模糊性與確定性:政府治理中“層層加碼”現(xiàn)象的再闡釋

[摘要] 信息是行動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。政策的準(zhǔn)確性與執(zhí)行的高效率離不開清晰全面的信息支撐。然而，在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，政府卻面臨著治理信息模糊性的挑戰(zhàn)。治理對(duì)象包羅萬(wàn)象，事物錯(cuò)綜復(fù)雜，治理信息的模糊性不可避免。但政策執(zhí)行過程中，政府又追求行政目標(biāo)與結(jié)果的確定性。在治理信息模糊性的背景之下，這種確定性的追求為“層層加碼”提供了源動(dòng)力。本文不對(duì)“層層加碼”現(xiàn)象的好與壞作定性分析，而是從信息生產(chǎn)與流動(dòng)的視角對(duì)“層層加碼”現(xiàn)象作客觀分析，以期為這一現(xiàn)象的產(chǎn)生提供合理化闡釋，進(jìn)而能為政府治理提供有針對(duì)性的建議。

[關(guān)鍵詞] 層層加碼" 信息空間" 模糊性" 確定性

[基金項(xiàng)目] 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“移動(dòng)微屏傳播背景下政治溝通的技術(shù)—價(jià)值邏輯及互動(dòng)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：24BZZ051）、江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“信息溝通視域下政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑研究”（2020SJA1046）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 張峰，江蘇師范大學(xué)公共管理與社會(huì)學(xué)院講師，博士，從事政府治理與公共政策領(lǐng)域研究。

[中圖分類號(hào)] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2024）06-0124-11

作為政府治理的工具之一，“層層加碼”現(xiàn)象由來(lái)已久。從既有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，大部分學(xué)者對(duì)這一現(xiàn)象持批評(píng)態(tài)度，并對(duì)其產(chǎn)生的深層次原因展開分析與闡釋。其中，具有代表性的理論主要包括：宋敬本的“壓力型體制理論”、周黎安的“官員晉升錦標(biāo)賽理論”、周振超與張金城的“職責(zé)同構(gòu)理論”、倪星與王銳的“權(quán)責(zé)分立理論”、趙天航與原珂的“剛性約束失靈與變異理論”等。當(dāng)然，也有學(xué)者另辟蹊徑，從“存在即合理”這一角度為“層層加碼”現(xiàn)象提供合理性闡釋，并認(rèn)為“層層加碼”是反制科層組織執(zhí)行衰減的一種策略。不同于上述研究視角，本文力圖立足于信息社會(huì)的大背景，以“信息空間理論”為工具，從信息動(dòng)態(tài)生產(chǎn)與交換的角度，為“層層加碼”現(xiàn)象尋求一種再解釋。

一、 信息的生產(chǎn)與交換：政府治理邏輯的另一種理解

（一） 政府治理信息的生產(chǎn)與流動(dòng)

英國(guó)學(xué)者馬克斯·H.布瓦索從信息的編碼、抽象和擴(kuò)散三個(gè)維度構(gòu)建了信息空間的分析工具，編碼和抽象涉及信息的生產(chǎn)，而擴(kuò)散涉及信息的交換，經(jīng)過良好編碼與抽象的信息有利于其進(jìn)一步擴(kuò)散。①“編碼可以被看作去除冗余數(shù)據(jù)從而在數(shù)據(jù)處理上實(shí)現(xiàn)節(jié)約的過程”②，“編碼帶來(lái)感覺上對(duì)數(shù)據(jù)的區(qū)分和綜合，目的是實(shí)現(xiàn)信息的效率”③?！昂途幋a一樣，抽象是去除數(shù)據(jù)，也就是在數(shù)據(jù)處理資源方面實(shí)現(xiàn)節(jié)約的一種手段。通過使各個(gè)類別劃分清晰，并通過編碼使它們變得更明顯且可操作，編碼推動(dòng)了抽象。反過來(lái)，通過減少其邊界需要界定的類別數(shù)量，抽象促進(jìn)了編碼。兩者共同發(fā)揮作用，都具有使知識(shí)變得更加清晰曉暢且可以分享的效果”④。在信息生產(chǎn)方面，布瓦索從是否編碼和是否擴(kuò)散兩個(gè)維度將信息類型化為公共信息、專有信息、個(gè)人信息和常識(shí)信息（如圖1所示）。⑤布瓦索通過信息編碼和擴(kuò)散狀況將信息類型化，使其成為解釋制度形成原因和分析信息在組織內(nèi)運(yùn)行的理論工具。

