北極航道環(huán)境治理的法律挑戰(zhàn)與制度因應(yīng)

[摘要] 北極航道作為歐亞大陸和北美大陸各商業(yè)港與主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域之間的航道，自開通以來(lái)飽受爭(zhēng)議。爭(zhēng)議內(nèi)容主要是北極航道的法律地位。在全球變暖的大背景下，北極航道環(huán)境的脆弱性愈加凸顯，法律地位不明給航道環(huán)境治理帶來(lái)了極大阻礙。出臺(tái)《國(guó)際極地水域船舶操作規(guī)則》旨在統(tǒng)一航行規(guī)則，并為環(huán)境保護(hù)提供依據(jù)。加拿大與俄羅斯的國(guó)內(nèi)立法與該規(guī)則的沖突不僅對(duì)航行造成阻礙，也不利于環(huán)境治理的開展?！秶?guó)際極地水域船舶操作規(guī)則》自身重技術(shù)而輕環(huán)保的立法特征也在一定程度上使北極航道的環(huán)境治理缺少具有約束力的規(guī)則指引。為應(yīng)對(duì)北極航道環(huán)境治理所面臨的法律挑戰(zhàn)，在制度路徑上，中國(guó)應(yīng)以北極理事會(huì)北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組與國(guó)際海事組織為參與北極事務(wù)的重心，完善重油與黑碳排放防治機(jī)制，并逐步厘清《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》“冰封區(qū)域條款”的相關(guān)爭(zhēng)議，為后續(xù)更為深入?yún)⑴c北極航道治理打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 北極航道" 環(huán)境治理" 國(guó)際海事組織" 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》"" “冰封區(qū)域條款”

[基金項(xiàng)目] 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提升中國(guó)參與極地治理體系的法律外交能力研究”（編號(hào)為18CGJ014）及武漢大學(xué)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心科研培育項(xiàng)目“提升中國(guó)北極漁業(yè)治理參與能力的法律途徑研究”（編號(hào)為413000070）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 章成，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院副教授，研究方向?yàn)楸睒O航道法律與政策、北極環(huán)境治理、國(guó)際法以及全球治理;楊嘉琪，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院研究助理，研究方向?yàn)楸睒O航道法律與政策。

[中圖分類號(hào)] DF935

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2024）06-0135-11

一、 問題的提出

北極航道指穿越北冰洋，連接大西洋與太平洋的航道。北極航道分為西北航道、東北航道與穿越北極點(diǎn)的中央航道。中央航道也被稱為“穿極航道”，因常年冰封而不具有適航性，但東北航道與西北航道適航性較好。東北航道與西北航道位于俄羅斯與加拿大沿岸，兩國(guó)也分別成為東北航道與西北航道的最大管控國(guó)。大航海時(shí)代雖然結(jié)束了，但是探險(xiǎn)家們開辟新航路的愿景從未消失。在探尋海外市場(chǎng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)之下，英國(guó)始終是探尋北極西北航道與東北航道的先驅(qū)。英國(guó)于1880年將西北航道的管轄權(quán)移交加拿大。俄羅斯對(duì)東北航道的開拓最早追溯到16世紀(jì)。18世紀(jì)的“北方大考察”成為有明確目標(biāo)指向的國(guó)家行為。在東北航道的主權(quán)和管轄權(quán)問題上，俄羅斯的態(tài)度強(qiáng)硬。俄羅斯將大部分北極東北航道的航段稱為“北方海航道”，依照俄羅斯的國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行管控。當(dāng)前全球變暖程度的加深，不僅加劇了北極地區(qū)的氣候變化，令北極航道的適航性顯著增強(qiáng)的同時(shí)，也將環(huán)境治理爭(zhēng)議問題置于國(guó)際視野的聚焦之下。本文探討的北極航道環(huán)境治理問題，于地理范圍層面框定在東北航道與西北航道，中央航道由于不具有現(xiàn)實(shí)通航條件，其環(huán)境暫未受到北極航運(yùn)開通所帶來(lái)的影響，所以不屬于本文討論范圍。

北極航道自開通以來(lái)所受到的爭(zhēng)議主要是北極航道的法律地位不明以及使用航道帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高。在全球變暖的大背景下，北極航道環(huán)境的脆弱性被進(jìn)一步放大，以統(tǒng)一有效的法律規(guī)則和機(jī)制推進(jìn)對(duì)北極航道環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理，其必要性和緊迫性愈加凸顯。但北極航道的法律地位不明，對(duì)實(shí)施北極航道環(huán)境治理規(guī)則帶來(lái)了極大障礙。當(dāng)前與北極環(huán)境保護(hù)主題相關(guān)的國(guó)際文件的約束力有限。出臺(tái)的《國(guó)際極地水域船舶操作規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱《極地規(guī)則》）旨在統(tǒng)一南北極水域的航行航運(yùn)規(guī)則，并為極地航運(yùn)提供環(huán)境保護(hù)層面的具體指引。但作為北極西北航道和東北航道的兩大沿岸國(guó)，加拿大與俄羅斯國(guó)內(nèi)的北極航運(yùn)立法不僅與《極地規(guī)則》的內(nèi)容有沖突，阻礙北極航道治理規(guī)則的統(tǒng)一，而且也阻礙北極航道環(huán)境治理層面的工作開展?！稑O地規(guī)則》自身重技術(shù)而輕環(huán)保的立法特征，也在一定程度上使北極航道的環(huán)境治理缺乏明確的規(guī)則指引。

