也將研究的視野從短期轉向長期、從應急管理轉向統(tǒng)籌管理。穩(wěn)健治理源自系統(tǒng)內部的結構重塑和過程優(yōu)化，成為系統(tǒng)本身所具有的一種強壯“體質”。

總之，不確定性具體表現(xiàn)為風險的跨界彌散和高度流變，前者構成對組織體系的挑戰(zhàn)，后者構成對行動能力的挑戰(zhàn)。在分析了不確定性挑戰(zhàn)和穩(wěn)健治理的含義之后，下文試圖從結構和能力兩個關鍵維度出發(fā)更加具體地探討如何實現(xiàn)穩(wěn)健治理。

三、 社會風險穩(wěn)健治理的組織特征

（一） 科層和網(wǎng)絡共生的整體主義

在不確定性環(huán)境中，為了在同一套體制中統(tǒng)籌發(fā)展和安全，穩(wěn)健治理模式表現(xiàn)為一種科層與網(wǎng)絡共生的整體主義治理結構。科層和網(wǎng)絡是兩種典型的治理結構，科層結構具有穩(wěn)定性和較高的執(zhí)行效率，網(wǎng)絡結構具有靈活性和較強的創(chuàng)新能力。科層組織常被比喻為“奔跑的大象”（galloping elephant）①，形容科層組織雖然龐大但很有效率，在應對常規(guī)性治理任務時表現(xiàn)出令人印象深刻的穩(wěn)定性。但是在不確定性環(huán)境中，“奔跑的大象”在調整方向、改變路線、控制速度方面顯得適應性不足?？茖咏Y構的碎片化、程序化和封閉性也可能妨礙適應性的內在生成，調動非科層的社會資源的能力也十分有限。針對科層體系的弊病，實踐中出現(xiàn)了網(wǎng)絡治理的模式以解決跨越組織邊界的復雜問題。治理網(wǎng)絡常常涉及廣泛的公共和私人利益相關者，高度依靠“自組織”機制，因而對動蕩變化的環(huán)境具有較強的適應性。但網(wǎng)絡往往缺乏權威、效能和清晰的問責機制，有時很難將其納入主流②，而且可能會經(jīng)歷比較漫長的制度化過程③。

科層和網(wǎng)絡在面對不同類型的治理任務時展現(xiàn)出優(yōu)勢和不足。因此，一個自然而然的思路是能否將兩種治理范式綜合起來，創(chuàng)造一種兼具穩(wěn)定性和靈活性的治理體系。穩(wěn)健治理認為，科層組織和網(wǎng)絡范式都具有價值，需要構建一種平衡集權和分權的治理結構，并認為混合治理形式是可行的，但這兩種范式都需要根據(jù)這種新的穩(wěn)定和變化模式進行修訂，以優(yōu)化這些穩(wěn)定性和靈活性的價值。這就使得公共部門必須經(jīng)常在不同時期為不同的目的調整治理模式④，并不是自始至終統(tǒng)一的模式，而是以問題為導向多種模式的靈活切換，特別是社會風險治理部門需要兼具科層和網(wǎng)絡的特性以快速處理社會領域的復雜風險。穩(wěn)健治理模式具有多中心、開放性和整體主義的特征，權威命令和協(xié)調機制共同發(fā)揮作用。

穩(wěn)健性強調了組織或組織體系具備多種能力的重要性，這些能力使得公共和私人組織可以根據(jù)不確定性的發(fā)展情境靈活地組合，形成千變萬化的合作形態(tài)。⑤穩(wěn)健治理具有多中心的網(wǎng)絡結構，多中心意味著許多正式的、獨立而具有聯(lián)系的決策中心。①多中心治理則“需要從公共、私營和志愿部門抽取多層次和不同類型的組織以形成復雜組合，這些組織具有交疊的責任和職能能力領域……此外，私營公司、志愿協(xié)會和社區(qū)組織在多中心治理體系中發(fā)揮著關鍵的支持作用，即使它們沒有以官方方式被賦予公共角色”②。多元性本身可能產(chǎn)生斷裂和沖突，但是在應對重大挑戰(zhàn)時，多種邏輯可能是有益的和生成性的。為了充分反映和概括重大挑戰(zhàn)所固有的復雜性，治理體系很可能需要與之相稱的復雜結構。