作為社會(huì)治理的核心主體，政府在履行公共管理、公共服務(wù)等職能的過程中，通過調(diào)研、報(bào)表、智慧平臺(tái)等工具獲取大量的感知數(shù)據(jù)。這些感知數(shù)據(jù)只是信息的初始資源，尚需要政府部門對(duì)之實(shí)行有效的編碼和抽象，因?yàn)樾畔⑦^載和信息匱乏一樣都會(huì)導(dǎo)致政府治理的低效率。通過對(duì)感知數(shù)據(jù)的刪選、提取與歸類，政府從海量數(shù)據(jù)中提取有用數(shù)據(jù)，經(jīng)過適度的編碼與抽象，形成有用的信息資源，在交往互動(dòng)過程中充分?jǐn)U散與分享，增進(jìn)社會(huì)治理的前瞻性、針對(duì)性和有效性。按照布瓦索的信息空間理論分析，行政信息生產(chǎn)與流動(dòng)也是在四個(gè)象限中進(jìn)行（如圖1所示），下邊分別作簡(jiǎn)要的分析。

象限1：這部分信息具有編碼程度高、擴(kuò)散程度廣的特征。政府組織將感知數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)化的分析與處理，并將其編碼至清晰的代碼序列。這種代碼為社會(huì)所共知，易于理解與接受。同時(shí)，行政組織運(yùn)用公共文書、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等形式充分履行信息公開的職能，將這部分信息服務(wù)于社會(huì)，從而指導(dǎo)集體行動(dòng)。

象限2：這部分信息經(jīng)過良好編碼，但擴(kuò)散不足。政府組織對(duì)某些海量數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選過濾，并運(yùn)用技術(shù)化手段進(jìn)行有效編碼，但由于受到某些因素的控制，這些信息被組織或部門壟斷，有的因部門利益或權(quán)威的需要而擴(kuò)散受限，有的因編碼的技術(shù)性過強(qiáng)而不利于擴(kuò)散，有的因其為全新的代碼編撰而難以理解等。

象限3：這部分是信息的初始資源，尚處于具體化的感知數(shù)據(jù)階段，沒有經(jīng)過良好的編碼，擴(kuò)散程度也不高。相關(guān)信息只是體現(xiàn)在具體的報(bào)表、圖片、視頻、社會(huì)現(xiàn)象之中，或者隱藏在其后，尚需要有效過濾和提出。在數(shù)據(jù)的感知、獲取、分析與提取過程中，信息技術(shù)的處理能力對(duì)政府組織影響巨大。

象限4：這部分信息雖然沒經(jīng)過良好的編碼，但是擴(kuò)散程度較高。沒有經(jīng)過技術(shù)處理和編碼的信息一般難以有效分享，其之所以擴(kuò)散程度高，一方面是由于政府的強(qiáng)力推動(dòng)與廣泛宣傳，另一方面則是行動(dòng)個(gè)體的不斷學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。當(dāng)然，也有可能是由于數(shù)據(jù)本身較為簡(jiǎn)單，現(xiàn)象和本質(zhì)的聯(lián)系較為明顯。

從上文分析來(lái)看，處于象限1部分的公共信息具有高度編碼和高度擴(kuò)散的特征。這部分信息易于自由流動(dòng)與分享，治理主體處于信息的均勢(shì)狀態(tài)，共享信息背景，因而有利于信息的交換與行動(dòng)一致性的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理的信息邏輯在于，國(guó)家想要做事情，想要有所作為，就必須掌握社會(huì)事實(shí)的信息，使社會(huì)事實(shí)清晰化。①也就是說，在治理的過程中，政府對(duì)社會(huì)信息把握越精確，其政策的準(zhǔn)確性和治理效率就越高，兩者存在正相關(guān)關(guān)系。

但在現(xiàn)實(shí)操作中，受信息技術(shù)和行政價(jià)值的影響，政府組織在信息溝通過程中會(huì)有傾向性地選擇信息的編碼方式與擴(kuò)散程度，往往會(huì)將公共信息退化為專有信息、個(gè)人信息或常識(shí)信息，從而導(dǎo)致信息在不同象限間的流動(dòng)。同樣，象限2、3、4內(nèi)的信息也處于不斷變化與流動(dòng)之中，但其具體流動(dòng)方向、停留在哪一個(gè)象限的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)都取決于政府治理的需要。在這一過程中，政府組織處于強(qiáng)勢(shì)地位。

（二） 政府信息交換模式的類型化分析

布瓦索用信息的編碼與擴(kuò)散兩個(gè)維度分析了組織信息的生產(chǎn)與流動(dòng)過程。在此基礎(chǔ)上，布瓦索外加了抽象這一維度構(gòu)建了一個(gè)三維的立體空間，并命名為“信息空間”，用于分析組織信息生產(chǎn)與交換的動(dòng)態(tài)過程。編碼、抽象與擴(kuò)散三個(gè)維度組成了一個(gè)巨大的能量場(chǎng)。信息在這一場(chǎng)域中通過交換而不斷流動(dòng)，信息交換給數(shù)據(jù)場(chǎng)以及能量，推動(dòng)了信息的生產(chǎn)、交換與再生產(chǎn)。布瓦索通過對(duì)數(shù)據(jù)場(chǎng)內(nèi)信息流動(dòng)中形成的結(jié)構(gòu)類型分析，提出了四種理想的交易類型，即采邑制度、官僚制度、市場(chǎng)制度和宗法制度（如圖2所示）。