針對(duì)北極航道環(huán)境治理的上述法律挑戰(zhàn)議題，學(xué)界分別從北極航道所面臨的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)、北極航道水域環(huán)境保護(hù)的國(guó)際法體系、北極航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的平衡問題、北極航道航運(yùn)的具體法律管控措施等方面展開了研究。針對(duì)北極航道環(huán)境治理所面臨的客觀生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，學(xué)者們根據(jù)層次分析法得出北極航運(yùn)對(duì)航道生態(tài)影響風(fēng)險(xiǎn)最高的三項(xiàng)活動(dòng)分別為廢氣排放、廢水排放和燃油/有毒化學(xué)物質(zhì)泄漏①;有學(xué)者指明黑碳是造成全球變暖和影響北極航道環(huán)境的重要影響因子，且目前缺少規(guī)則規(guī)制，并提出降低船速和降低船級(jí)以及使用低硫燃料可以有效減少黑碳排放②。針對(duì)北極航道在治理規(guī)則層面的環(huán)境挑戰(zhàn)，有學(xué)者認(rèn)為北極航道環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制中的規(guī)則缺失、缺乏執(zhí)行力等是北極航道所面臨的重大挑戰(zhàn)問題③;有學(xué)者認(rèn)為《極地規(guī)則》文本存在重安全而輕環(huán)保、技術(shù)規(guī)范有余而法律賦權(quán)不足、執(zhí)行機(jī)制缺乏而執(zhí)行效果待定等問題，并指出《極地規(guī)則》中環(huán)保規(guī)則的缺失可以通過立法進(jìn)行彌補(bǔ)①;學(xué)者們指出《極地規(guī)則》中環(huán)境保護(hù)措施的不全面問題在重油禁令出臺(tái)后已經(jīng)得到解決，并肯定了分階段執(zhí)行重油禁令的安排②;目前的重油禁令不能一勞永逸地解決北極航運(yùn)中由重油所引起的所有風(fēng)險(xiǎn)問題，重油的替代性燃料（餾分燃料和液化天然氣）也會(huì)造成溫室氣體排放，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)脫碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);北極水域缺少港口國(guó)控制的合作制度也是不利于北極航道環(huán)境治理的原因之一，并指出北極水域港口國(guó)控制的合作可以通過巴黎備忘錄和東京備忘錄來(lái)進(jìn)行。③④此外，北極航道的環(huán)境治理離不開《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下文簡(jiǎn)稱“UNCLOS”）第234條、國(guó)際海事組織以《極地規(guī)則》為中心的治理規(guī)則以及沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)立法規(guī)則的三重法律規(guī)則的體系化規(guī)制。對(duì)前述規(guī)則的梳理研究，為北極航道的環(huán)境治理明確了規(guī)則適用基礎(chǔ)。有學(xué)者深入研究了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域條款”的解釋問題、加拿大與俄羅斯對(duì)北極航道的國(guó)內(nèi)立法問題，指出《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條規(guī)則存在多種解釋的可能性⑤;加拿大與俄羅斯的國(guó)內(nèi)立法采用的是不同目標(biāo)導(dǎo)向的立法模式，這也為未來(lái)北極航道航行規(guī)則的統(tǒng)一增加了阻礙⑥。

總體而言，目前北極航道環(huán)境治理領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容缺少對(duì)國(guó)際海事組織2029年重油禁令完全執(zhí)行之前的治理狀況研究，對(duì)北極航道重油、黑碳排放進(jìn)行規(guī)制的進(jìn)一步措施有待從研究層面繼續(xù)細(xì)化。同時(shí)，目前北極航道環(huán)境治理的研究?jī)?nèi)容也缺少有關(guān)軍艦航行對(duì)北極航道的環(huán)境影響分析。有關(guān)文獻(xiàn)將北極航道航運(yùn)活動(dòng)納入環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)想，也忽略了環(huán)境評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為落實(shí)《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》（Arctic Environmental Protection Strategy）所確定的“羅瓦涅米進(jìn)程”，北極理事會(huì)通過了《北極環(huán)境評(píng)價(jià)指導(dǎo)綱要》。⑦其中的第11章即是以1991年《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》（下文簡(jiǎn)稱《埃斯波公約》）為基礎(chǔ)的北極跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。然而，美國(guó)至今不是《埃斯波公約》的締約國(guó)，俄羅斯和冰島雖然簽署了《埃斯波公約》，但是事后并未批準(zhǔn)此公約。北極航道的航運(yùn)活動(dòng)不能歸入《埃斯波公約》中的17種活動(dòng)類型，北極航運(yùn)更為注重的是其對(duì)環(huán)境的“累積效應(yīng)”。前述研究文獻(xiàn)有關(guān)吸納俄羅斯與加拿大等的國(guó)內(nèi)立法，以補(bǔ)足《極地規(guī)則》中有關(guān)環(huán)保規(guī)則缺失的構(gòu)想，未考慮這些國(guó)家即為阻礙黑碳與重油管制規(guī)則落地的既得利益者的實(shí)際情況。