從實踐來看，不同國家在應對不確定性時都找到了靈活的組織模式，如西方國家中的合議結構（collegial structures）和中國的聯(lián)席會議制度，都是彌合組織割裂的有效方式。這些不同的組織模式都具有結構靈性的特征，通過將正式的科層結構和規(guī)則與臨時的合議結構相結合，成功地管理了“穩(wěn)定—靈活”之間的張力。③聯(lián)席會議制度中仍然具有權威，但是其協(xié)調功能超過了等級權威。聯(lián)席會議制度不同于應急指揮中心，應急指揮是自上而下的命令，可以理解為應急狀態(tài)下權威更加集中的科層組織，而聯(lián)席會議制度是在不確定性環(huán)境中的信息共享和社會學習，強調的是包容、溝通和商議，是以生成創(chuàng)新的解決方案為目標的，雖然一般仍由聯(lián)席會議的召集者作出決策，但是并不只是以下達和傳送指令為目標的組織模式。這就是穩(wěn)健治理的一個例子，認識到其中的信息交流和共商共議的基本性質，就能理解這種組織模式內生的穩(wěn)健性。與聯(lián)席會議制度相類似的跨組織結構運行原則的核心是平等、共享、充分發(fā)揮各類主體的能動性，而不是形式上的多元主體聚集。

與多中心結構相適應的是多重自主響應過程。多重自主響應遵循的是信息流動和協(xié)同治理假設。在數(shù)字技術日益發(fā)展的時代，信息的流動和共享成為可能，信息的簡化處理已經(jīng)被海量存儲方案所解決，與社會運行相關的海量數(shù)據(jù)可以以解壓縮的狀態(tài)存儲和傳輸，以云計算為代表的強大運算能力也為決策提供支撐，信息充分在技術上成為可能，這種變革增強了組織和個體的行動能力。與之相適應的國家信息制度也正在發(fā)生調整④，面臨的主要問題是數(shù)據(jù)的確權和去敏感化。多重自主響應充分發(fā)揮了治理主體的能動性，降低響應時滯，并借由已有的網(wǎng)絡關系形成合作。行動主體借由更充分、更及時、更全面的信息具有主動應對不確定環(huán)境的能動性。

（二） 促進感知和學習的組織環(huán)境

技術平臺創(chuàng)造了多中心架構和多重自主響應的“硬件”，而促進感知和學習的組織環(huán)境是穩(wěn)健治理的“軟件”。穩(wěn)健治理高度依賴具有包容協(xié)商、知識共享和聯(lián)合學習的組織，這樣的組織環(huán)境使得不同的知識和權力來源得到適當?shù)恼{整和連接，從而獲得適應外部變化的能力，不僅包括對早期趨勢、匯聚力量和不連續(xù)風險保持敏感，還包括資源流動性以及實時動員和重新部署戰(zhàn)略資源或資金、人員和能力，以采取新的政策方向。①

從組織設計的角度看，研究者指出保持“冗余”的重要性，計劃和資源的冗余為應對意外狀況提供閃轉騰挪的余地，使組織具有“即興創(chuàng)造”的能力。一些看似無關緊要的組織和知識在應對新的挑戰(zhàn)或外部威脅時可能會變得高度相關。②重大橋梁和關鍵基礎設施都需要“過度設計”以保證其安全性。盡管增加了生產(chǎn)成本，但是飛機制造領域還是堅持雙引擎的標配，這是工程技術應對不確定性的例子。治理體系面臨更大的不確定性，因而制度和資源上的冗余設計同等重要。

韌性治理同樣主張通過適度的松弛或冗余，以緩沖外部沖擊。在穩(wěn)健治理的視野下，冗余作為最低限度的穩(wěn)健性可能還不足以應對更深層次的不確定性。在高度不確定的情況下，對不確定性的自動適應要求組織頻繁地重新審視和適應外部條件和初始假設的變化③，這就需要在組織中納入促進政策學習和變革的程序安排和工具。例如內置的政策審查，以及外部評估和控制機制，包括對未來公開聽證會和信息獲取、披露和傳播的規(guī)則，這些規(guī)則可以允許對不斷變化的情況作出適應調整。④