采邑制度：這一交易模式下，信息是具體的、未經(jīng)編碼和抽象，表現(xiàn)為具體的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，即使在面對(duì)面的情況下也難以分享和真正體悟，因而擴(kuò)散性極低。交易主體被置于不平等的地位之中，信息占有的不對(duì)稱固化為高度的個(gè)人化等級(jí)關(guān)系。交易雙方的關(guān)系是個(gè)人的，身份很重要，其關(guān)系的協(xié)調(diào)是等級(jí)制和非正式的，交易的核心價(jià)值是對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的效忠與服從。這種交易制度所對(duì)應(yīng)的是“封閉—控制”型的信息溝通模式。

官僚制度：這一交易模式下，信息雖然經(jīng)過了良好的編碼與抽象，但由于受到控制而擴(kuò)散性不足，信息并未被絕大部分交易主體所擁有，而是被少數(shù)個(gè)人或組織通過授權(quán)方式而占有，并在交易中獲得優(yōu)勢(shì)和好處。交易雙方的關(guān)系是非個(gè)人的，身份并不重要，也不需要共同的價(jià)值和信任，其關(guān)系協(xié)調(diào)是等級(jí)制和正式的，交易的核心價(jià)值是服從規(guī)定。這種交易制度所對(duì)應(yīng)的是“封閉—協(xié)作”型的信息溝通模式。

市場(chǎng)制度：這一交易模式下，信息經(jīng)過高度編碼，并呈現(xiàn)高度擴(kuò)散的特征，編碼和抽象的信息可以不受個(gè)人或組織的影響而傳遞，交易雙方置于同等地位，信息和知識(shí)的分享避免了討價(jià)還價(jià)，同時(shí)也降低了交易的成本并提高了交易效率。交易雙方的關(guān)系是非個(gè)人化的關(guān)系，身份并不重要，信息交易的前提是雙方需要擁有共同的價(jià)值和信任。交易雙方關(guān)系的協(xié)調(diào)是橫向的，自我調(diào)節(jié)的，交易的核心價(jià)值是交易自由。這種交易制度所對(duì)應(yīng)的是“開放—合作”型的信息溝通模式。

宗法制度：這一交易模式下，信息主要表現(xiàn)為具體的個(gè)人或組織的經(jīng)驗(yàn)，并未得到良好的編碼與抽象。這些信息擴(kuò)散性不足，僅僅在某一群體或組織內(nèi)共享，組織內(nèi)外的交易主體處于明顯的信息不對(duì)稱態(tài)勢(shì)。交易雙方的關(guān)系是個(gè)人的，身份很重要。交易雙方關(guān)系的協(xié)調(diào)是橫向的，通過相互調(diào)整進(jìn)行，交易的核心價(jià)值是忠于群體。這種交易制度所對(duì)應(yīng)的是“開放—引導(dǎo)”型的信息溝通模式。

從對(duì)四種交易模式的描述來(lái)看，市場(chǎng)制度下的交易模式是最理想的信息交易模式。在這種模式下，交往主體間處于信息占有的均勢(shì)狀態(tài)，共享信息編碼的背景，交往主體間地位平等，可以在交往過程中討價(jià)還價(jià)，能夠在充分的信息互動(dòng)下尋求共識(shí)，最終達(dá)到合作共贏的狀態(tài)。當(dāng)然，這四種模式并不是靜止不變的，在主客觀條件的影響下，信息交易模式會(huì)在這四種模式中不斷流動(dòng)。比如，如果將行政價(jià)值定位于維護(hù)自我權(quán)威，當(dāng)權(quán)者會(huì)極力推動(dòng)信息交易模式停留在采邑制度或官僚制度狀態(tài)中。公共行政的價(jià)值追求會(huì)直接影響信息交換模式的流動(dòng)與演化。與之相對(duì)應(yīng)，政府治理模式中，“開放—合作”的治理模式則是最理想的治理模式。這一模式中，治理信息高度清晰化，各治理主體在交往互動(dòng)中充分分享信息，在相互協(xié)商中共尋問題的解決之道。但在現(xiàn)實(shí)治理過程中，情況并非如此，政府治理正面臨著治理信息模糊性的挑戰(zhàn)。

二、 治理信息的模糊性：政府治理過程中的現(xiàn)實(shí)制約

從上文分析來(lái)看，“開放—合作”的政府治理模式更有利于提高治理效率，這一模式依賴于治理信息的清晰化。清晰化的信息均經(jīng)過良好的編碼與抽象，在利于流動(dòng)與分享的同時(shí)也滿足了政府行政目標(biāo)確定性的追求。但在現(xiàn)實(shí)治理過程中，信息的模糊性卻成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這種模糊性既來(lái)自客觀世界的復(fù)雜性與不確定性，也源于治理主體主觀價(jià)值和利益的抉擇。