綜上所述，本文的論述重點(diǎn)將從制度分析的角度著重關(guān)注國(guó)際海事組織2029年重油禁令完全執(zhí)行之前的北極航道環(huán)境治理議題，試圖通過分析《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法規(guī)中的相關(guān)條款，為北極航道環(huán)境治理規(guī)則體系的構(gòu)建作出貢獻(xiàn)。

二、 北極航道的環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一） 治理主體：多元化的治理架構(gòu)

北極航道關(guān)鍵航段因位于俄羅斯與加拿大沿岸而使這兩國(guó)成為北極航道的主要管控國(guó)。北極航道公共產(chǎn)品的本質(zhì)決定航道的開發(fā)與開放才是其真正價(jià)值所在。北極航道作為歐洲、亞洲、美洲便利的航道，其航運(yùn)潛力很大。北極航道不僅僅涉及北極八國(guó)的利益，“黃金大動(dòng)脈”的航運(yùn)地位及海水的流動(dòng)性與開放性使航道所涉及利益“外溢”至全世界①，航運(yùn)的巨大潛力與北極環(huán)境的脆弱性的鮮明對(duì)比使航道環(huán)境保護(hù)成為與北極航道經(jīng)濟(jì)開發(fā)同等重要的議題。北極航道環(huán)境治理并非北極八國(guó)的內(nèi)部治理議題，而是多國(guó)共同參與的全球治理議題。

北極航道環(huán)境治理主體的多元化進(jìn)一步證明了北極航道環(huán)境治理議題的全球性，治理主體包括國(guó)際組織、論壇及航道沿岸國(guó)家?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第234條即在此框架下確立了北極航道環(huán)境治理的基本規(guī)則，防止、減少船舶在“冰封區(qū)域”內(nèi)對(duì)海洋造成污染。UNCLOS第234條又被稱為“北極例外條款”，在一定程度上給予專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)界限內(nèi)“冰封區(qū)域”所屬國(guó)家的規(guī)則制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，此種規(guī)則制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)從一定意義上來(lái)講豁免于國(guó)際海事組織（下文簡(jiǎn)稱“IMO”）的審查，并且豁免于UNCLOS第211條中“一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”的立法限制。②雖然UNCLOS談判時(shí)北極航道的戰(zhàn)略地位航運(yùn)潛力尚不明顯，因此并非多數(shù)國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)，但是“北極例外條款”能最終進(jìn)入U(xiǎn)NCLOS的正式文本，確屬加拿大為保障本國(guó)利益而與美國(guó)等國(guó)家斡旋的結(jié)果。UNCLOS第234條為北極航道環(huán)境治理帶來(lái)了正向治理效果。國(guó)際海事組織作為政府間國(guó)際組織的代表性機(jī)構(gòu)，在北極航道環(huán)境治理議題上提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，以《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（下文簡(jiǎn)稱“MARPOL”）、《國(guó)際海上人命安全公約》（下文簡(jiǎn)稱“SOLAS”）、《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》以及專門適用于極地地區(qū)的《國(guó)際極地水域船舶操作規(guī)則》為核心構(gòu)建北極航道環(huán)境治理體系。北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組（下文簡(jiǎn)稱“PAME”）在北極理事會(huì)成立后成為北極理事會(huì)下的四個(gè)工作小組之一。PAME針對(duì)北極航道航運(yùn)船舶的廢水排放、燃料使用、黑碳排放及水下噪聲污染等前沿問題進(jìn)行研究，并向北極理事會(huì)提交報(bào)告。同時(shí)，北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議所達(dá)成的各項(xiàng)協(xié)定、宣言及框架也為推動(dòng)北極航道環(huán)境治理的規(guī)則性與技術(shù)性進(jìn)步作出了很大貢獻(xiàn)。此外，氣候和清潔空氣聯(lián)盟、《遠(yuǎn)距離跨境空氣污染公約》中的相關(guān)環(huán)境治理議題同樣涉及北極航道。

俄羅斯與加拿大作為北極航道關(guān)鍵航段沿岸國(guó)與實(shí)際管控者，為北極航道環(huán)境治理以國(guó)內(nèi)立法形式提供經(jīng)驗(yàn)。在《極地規(guī)則》出臺(tái)后，俄羅斯修改了管控東北航道的法律。加拿大以國(guó)內(nèi)立法形式對(duì)西北航道船舶通行進(jìn)行規(guī)制，并推動(dòng)UNCLOS第234條的通過，旨在為其國(guó)內(nèi)立法提供法理依據(jù)?！稑O地規(guī)則》通過后，加拿大于2018年1月宣布實(shí)施新的《北極航運(yùn)安全和防治污染條例》（Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations）。