四、 社會風險穩(wěn)健治理的關鍵能力

（一） 面向整合和變革的組織能力

在面向不確定性的穩(wěn)健治理過程中，管理和駕馭機構復雜性的能力是應對重大挑戰(zhàn)的必要能力⑤，主要包括組織能力和技術能力。組織能力極為關鍵，領導者的目標是在日常管理中帶入穩(wěn)健思維，促進社會、經(jīng)濟和政治制度關鍵特征的適應性和創(chuàng)新性，具體表現(xiàn)為整合性和變革性領導力。整合型領導者扮演“中間人”的角色，將利益相關者聚集起來，秉持一種合作互惠的精神共同行動，對合作過程實行充分管理。①領導者的整合能力表現(xiàn)在輔助談判、提供服務、非正式溝通等方面。變革型領導力則要求根據(jù)危機和動蕩的特征，在堅持既定社會發(fā)展路線的同時采取創(chuàng)新的思維、嘗試創(chuàng)新合作的方式。變革型領導力需要一定的容錯環(huán)境，高度壓力的問責制對于保持組織的靈活性并不有利，當然容錯水平需要保持在合理的公眾信任度上，就如同統(tǒng)計檢驗的穩(wěn)健性一樣。

在多中心的治理結構中，整合和變革都需要實現(xiàn)對多元主體的領導。這種領導的合法性來自價值、程序和結果三個方面。在價值方面，利益相關者廣泛參與制定具有適應性和創(chuàng)新性的解決方案，以確保這些方案在執(zhí)行中獲得廣泛的社會支持。在程序方面，穩(wěn)健治理也采取混合模式，通過正式程序、非正式規(guī)范和科層權威等多種程序實現(xiàn)系統(tǒng)穩(wěn)定的目標，程序合法性的混合來源在危機情境中挑戰(zhàn)公民基本權利時尤為嚴重。例如，新冠疫情防控期間個體行為約束既有權威的命令，也有社會倡導和情感治理的成分。結果方面的合法性就表現(xiàn)為解決新興問題的有效性，穩(wěn)健治理對可能產(chǎn)生系統(tǒng)擾動的不確定性需求和事件實行權威的價值分配，并且不至于產(chǎn)生新的、具有挑戰(zhàn)性的需求②。

政治和行政領導者還高度依賴多元主體，一方面將專家納入對問題、目標和解決方案的戰(zhàn)略反思的過程之中，另一方面將廣泛動員公共和私人部門的行動者，采用橫向、分布式③和整合式④的領導來將多元行動者轉變?yōu)橄嗷ズ献鞯淖兏镎?。在穩(wěn)健治理體系中，政府官員、公共管理者、街頭官僚等都要具備出色的“拼裝”能力。⑤研究者借用結構人類學家列維""" 斯特勞斯的用語“拼裝”（bricolage）⑥一詞來強調治理主體在高度不確定的環(huán)境中使用手頭現(xiàn)有的工具和資源來采取響應行動，根據(jù)具體情況采取靈活的應對策略，而不是也不可能依照預先制定好的預案應對不可預知的不確定性。

（二） 基于數(shù)字化平臺的技術能力

數(shù)字化平臺是整合網(wǎng)絡和科層的技術工具。有效的創(chuàng)新和變革需要眾多利益相關者之間的協(xié)調，協(xié)調范圍包括跨部門和跨層級、應對不同類型危機之間的協(xié)調，以及常態(tài)運行與適應和創(chuàng)新戰(zhàn)略之間的協(xié)調。治理平臺為復雜的網(wǎng)絡化協(xié)調提供了有效載體。數(shù)字時代治理則高度依賴技術工具構建協(xié)作平臺，大數(shù)據(jù)和人工智能時代產(chǎn)生了“智能中心、分散交付”（Intelligent Centre， Devolved Delivery）①結構的平臺模式。②

在中國，無論是城市還是農(nóng)村，數(shù)字化治理平臺在各個治理領域的建設如火如荼。除了各個平臺共同的以數(shù)字駕駛艙為表現(xiàn)的“智能中心”之外，社會風險治理數(shù)字化平臺還以矩陣式結構實現(xiàn)轄區(qū)內的全域治理，體現(xiàn)整體主義的治理思路。這里的“矩陣式”形象地指代了一個縱橫交錯的結構，縱向主要是公共機構的科層，橫向主要是不同的職能部門，科層組織作為一個功能模塊組合進了網(wǎng)絡平臺。同時，不少平臺都設置互動論壇、小程序等增強開放性、包容性的工具。盡管這種以體制為界限的內外互動還很有限，但是這種結構為開放性預留了空間，使得覆蓋社會領域的整體主義在技術上是完全可能的。目前實踐中的“全域治理”是以行政轄區(qū)為邊界的“全域”，大多具有試點性質。