（一） 信息編碼與抽象的缺失

政府治理包羅萬(wàn)象，涵蓋各個(gè)領(lǐng)域，治理信息的模糊性在所難免。一方面，我們對(duì)既有事物認(rèn)識(shí)不夠全面、尚不深刻，對(duì)其缺少準(zhǔn)確的編碼與抽象。囿于目前的認(rèn)知能力與認(rèn)知水平，政府難以對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行充分編碼與抽象，從而導(dǎo)致治理對(duì)象信息的模糊化。尤其是在信息社會(huì)的背景下，社會(huì)信息呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，政府的注意力資源難以涵蓋所有，編碼和抽象更是難以企及。依靠當(dāng)前的信息技術(shù)以及公共資源，政府不可能獲取所有的社會(huì)信息。能夠進(jìn)入政府治理范疇的社會(huì)事實(shí)是價(jià)值與技術(shù)互動(dòng)調(diào)適的結(jié)果，僅占整個(gè)社會(huì)的極小部分。即便是已經(jīng)搜集、整理并通過編碼賦之以特定意義的信息，也只不過是社會(huì)信息的一小部分?！案嗟男畔⒋鎯?chǔ)在個(gè)人和社會(huì)組織之中，具有分散性、多樣性和易變性，很多都不是國(guó)家所掌握的?！雹儆捎谡加行畔⑦^少，難以進(jìn)行系統(tǒng)化、清晰化與精準(zhǔn)化描述，因而難免造成治理信息的模糊化。

另一方面，對(duì)于新出現(xiàn)的事物，由于缺少相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集與整理，編碼和抽象更是無(wú)從談起，只能停留在經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知的層面，這在一定程度上增加了治理的難度。比如2019年12月以來(lái)，武漢市部分醫(yī)院收治了一些原因不明的患者，后經(jīng)醫(yī)學(xué)專家證實(shí)為新型冠狀病毒。湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸與重癥醫(yī)學(xué)科主任張繼先最早判斷并上報(bào)該疫情。2019年12月26日，她陸續(xù)接診多例癥狀奇怪的患者：一對(duì)老人，伴有發(fā)熱、咳嗽、呼吸困難等癥狀，CT顯示肺部異常。隨后又接診了4個(gè)類似病例。經(jīng)歷過“非典”的她，敏銳感受到了潛在的危險(xiǎn)。12月27日和29日，她兩次上報(bào)疫情。①最初，人們對(duì)這一疾病占有的信息過少，甚至是當(dāng)作普通的感冒醫(yī)治。類似于這一現(xiàn)象的事件還有很多，政府在治理中不得不面對(duì)信息模糊性的挑戰(zhàn)。

（二） 層級(jí)節(jié)制與信息的雙向壟斷

在傳統(tǒng)科層體制中，通過層級(jí)設(shè)定，將復(fù)雜任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化，在一定程度上提高了行政效率。理想狀態(tài)下，行政信息上傳下達(dá)，組織運(yùn)行流暢，然而事實(shí)并非如此。居于上一層級(jí)的行政部門，往往會(huì)把信息視為一種權(quán)力資源，通過信息的壟斷和控制來(lái)維護(hù)自我權(quán)威?！皺?quán)威、收入和聲望都集中在等級(jí)組織的上層，這增強(qiáng)了上層官員的權(quán)威，并且激勵(lì)下層官員為之而努力。”②與下級(jí)行政人員相比，越趨近于科層組織的上層，其擁有的信息資源就越多，權(quán)威和聲望也就越高。在信息下達(dá)層面，上級(jí)政府往往會(huì)有選擇地進(jìn)行信息的編碼與抽象，以規(guī)章、制度、命令、指示等規(guī)范性文件為載體，自上而下地傳遞信息。行政組織內(nèi)的信息流動(dòng)呈現(xiàn)著明顯線形流動(dòng)特征。上級(jí)的政策或文件往往具有宏觀性、抽象性，因而傳達(dá)的信息具有模糊性特征，需要在執(zhí)行過程中加以細(xì)化與清晰化。而對(duì)于下一級(jí)的行政人員來(lái)說，由于接收的信息經(jīng)過了上級(jí)政府有選擇性的編碼與加工，不具有全面性與客觀性，因而很難對(duì)事物有透徹、理性的認(rèn)識(shí)，只能被動(dòng)、機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)決策，缺乏靈活性與創(chuàng)新性。

同樣，在上傳通道中的信息流動(dòng)也并非暢通無(wú)阻。一是受制于基層政府公共資源有限性的影響，基層社會(huì)信息的收集、編碼與整理不夠全面和深入，基層治理信息的上傳難免具有模糊性與不確定性。二是信息技術(shù)的發(fā)展水平，一定程度上也制約著基層治理信息的收集、編碼與整理。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的運(yùn)用，基層政府信息加工與傳播能力有了質(zhì)的提升，但與紛繁復(fù)雜的社會(huì)治理需求相比還有一定的差距。三是出于自我利益的考量，基層政府在公共資源的分配中具有主觀傾向性，上報(bào)的信息未必是基層最緊迫、最重要的關(guān)鍵信息。同時(shí)，即便是關(guān)鍵信息，也未必客觀全面，具有主觀加工的色彩。也就是說，行政組織中的信息溝通具有雙向壟斷的特征。這一特征進(jìn)一步加大了治理信息的模糊性。