（二） 治理規(guī)則：安全與環(huán)保規(guī)范的雙重供給

環(huán)境治理的內(nèi)容應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)與環(huán)境安全①，北極航道環(huán)境治理主要受航運(yùn)、港口建設(shè)等人類活動(dòng)影響。航運(yùn)活動(dòng)中的燃料使用、廢水排放會(huì)對(duì)航道環(huán)境產(chǎn)生影響。

以《極地規(guī)則》為例，《極地規(guī)則》規(guī)定了極地水域航行可使用的船型，對(duì)極地船舶結(jié)構(gòu)、設(shè)備等提出了技術(shù)要求，并在船員培訓(xùn)方面，規(guī)定船長(zhǎng)、大副等船舶工作負(fù)責(zé)人、駕駛員必須完成冰區(qū)航行培訓(xùn)。②雖然《極地規(guī)則》在生效后被外界詬病，但是IMO已在2021年第76次、第77次海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議上作了專門的議題跟進(jìn)。IMO規(guī)定在2024年7月1日及以后，禁止北極水域的船舶使用和運(yùn)輸重油，并倡議、敦促成員國(guó)使用更為清潔的燃料以減少黑碳排放。俄羅斯與加拿大國(guó)內(nèi)立法同樣遵從安全、環(huán)?！皟蓷l腿走路”的規(guī)則，在減少船源污染排放的同時(shí)，將立法重心向航行安全傾斜。俄羅斯《北方海航線水域航行規(guī)則》等法律對(duì)船舶設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、配備海圖、是否適用俄羅斯所提供的破冰、引航服務(wù)等方面提出要求，《俄羅斯聯(lián)邦商業(yè)航運(yùn)法》更是要求船舶參與保險(xiǎn)，或提供因船舶污染造成的損害所應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)擔(dān)保文件。③加拿大的《北極航運(yùn)安全和污染防治條例》堅(jiān)持《北極水域污染防治法案》（Arctic Waters Pollution Prevention Act）的“零排放”原則，禁止在北極航道水域排放任何污水，并對(duì)SOLAS發(fā)證的總噸位為500噸或以上的船舶在固定區(qū)域、時(shí)間航行時(shí)要求強(qiáng)制領(lǐng)航。④

（三） 治理目標(biāo)：環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)治理的平衡

北極航道巨大的航運(yùn)潛力巨大，其開通后帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益。與經(jīng)蘇伊士運(yùn)河的亞歐傳統(tǒng)航線相比，北極航道中的東北航道可將荷蘭鹿特丹市和日本橫濱市之間的航程縮短40%以上。⑤航程的縮短帶來(lái)航運(yùn)人力成本、燃料成本的削減。經(jīng)濟(jì)效益所產(chǎn)生的向心力在吸引更多船舶選擇北極航道的同時(shí)，為北極環(huán)境治理帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)。但不可否認(rèn)的是，北極航道的經(jīng)濟(jì)效益是環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)支撐，因此找尋兩者之間的平衡即為北極航道的環(huán)境治理目標(biāo)所在。

規(guī)模化的商業(yè)利用是俄羅斯建設(shè)東北航道的目標(biāo)，旨在將東北航道打造成全球主要運(yùn)輸走廊。與蘇伊士運(yùn)河等傳統(tǒng)航線相比，北極航道港口等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善、航道航行安全保障的進(jìn)一步升級(jí)，為北極航道提供了比傳統(tǒng)航線更好的服務(wù)。規(guī)?；暮竭\(yùn)活動(dòng)及港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對(duì)北極航道環(huán)境治理提出更高的治理要求。2019年，PAME發(fā)布的《北極水下噪聲知識(shí)狀態(tài)報(bào)告》指出，船舶航運(yùn)所產(chǎn)生的噪聲對(duì)北極生物造成影響。北極環(huán)境的脆弱性導(dǎo)致北極環(huán)境對(duì)人類活動(dòng)的容忍度降低，但以禁止使用北極航道為代價(jià)，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)之目的不僅是對(duì)北極航道自身價(jià)值的浪費(fèi)，更無(wú)法為航道環(huán)境治理提供資金來(lái)源。2019年10月，非政府組織海洋保護(hù)協(xié)會(huì)（Ocean Conservancy）與美國(guó)部分巨頭企業(yè)發(fā)起《北極航運(yùn)企業(yè)承諾》，該承諾為自愿聯(lián)署項(xiàng)目，吸引了航運(yùn)業(yè)界翹楚加入。該承諾旨在聯(lián)合多家企業(yè)與航運(yùn)巨頭禁止使用北極航道，以達(dá)到環(huán)境保護(hù)之目的。這一舉動(dòng)無(wú)疑將北極航道的經(jīng)濟(jì)利用與環(huán)境保護(hù)置于對(duì)立面，與北極航道經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理共生共存的現(xiàn)實(shí)相矛盾。①2020年3月，PAME發(fā)布的《北極航運(yùn)增長(zhǎng)》報(bào)告指出，北極航道的使用率和貨運(yùn)量自2013年起，到報(bào)告發(fā)布時(shí)完成統(tǒng)計(jì)的2019年內(nèi)，增長(zhǎng)極為迅速。同時(shí)，以中國(guó)、日本、韓國(guó)為代表的東北亞國(guó)家發(fā)布國(guó)內(nèi)北極政策，多數(shù)國(guó)家對(duì)北極航道持樂觀態(tài)度，并積極與俄羅斯合作開展東北航道的建設(shè)事宜。由此，北極航道的規(guī)模建設(shè)已是大勢(shì)所趨。