技術平臺還采用模塊化設計實現(xiàn)不確定性環(huán)境中的跨功能自由組合，通過反應性的、漸進的變化模式來應對不確定性。城市治理、社會風險治理、基層治理等平臺的建立以特定問題為導向已經(jīng)實現(xiàn)了一定的功能整合，這些平臺成為國家穩(wěn)健治理中“模塊化”的基礎設施，在信息的流動下，應對不確定性的特定功能模塊會被激活，形成多重自主響應。③數(shù)字化平臺是協(xié)作平臺的一個例子，此外還有參與者聯(lián)盟等多種促進網(wǎng)絡協(xié)作的組織形式。協(xié)作平臺的形成以及從科層控制和績效管理向更基于信任的管理的轉變都可以被視作為變革行動創(chuàng)造可能的生成性和穩(wěn)健性治理的實例。

五、 面向不確定性的穩(wěn)健治理實踐價值

“秩序只是暫時的?！辈淮_定性成為現(xiàn)代治理的一種長期和普遍的背景，公共治理經(jīng)常受到短期危機和頻繁發(fā)生的動蕩加劇的干擾。短期危機固然可以通過啟動應急狀態(tài)加以應對，但是將穩(wěn)定性和靈活性視為獨立的雙重系統(tǒng)并不能常態(tài)地應對不確定性④，頻繁發(fā)生的動蕩只有在同一套系統(tǒng)中構建更穩(wěn)健的治理方式來加以應對。適應風險社會的治理文明，需要在不確定性思維下重新審視治理體系中的觀念、制度與技術①，追求穩(wěn)健的治理開始被納入公共治理的主流。②穩(wěn)健治理是科層和網(wǎng)絡共生的整體主義治理結構，并以動態(tài)和建設性的方式應對不確定性及潛在社會風險。

盡管韌性治理被當作應對不確定性的一個普遍主張，并得到了初步的闡釋③④⑤，但是隨著不確定性表現(xiàn)為更為顯著的整體性和流變性危機，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的命題要求有與之相適應的理論創(chuàng)新。穩(wěn)健治理吸收了韌性、適應性等已有的研究洞見，面向深度不確定性更加關注發(fā)展和安全的同構。這是一個具有潛力的分析概念，有可能從理論上回應統(tǒng)籌發(fā)展和安全的治理難題。如果說韌性治理主要面向風險及突發(fā)事件，那么穩(wěn)健治理面向的是發(fā)展中整體性的深度不確定性。韌性治理的目標是使社會系統(tǒng)具有更好的抗壓和復原能力，而穩(wěn)健治理則面向不發(fā)生重大系統(tǒng)性風險的問題，通過創(chuàng)新和變革更加直接地為“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”提供理論回應。

從實踐來看，穩(wěn)健并不是一個全新的概念。改革開放以后，我國始終強調改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系。進入新時代以來，我國從“總體國家安全觀”“新安全格局”等不同的角度論述了國家安全和社會穩(wěn)定的重要性，并進一步提煉了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的命題。在這些大政方針的指引下，我國一直都有內生“穩(wěn)健”機制，比如改革中的政策試點，就是分布式實驗的典型例子，在地方上嘗試創(chuàng)新做法，同時將風險限制在可控范圍之內。再比如，社會穩(wěn)定風險評估機制就是將發(fā)展和安全統(tǒng)籌考慮的一項具體制度，以嚴格的行政程序將風險控制在重大政策制定和重大項目發(fā)展的決策之中。本文闡述“穩(wěn)健治理”的概念正是在已有的研究和實踐的基礎上，有意識地總結現(xiàn)有的穩(wěn)健行動策略，面向未來的不確定性在組織和制度層面探討更加穩(wěn)健的可能性。

穩(wěn)健治理在理論上也不是為了奪人眼球而創(chuàng)造的時髦術語。通過辨析穩(wěn)健和韌性的細微差別，我們可以看到從“穩(wěn)健”的角度思考社會風險治理體系的啟示，包括模塊化結構、智能中心與個體賦權相結合的主體性反應機制等，都超出了傳統(tǒng)的韌性思維提供的洞見。因此，穩(wěn)健治理是值得展開深入拓展的概念。穩(wěn)健治理是多層次的，未來研究還可以更深入地討論穩(wěn)健治理體系的特征和實現(xiàn)路徑⑥，考慮政策設計、政策過程以及組織決策⑦的穩(wěn)健性，在理論發(fā)展上具有廣闊空間。

（責任編輯：余風）