（三） 職能分工與部門利益選擇

隨著社會(huì)分工的不斷深入，行政組織內(nèi)部的職能分化也愈加標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化?！霸趶?fù)雜社會(huì)治理中，專業(yè)化的確能為政府決策提供知識(shí)和技術(shù)支撐，使決策更具針對(duì)性和準(zhǔn)確性，提高行政效率?！雹墼趶?fù)雜社會(huì)治理的背景下，專業(yè)化能夠提高信息獲取的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，從而為政府決策提供知識(shí)與技術(shù)支撐，使政府決策更具針對(duì)性和前瞻性。而職能分工進(jìn)一步明確了政府各部門的職責(zé)權(quán)限，通過強(qiáng)化監(jiān)督與考核，進(jìn)而提高行政效率。職能分工需要專業(yè)知識(shí)與專業(yè)技術(shù)的支撐，而專業(yè)化同時(shí)也促進(jìn)了職業(yè)的分化。職能分工與專業(yè)化在帶來(lái)行政效率的同時(shí)，也對(duì)行政組織內(nèi)部的信息流動(dòng)和交換帶來(lái)阻礙。專業(yè)化過程中容易形成專業(yè)化的話語(yǔ)，造成部門信息壟斷的同時(shí)，形成了具有封閉性的精英體系，不利于信息的分享與流動(dòng)。職業(yè)化的行政人員往往受過良好的教育與培訓(xùn)，擁有專業(yè)化的知識(shí)體系，在交往互動(dòng)中形成具有自身特色的專業(yè)化信息與話語(yǔ)體系。這類信息往往不具有通約性，沒有專業(yè)背景很難分享與傳播，最終導(dǎo)致治理信息的模糊性。

職能分工與專業(yè)化也催生了專業(yè)化的部門與職位，有部門分工便會(huì)有部門利益的存在，這也是導(dǎo)致治理信息模糊化的又一因素。除了涉密信息和個(gè)人隱私之外，部門利益往往會(huì)成為信息溝通中的障礙?！跋嗷オ?dú)立的政治子系統(tǒng)紛紛出現(xiàn)，它們構(gòu)建并使用自己的溝通領(lǐng)域，構(gòu)建自身特有的信息庫(kù)，包括它們偏好的各網(wǎng)站列表，并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)的決策?！雹偻还ぷ鞑块T，人數(shù)不多，但同質(zhì)性較高，共享相關(guān)知識(shí)背景，在交往互動(dòng)中可以靠提高技術(shù)編碼的難度，增加專業(yè)術(shù)語(yǔ)的使用頻次，通過信息控制來(lái)維護(hù)自我權(quán)威與利益?！半m然信息技術(shù)以及相對(duì)獨(dú)立的信息部門的設(shè)立有利于矯正信息受到歪曲的問題，但是，從根本上加以解決，則是官僚制無(wú)能為力的，根本原因就在于組織成員以及部門有著特殊的利益訴求，并導(dǎo)致目標(biāo)上的沖突?！雹诜挠诶孀非?，行政部門在治理過程中會(huì)有選擇地加工和傳播信息，在溝通交往中依靠對(duì)信息的壟斷來(lái)控制政府決策和公共資源配置。

（四） 社會(huì)的復(fù)雜性與結(jié)果的不確定性

復(fù)雜性和不確定性是現(xiàn)代社會(huì)的顯著特征?！吧鐣?huì)是一個(gè)高度復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，各種社會(huì)要素相互作用和相互影響，充滿了偶然性、隨機(jī)性和不確定性?！雹凵鐣?huì)的復(fù)雜性增加了治理信息的模糊性。一方面，社會(huì)是龐大而復(fù)雜的，難以計(jì)數(shù)的人、事、物充滿其中，相互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。技術(shù)賦能雖然提高了政府信息處理的能力，但每一次認(rèn)知上的進(jìn)步僅僅是治理信息逐步清晰化過程的一個(gè)階段，相比精確化治理所需要的巨量信息，這顯然是九牛一毛。另一方面，社會(huì)是動(dòng)態(tài)變化的，社會(huì)事實(shí)及其發(fā)展過程呈現(xiàn)多樣化特征。在瞬息萬(wàn)變的復(fù)雜治理背景下，政府信息捕獲具有滯后性，信息搜集、加工與處理的速度往往趕不上社會(huì)變化的速度。社會(huì)變化越快，這一矛盾就越突出。社會(huì)事實(shí)發(fā)展的多樣化特征又增加了社會(huì)治理的復(fù)雜性，對(duì)政府信息捕獲與加工能力提出了新的更高的要求，進(jìn)一步加劇了治理信息的模糊化。