三、 北極航道環(huán)境治理所面臨的挑戰(zhàn)

（一） 身份壁壘：北極國(guó)家的門羅主義

北極理事會(huì)于1996年在加拿大成立。作為北極地區(qū)水平最高的政府間論壇，北極理事會(huì)始終是北極治理中最具代表性的組織，素有北極俱樂部之稱。雖然近10年來(lái)北極理事會(huì)不斷擴(kuò)充觀察員國(guó)，但是其對(duì)觀察員國(guó)家及北極本地社群的權(quán)利限制不僅使北極國(guó)家與非北極國(guó)家存在嚴(yán)重的身份壁壘，更使觀察員國(guó)家在北極問題上必須始終以北極國(guó)家為依靠，否則將面臨開展科研活動(dòng)等方面受限的窘境。

2008年出臺(tái)的《伊盧利薩特宣言》表明，北極國(guó)家并不愿意建立現(xiàn)有公約外的治理機(jī)制，將北極治理框定為區(qū)域治理議題，限定合作國(guó)家為北極國(guó)家。隨著北極戰(zhàn)略地位的提升，北極逐漸成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。北極理事會(huì)的排外極有可能推動(dòng)非北極國(guó)家成立自己的北極合作組織。由此，北極理事會(huì)開始擴(kuò)容，但是2011年北極理事會(huì)努克會(huì)議對(duì)北極理事會(huì)觀察員申請(qǐng)者作出申請(qǐng)的前置要求，即申請(qǐng)者必須承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的主權(quán)和管轄權(quán)。①美國(guó)參議院發(fā)布的《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》特別指出，要強(qiáng)調(diào)“北極國(guó)家”的獨(dú)特地位，限制北極域外國(guó)家在北極地區(qū)的航行等活動(dòng)。這表明北極國(guó)家間的共同利益意識(shí)加劇了非北極國(guó)家在北極議題中的邊緣化。②觀察員國(guó)家在北極理事會(huì)高官會(huì)議與部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上很少獲得發(fā)言機(jī)會(huì)，是否能夠提交書面報(bào)告也要由北極國(guó)家決定。北極理事會(huì)內(nèi)部身份壁壘將觀察員國(guó)家與北極國(guó)家置于對(duì)立面，同時(shí)也保證了北極理事會(huì)完全由北極國(guó)家主導(dǎo)。③北極國(guó)家在北極問題上高度的利益重合為強(qiáng)調(diào)“北極國(guó)家”的獨(dú)特身份及領(lǐng)導(dǎo)地位提供了客觀基礎(chǔ)。北極理事會(huì)中觀察員國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)的缺失使觀察員國(guó)家在北極航道治理議題中的參與度降低。由此，北極理事會(huì)中北極國(guó)家與非北極國(guó)家的身份對(duì)立將會(huì)難以抑制地在北極航道環(huán)境治理議題中表現(xiàn)出來(lái)。

（二） 海冰融化：UNCLOS第234條的解釋之爭(zhēng)

UNCLOS第234條一直以來(lái)被認(rèn)為是加拿大與俄羅斯兩國(guó)單邊立法的國(guó)際法依據(jù)，但UNCLOS第234條中賦予沿岸國(guó)單邊立法權(quán)限的必要條件為“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形”。從文本字面解讀，“特別嚴(yán)寒氣候”與“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”系需要同時(shí)滿足的并存條件。同樣，從國(guó)際條約體系解釋的角度出發(fā)，UNCLOS第234條區(qū)分于UNCLOS第211條第6款“其他脆弱區(qū)域”給予了234條獨(dú)立的適用條件，且賦予沿岸國(guó)更廣范圍的立法空間，其適用條件應(yīng)比UNCLOS第211條第6款更為嚴(yán)苛。