社會(huì)的復(fù)雜性決定了政府治理結(jié)果的不確定性?！鞍凑绽硇缘囊?，行為主體應(yīng)具備關(guān)于決策后果的完備知識(shí)和預(yù)見。而事實(shí)上，對(duì)后果的了解總是零碎的?！雹茉谏鐣?huì)治理過程中，政府的注意力資源是有限的，對(duì)社會(huì)信息的把握是不全面的，因而對(duì)決策結(jié)果的預(yù)知也是受限的。尤其是進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)以來(lái)，社會(huì)發(fā)展更加具有風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。社會(huì)運(yùn)行并不會(huì)沿著政府預(yù)先設(shè)計(jì)的圖景發(fā)展，而是時(shí)刻充滿著突發(fā)性和意外性?！爱?dāng)復(fù)雜性和不確定性不斷增強(qiáng)，針對(duì)低復(fù)雜性和高確定性環(huán)境而設(shè)計(jì)的科層組織運(yùn)行效率會(huì)呈現(xiàn)出效益遞減?！雹偬貏e是在一個(gè)自上而下、單一制的治理體制中，以全國(guó)“一盤棋”的制度優(yōu)勢(shì)回應(yīng)社會(huì)治理的復(fù)雜性和不確定性的挑戰(zhàn)，的確是一項(xiàng)艱巨而繁重的任務(wù)。

三、 行政目標(biāo)的確定性：“層層加碼”的源動(dòng)力

如上所述，在復(fù)雜社會(huì)治理的背景下，政府治理信息不可避免地具有模糊性特征。但在公共政策的決策與執(zhí)行過程中，各級(jí)政府又追求行政目標(biāo)的確定性，比如明確的衡量指標(biāo)、確定的執(zhí)行預(yù)期、完結(jié)的具體時(shí)間等。在治理信息模糊性和執(zhí)行目標(biāo)確定性的沖突與調(diào)和過程中，“層層加碼”現(xiàn)象便應(yīng)運(yùn)而生。

（一） 技術(shù)理性與價(jià)值理性的互動(dòng)與調(diào)適

進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來(lái)，社會(huì)事實(shí)的復(fù)雜性與不確定性不斷增強(qiáng)，政府治理迫切需要科學(xué)理性的制度設(shè)計(jì)與建構(gòu)，以增強(qiáng)治理的可計(jì)算性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性?？茖W(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)使這一期望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，科技的引入的確夠減少社會(huì)事實(shí)的不確定性，提高政府治理的效率。服從于效率至上的價(jià)值追求，行政信息的編碼、擴(kuò)散與溝通均處于技術(shù)理性的支配之下，制度設(shè)計(jì)優(yōu)于對(duì)人自身的關(guān)注，行動(dòng)中的個(gè)體被編碼為非人格化的個(gè)人，僅僅是促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)“齒輪”。與之相對(duì)應(yīng)，政府組織信息溝通中的信息交換模式也實(shí)現(xiàn)了從采邑制向官僚制的轉(zhuǎn)變。官僚制交換模式下的信息往往是經(jīng)過良好編碼與抽象的信息，社會(huì)主體間的信息溝通不一定需要共同的價(jià)值與信任，一切行動(dòng)服從于等級(jí)制的、正式的規(guī)章制度。但是，對(duì)技術(shù)理性的過度推崇，忽視了民主與合作，更沒有認(rèn)識(shí)到治理主體對(duì)自我利益與公共性的價(jià)值追求。

科學(xué)技術(shù)是一把雙刃劍。信息技術(shù)的發(fā)展為合作共治提供了一種可能，但不一定帶來(lái)多元共治格局的形成。囿于部門利益或者自我利益的追求，信息技術(shù)會(huì)被用作自我謀利的工具。在公共事務(wù)的治理過程中，行政部門利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過提高技術(shù)編碼的難度來(lái)控制信息的流動(dòng)。編碼技術(shù)性的加強(qiáng)，解碼門檻的提高，無(wú)不體現(xiàn)出公共行政部門對(duì)目標(biāo)確定性的價(jià)值追求，這一追求的過程便是對(duì)“層層加碼”的生動(dòng)演繹。在政府治理中，通過技術(shù)賦權(quán)提高了治理效率，但如果公共性的價(jià)值追求被扭曲或者缺失，技術(shù)優(yōu)勢(shì)很容易被弱化，甚至是被扼殺。②政府治理的改革與完善過程，其實(shí)質(zhì)是公共性價(jià)值不斷修復(fù)與彌合的過程。出于公共利益的追求，政府在與社會(huì)的互動(dòng)中會(huì)積極履行信息公開義務(wù)，在平等交往互動(dòng)中共同探求公共事務(wù)的解決之道。在技術(shù)理性與價(jià)值理性相互調(diào)適的過程中，實(shí)現(xiàn)公共性的價(jià)值追求。不論是部門利益的追逐，還是公共性的價(jià)值追求，其操作手段都是對(duì)公共政策進(jìn)行不斷細(xì)化，使政策更加具體化和具有可操作性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策結(jié)果的確定性，“層層加碼”便應(yīng)運(yùn)而生。