UNCLOS第234條立法目的旨在保護(hù)“冰封區(qū)域”更為脆弱的生態(tài)環(huán)境。海冰消融后，在可預(yù)見的未來(lái)，北極航道所在水域?qū)⒉粫?huì)滿足“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”。換言之，UNCLOS第234條中的“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”是否包括時(shí)間因素。俄羅斯學(xué)者加夫里洛夫認(rèn)為，“冰封區(qū)域”只是為了區(qū)分北極與其他脆弱區(qū)域而存在，與冰的長(zhǎng)時(shí)間客觀存在幾乎無(wú)關(guān)聯(lián)。④這一觀點(diǎn)與UNCLOS第234條同第211條相分離的體系解釋不符。由此可見，UNCLOS第234條中應(yīng)包括時(shí)間因素，以符合文義解釋、體系解釋與目的解釋。東北航道目前已實(shí)現(xiàn)夏季通航，在破冰船的幫助下通航時(shí)間將大幅延長(zhǎng)。海冰融化對(duì)UNCLOS第234條所帶來(lái)的影響是否會(huì)動(dòng)搖加拿大、俄羅斯兩國(guó)對(duì)北極航道的單邊立法，目前尚存爭(zhēng)議。

（三） 重油黑碳：治理力度較弱引發(fā)爭(zhēng)論

為解決《極地規(guī)則》中未決議題，IMO已在2021年第76次、第77次海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議出臺(tái)重油燃料的使用與黑碳排放的規(guī)則。第76次會(huì)議通過了對(duì)MARPOL附件I的修訂，規(guī)定自2024年7月1日起，禁止船舶在北極水域使用、運(yùn)載重油;第77次會(huì)議呼吁減少北極水域黑碳排放。

PAME工作組自2011年起開展北極水域重油燃料研究。2019年，IMO污染防治和響應(yīng)分委會(huì)第6次會(huì)議定義了重油，該定義比MARPOL修正后附件I中第43條更為嚴(yán)苛。①雖然自2020年，IMO開始限制船舶使用燃料中的硫含量，但是距離防治重油所帶來(lái)的航道環(huán)境污染與風(fēng)險(xiǎn)仍有較大距離。IMO在2021年頒布的重油禁令對(duì)符合總?cè)加脱b載量要求的船舶以及懸掛北極國(guó)家旗幟的船舶豁免至2029年。附有豁免條件的重油禁令會(huì)使四分之三以上的船舶免受該禁令的限制，從而導(dǎo)致真正的重油禁令將在2029年才會(huì)完全生效。因此，IMO所頒布的重油禁令在重油燃料規(guī)制方面力度不足，豁免范圍較寬。非營(yíng)利組織清潔北極聯(lián)盟（Clean Arctic Alliance）多次提議取消豁免，制定更為嚴(yán)苛的重油禁令。

除重油禁令外，北極航運(yùn)中的黑碳排放也是北極環(huán)境變遷中的重要影響因素。黑碳（Black Carbon），是含碳燃料不完全燃燒所產(chǎn)生的無(wú)定型碳質(zhì)。作為一種短期氣候強(qiáng)迫因子，黑碳是僅次于二氧化碳的第二大導(dǎo)致全球氣候變暖的物質(zhì)之一。②由于黑碳不屬于溫室氣體，因此并不在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》《巴黎協(xié)定》的減排范圍內(nèi)?！稑O地規(guī)則》以MARPOL等公約修正案的立法技術(shù)以增強(qiáng)自身執(zhí)行力，但并未對(duì)附件六“防止船舶對(duì)空氣污染部分”進(jìn)行修訂，因此黑碳排放治理問題也未在《極地規(guī)則》中得到解決。

（四） 軍艦航行規(guī)制：規(guī)則縫隙間的治理真空

東北航道穿越俄羅斯領(lǐng)海，俄羅斯與加拿大兩國(guó)均通過歷史性水域、直線基線的劃定，分別將東北航道與西北航道圈定為本國(guó)內(nèi)水。UNCLOS中軍艦的無(wú)害通過權(quán)之規(guī)定仍存在解釋問題，北極航道環(huán)境治理對(duì)軍艦的規(guī)制存在規(guī)則沖突與治理真空。

UNCLOS第234條賦予沿岸國(guó)在“冰封區(qū)域”以保護(hù)環(huán)境為目的的立法權(quán)限，即使因海冰消融而使立法依據(jù)向第211條轉(zhuǎn)換，沿岸國(guó)始終有規(guī)則制定權(quán)。但UNCLOS第236條中給予軍艦以豁免，即“本公約關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定不適用于任何軍艦”。目前關(guān)于UNCLOS第234條是否優(yōu)先于第236條適用仍未明確，但如果第234條未能優(yōu)先于第236條適用，那么以第234條為立法依據(jù)的沿岸國(guó)所制定的環(huán)境治理規(guī)則在軍艦規(guī)制上將難以成立，軍艦通過將不需要遵守沿岸國(guó)所制定的國(guó)內(nèi)法。同時(shí)，《1972年防止傾倒廢料及其他物質(zhì)污染海洋公約》（即《倫敦公約》）也將國(guó)家船舶排除在外。在此現(xiàn)實(shí)情境中，軍艦船舶源污染治理將面臨“規(guī)則真空”，至于軍艦所造成的航道環(huán)境污染是否構(gòu)成國(guó)家責(zé)任，由國(guó)家承擔(dān)清理與賠償責(zé)任，仍存討論空間。目前，俄羅斯在2013年出臺(tái)的《北方海航道線水域航行規(guī)則》適用對(duì)象基本為商船，但俄羅斯國(guó)防部已于2022年8月提議修改《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，要求外國(guó)軍事船只和政府船只在進(jìn)入北方海航道前至少90天通過外交渠道提出申請(qǐng)。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家向來(lái)堅(jiān)守軍艦的無(wú)害通過權(quán)，并多次開展航行自由行動(dòng)以挑戰(zhàn)對(duì)軍艦無(wú)害通過持保留態(tài)度的國(guó)家，阻礙一致的國(guó)家實(shí)踐。同時(shí)，UNCLOS第234條是否為俄羅斯與加拿大兩國(guó)單邊立法之法理依據(jù)的問題同樣存在爭(zhēng)議。兩國(guó)均就第234條作出明確聲明，確認(rèn)其為本國(guó)北極水域環(huán)境保護(hù)立法依據(jù)。如果兩國(guó)否認(rèn)UNCLOS第234條為其立法依據(jù)，那么海冰融化并不會(huì)對(duì)兩國(guó)立法造成阻礙。由此，軍艦在北極航道通行時(shí)的環(huán)境治理問題不僅涉及治理規(guī)則真空，而且也受到北極航道法律地位之爭(zhēng)的影響，需要進(jìn)一步地研究。