（二） 政策宏觀性與執(zhí)行微觀性的沖突與彌合

“一般來(lái)說，國(guó)家（或中央）出臺(tái)的政策文件面向全國(guó)，要考慮到復(fù)雜的地區(qū)差異性，因而具有原則性、宏觀性和指導(dǎo)性。”①?gòu)男畔贤ǖ慕嵌葋?lái)說，宏觀性的公共政策具有典型的模糊性特征。受現(xiàn)實(shí)條件的制約，這一模糊性不可避免。一方面，受到社會(huì)事實(shí)的復(fù)雜性、信息技術(shù)的有限性等客觀因素的制約，政府對(duì)客觀事實(shí)的把握具有不全面性;另一方面，受到政府注意力資源的有限性、行政價(jià)值可變性等主觀因素的制約，政府信息的編碼與加工具有主觀選擇性。然而，信息是行動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，沒有清晰化的信息，行動(dòng)的開展則會(huì)受到限制，而且會(huì)充滿不確定性。信息越清晰，政府的行動(dòng)方向越明確，政策執(zhí)行的模式越具體，執(zhí)行的效果就越確定。政策宏觀性與執(zhí)行的微觀性構(gòu)成了政府現(xiàn)實(shí)治理中的一組矛盾和沖突，如何彌合該矛盾和沖突考驗(yàn)著政府的治理智慧。

在政策執(zhí)行過程中，地方政府需要結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行解讀與細(xì)化，轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件的同時(shí)，以規(guī)范化公文形式進(jìn)行逐級(jí)傳遞。地方政府在完成政策解讀、進(jìn)一步細(xì)化并執(zhí)行的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了“從戰(zhàn)略層面的總體目標(biāo)到管理層面的一般目標(biāo)，再到操作層面的具體目標(biāo)”②的轉(zhuǎn)換。行政目標(biāo)從宏觀到微觀、從模糊到具體、從粗放到細(xì)化的過程，其實(shí)質(zhì)就是信息不斷清晰化的過程，同時(shí)也是政策執(zhí)行中“層層加碼”的具體體現(xiàn)。在層級(jí)分明的科層體制中，權(quán)責(zé)分工明確，邊界清楚。任一宏觀公共政策的執(zhí)行，均需要細(xì)化其邊界、目標(biāo)、考核、獎(jiǎng)懲等微觀執(zhí)行信息，為政策的良好執(zhí)行指明方向和道路。每一層級(jí)的細(xì)化與落實(shí)，都是對(duì)上一級(jí)任務(wù)的“加碼”。至于這一“加碼”行為是否符合客觀規(guī)律和上級(jí)政策精神，能否提高政策執(zhí)行力并提高行政效率，則不在本文討論的行列，在此就不細(xì)化并深入討論。

（三） 信息逐級(jí)衰減性與能量不斷追加的策略選擇

科層制組織設(shè)計(jì)的理想圖景是“上傳下達(dá)、令行禁止”，但在實(shí)際運(yùn)作中卻出現(xiàn)信息逐級(jí)遞減的現(xiàn)象，也就是溝通中的“漏斗效應(yīng)”。在政策逐級(jí)下傳的過程中，每一層級(jí)的政府都會(huì)結(jié)合自身實(shí)際有選擇性地進(jìn)行信息的編碼與傳遞，對(duì)下一級(jí)政府來(lái)說，無(wú)法完整無(wú)缺地了解上級(jí)的政策信息，勢(shì)必造成信息的衰減現(xiàn)象。同時(shí)，由于共享知識(shí)背景的差異，每一級(jí)政府對(duì)于上級(jí)傳達(dá)的文件精神，難以準(zhǔn)確完整地理解和接受，在信息解碼的過程中難免會(huì)出現(xiàn)偏差，進(jìn)而造成信息的衰減。此外，由于受部門利益或地方利益的影響，在政策宣傳的過程中，地方政府存在有選擇性地提取、加工或編碼的現(xiàn)象，并在政策的執(zhí)行過程中呈現(xiàn)主觀傾向性。

在信息逐級(jí)衰減的等級(jí)體系中，越是處于基層的政府對(duì)原始政策信息的占有越少。迫于層級(jí)考核、獎(jiǎng)懲問責(zé)的壓力，基層政府在政策執(zhí)行中又追求執(zhí)行過程的可控性和執(zhí)行目標(biāo)的確定性，其中必然會(huì)在信息的傳遞與執(zhí)行要求中增加某些主觀性的信息，以“層層加碼”的形式應(yīng)對(duì)信息的衰減?！耙浴畬訉蛹哟a’反制超大規(guī)?？茖咏M織的執(zhí)行衰減，不僅需要逐層追加政策執(zhí)行的任務(wù)強(qiáng)度，還應(yīng)逐層追加政治勢(shì)能和組織權(quán)威?！雹俦热?，在新冠疫情的防控中，國(guó)家衛(wèi)健委規(guī)定：疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)群眾應(yīng)就地過年、中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)群眾原則上就地過年、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)倡導(dǎo)就地過年。但基層政府在執(zhí)行中“自我加壓”，變成了“接上級(jí)通知，凡是本村在縣外工作、經(jīng)商、打工人員，自今日起不允許回家過年”②。國(guó)家衛(wèi)健委的政策在地方執(zhí)行過程中走樣，一方面源于政策信息在層級(jí)傳達(dá)過程中的逐級(jí)衰減，另一方面則是地方政府為應(yīng)對(duì)信息衰減而采取的能量追加的策略選擇。這種“一刀切”式的“層層加碼”無(wú)非是對(duì)行政目標(biāo)確定性的主觀追求，期望通過“加碼”來(lái)提高政策結(jié)果的可控性。