四、 應(yīng)對(duì)北極航道環(huán)境治理法律挑戰(zhàn)的制度路徑

（一） 以北極理事會(huì)PAME工作組與國(guó)際海事組織為參與重心

北極理事會(huì)對(duì)北極國(guó)家與包括已成為觀察員國(guó)的非北極國(guó)家以明顯的權(quán)利差異，樹立身份壁壘。北極理事會(huì)身份壁壘的背后是北極國(guó)家內(nèi)部以及北極國(guó)家與非北極國(guó)家之間的利益糾葛。觀察員國(guó)家要求打破權(quán)利限制，提升自身在北極理事會(huì)內(nèi)部的話語(yǔ)權(quán)，而北極國(guó)家則要力保自身在北極事務(wù)中的主導(dǎo)地位。受制于資金與技術(shù)，北極航道環(huán)境治理僅依靠北極八國(guó)難以完成。但在兩種難以調(diào)和的國(guó)家利益矛盾面前，身份壁壘也難以打破，因此應(yīng)繞過身份壁壘，從其他方面提高非北極國(guó)家在北極航道環(huán)境治理上的參與度。

環(huán)境治理議題屬“低政治”語(yǔ)境議題，非北極國(guó)家參與航道環(huán)境治理事務(wù)須以北極國(guó)家為依靠。在當(dāng)前俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)的背景下，我們?cè)诒睒O理事會(huì)等國(guó)際組織框架內(nèi)與北極國(guó)家合作開展航道治理是平衡多方利益的最佳選擇。北極理事會(huì)PAME工作組一直致力于北極環(huán)境治理議題，與IMO在北極航道議題上保持深度合作，并且始終對(duì)觀察員國(guó)家秉持開放、友好的態(tài)度，是非北極國(guó)家參與北極航道治理的最佳伙伴。2015年，PAME邀請(qǐng)觀察員國(guó)家參與瑞典北極航運(yùn)大會(huì)，并鼓勵(lì)各國(guó)加入《開普敦漁船安全協(xié)定》，以維護(hù)漁船在北極航道的航行安全。①目前，北極航道漁船通行量在所有類型船舶通過量中位居前三。北極理事會(huì)在北極航道環(huán)境治理議題中有與IMO的合作，因此在IMO框架下與北極理事會(huì)合作參與航道治理議題能夠有效減少北極國(guó)家與非北極國(guó)家間的身份對(duì)立。

環(huán)境治理是一項(xiàng)投入高、見效慢且?guī)缀鯚o(wú)經(jīng)濟(jì)收益的工程，北極航道的環(huán)境治理同樣如此。②非北極國(guó)家在環(huán)境治理層面的“貢獻(xiàn)”將較為容易被北極國(guó)家接納。非北極國(guó)家為航道環(huán)境治理作出的努力將鞏固其在北極理事會(huì)、IMO及北極事務(wù)中的國(guó)際地位，營(yíng)造“雙贏”局面。

（二） 完善重油與黑碳排放防治機(jī)制

IMO所頒布的重油禁令因規(guī)制力度不足而使重油污染及污染風(fēng)險(xiǎn)并未得到根本性治理，同樣黑碳排放也缺少相應(yīng)治理規(guī)則。

重油禁令所附豁免條件覆蓋特定船旗國(guó)及北極國(guó)家給予豁免的國(guó)家，但未以具體的船型劃分。北極重油禁令將使船舶每次航行的燃料成本增加15%～25%，但從商業(yè)郵輪的性質(zhì)考量，若完全將燃料成本增加產(chǎn)生的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，每張客票的漲幅較小，大約為每日上漲4～6歐元。①考慮到郵輪的性質(zhì)，這種微小漲幅將不會(huì)對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生影響，而如果航運(yùn)公司與消費(fèi)者同時(shí)承擔(dān)這種成本漲幅，那么對(duì)客票價(jià)格影響更小。由此，在2029年之前重油禁令無(wú)法完全落地的境況下，IMO與北極理事會(huì)可以考慮根據(jù)船舶類型頒布更為嚴(yán)苛的重油規(guī)則，率先在郵輪等較為豪華的船型實(shí)施重油禁令，并收回特定船旗國(guó)在特定船型上的重油禁令豁免權(quán)。

2017年，北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)表的《費(fèi)爾班克斯宣言》要求，2025年北極黑碳排放減少25%～33%。規(guī)制黑碳排放面臨研究不足的困境，在得出進(jìn)一步科學(xué)研究結(jié)果之前，僅能就已有科學(xué)證據(jù)支撐部分制定規(guī)則。如降低船速是否會(huì)對(duì)黑碳治理產(chǎn)生正面影響，目前尚未有定論。研究表明，降低船速與降低船級(jí)相結(jié)合的方法可以減少15%左右的海運(yùn)黑碳排放②，但也有研究表明，慢船速會(huì)產(chǎn)生更多的黑碳。③因此，國(guó)際上對(duì)采取何種方法以規(guī)制黑碳排放，應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，并就爭(zhēng)議問題進(jìn)行進(jìn)一步研究。

（三） 明確界定UNCLOS第234條相關(guān)爭(zhēng)議

在海冰融化背景下，UNCLOS第234條的解釋與北極航道法律地位息息相關(guān)，也與加拿大、俄羅斯國(guó)內(nèi)立法在國(guó)際法上的合法性息息相關(guān)。在缺少國(guó)際法院與有關(guān)國(guó)際組織給予UNCLOS第234條一定指引時(shí)，厘清UNCLOS第234條的法理問題，將為北極航道環(huán)境治理提供相關(guān)法律支撐。

UNCLOS第234條所適用的范圍因表述不清而存有爭(zhēng)議。第234條中所限定的適用范圍為“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)”（within the limits of EEZ），并未明確是否包括領(lǐng)海。如果第234條所賦予的較為寬限的立法權(quán)超越領(lǐng)海中國(guó)家所享有的主權(quán)，那么將第234條的范圍解釋為僅適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍時(shí)，即會(huì)產(chǎn)生沿岸國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)可行使的權(quán)利比領(lǐng)海內(nèi)可行使的權(quán)利范圍更寬的后果。從某種程度上來(lái)說(shuō)，條文中適用地理范圍的模糊為各國(guó)提供了解釋的余地，各國(guó)均從最有利于本國(guó)的角度進(jìn)行解釋，導(dǎo)致條款意義不明。①UNCLOS第234條的法理依據(jù)受到影響的前提是加拿大與俄羅斯明確將該條作為各自國(guó)內(nèi)立法的依據(jù)。在UNCLOS通過及生效之前，加拿大與俄羅斯就已制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法律，后通過劃定直線基線將北極航道歸入本國(guó)內(nèi)水。加拿大與俄羅斯在UNCLOS通過這些條文前已有相關(guān)國(guó)家實(shí)踐，第234條僅為對(duì)這兩國(guó)實(shí)踐的認(rèn)可。②這并不能解決第234條與第236條的優(yōu)先適用問題?？紤]到北極環(huán)境的脆弱性，UNCLOS應(yīng)明確北極環(huán)境保護(hù)豁免于第236條，并推動(dòng)第234條與第211條標(biāo)準(zhǔn)趨同，即符合“一般接受的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，從而解決這兩國(guó)國(guó)內(nèi)立法超出《極地規(guī)則》限制的部分，構(gòu)建北極航道統(tǒng)一的航行規(guī)則和環(huán)境治理規(guī)則，為北極航道通行的便捷性、環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)的一致性打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五、 結(jié)論

北極航道環(huán)境治理存在眾多規(guī)則空白，從一定程度上來(lái)講，環(huán)境治理法律規(guī)則的制定需要以海洋科技的發(fā)展為基礎(chǔ)。除各國(guó)利益博弈外，北極航道重油禁令的進(jìn)一步完善，黑碳排放等對(duì)航道環(huán)境帶來(lái)的影響缺乏科學(xué)依據(jù)的支撐，從而限制了規(guī)則的制定。海洋科技的發(fā)展應(yīng)是北極航道環(huán)境治理中的主要關(guān)注點(diǎn)，加大對(duì)海洋科技研究的投入，對(duì)北極航道環(huán)境治理大有裨益。以北極海洋科技領(lǐng)域的合作為抓手，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)與北極國(guó)家之間的交流合作及“冰上絲綢之路”建設(shè)，在此進(jìn)程中更有針對(duì)性地研究北極航道環(huán)境治理所面臨的各項(xiàng)法律挑戰(zhàn)問題，并強(qiáng)化有關(guān)制度化應(yīng)對(duì)措施，為后續(xù)中國(guó)更深入地參與北極航道治理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：肖舟）