（四） 任務(wù)折損性與結(jié)果競(jìng)爭(zhēng)性的相悖與沖突

科層制組織制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)之一是保證每一層級(jí)下達(dá)的任務(wù)，下一級(jí)都能保質(zhì)保量地完成。為此，考核細(xì)則、運(yùn)行程序、獎(jiǎng)懲機(jī)制等應(yīng)運(yùn)而生，并不斷得以完善。然而，“正式規(guī)則并不能完全消解剛性制度所設(shè)定的專業(yè)化、等級(jí)化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的權(quán)力運(yùn)行碎片化和分散化問題，因而縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門之間的協(xié)調(diào)普遍面臨時(shí)空、信息、權(quán)威和規(guī)則等障礙”③。每一層級(jí)在執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)的過程中，由于受到自利性主觀因素和資源稀缺性客觀因素的制約，總會(huì)出現(xiàn)任務(wù)執(zhí)行的折損現(xiàn)象，也就是說很難百分之百地完成目標(biāo)任務(wù)。為減少主客觀條件的制約，科層組織建立大量的制度和規(guī)則進(jìn)行約束與協(xié)調(diào)，在長(zhǎng)期的重復(fù)博弈與討價(jià)還價(jià)中，每一層級(jí)都認(rèn)識(shí)到要想讓下一級(jí)圓滿完成任務(wù)，必須在“加碼”的基礎(chǔ)上再進(jìn)行任務(wù)的布置。

由于任務(wù)折損性的存在，上一層級(jí)在布置任務(wù)的過程中，除了存在“加碼”現(xiàn)象，往往還會(huì)為下一級(jí)留有“冗余空間”，為政策執(zhí)行留有彈性?！叭哂嗫臻g”的預(yù)留是出于任務(wù)折損性和地區(qū)差異性的考量，但在具體執(zhí)行過程中，卻催生了“層層加碼”與“自我加碼”現(xiàn)象的出現(xiàn)?！坝捎凇哟a’不僅有利于完成上級(jí)交代的任務(wù)，而且有利于因政策績(jī)效高于其競(jìng)爭(zhēng)者而被其上級(jí)重視。”④“層層加碼”在上文中已經(jīng)闡釋，“自我加碼”則是源于執(zhí)行結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)性。每一次任務(wù)的下達(dá)，處于同一層級(jí)的政府或職能部門為了在考核競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，往往自我加壓，通過壓縮執(zhí)行周期、延長(zhǎng)工作時(shí)間、創(chuàng)新執(zhí)行方式等途徑以期提前并高質(zhì)量完成任務(wù)，在考核競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)。

四、 結(jié)論與進(jìn)一步思考

本文選取信息空間這一理論，從信息生產(chǎn)與交換的角度對(duì)政府“層層加碼”現(xiàn)象作出理論性的闡釋。通過分析，本文認(rèn)為“層層加碼”現(xiàn)象源于治理信息模糊性背景下對(duì)行政目標(biāo)確定性的追求。從某種程度上來(lái)說，這一追求是應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理的策略選擇，本身并無(wú)絕對(duì)的好壞之分。

第一，“層層加碼”是應(yīng)對(duì)治理信息模糊性與行政目標(biāo)確定性的策略選擇。公共治理的過程是信息的呈現(xiàn)、傳遞及其利用的過程，必須充分了解和掌握有關(guān)信息，才能作出恰當(dāng)?shù)倪x擇和行動(dòng)。①但在現(xiàn)實(shí)的治理過程中，受到信息編碼與抽象的缺失、層級(jí)節(jié)制與信息壟斷、職能分工與部門利益、社會(huì)復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性等主客觀因素的影響，政府治理面臨著治理信息模糊性的制約。這種模糊性難以避免，在面對(duì)公共突發(fā)事件或是新生事物的時(shí)候表現(xiàn)得尤為突出。然而，在任務(wù)下達(dá)與執(zhí)行的過程中，各級(jí)政府又追求目標(biāo)的確定性，對(duì)政策執(zhí)行的時(shí)間周期、既定成果、衡量指標(biāo)、考核獎(jiǎng)懲等均作了預(yù)先設(shè)定。在治理信息模糊性的背景下，各級(jí)政府通過“自我加壓”或向他人“施壓”的方式，追求行政目標(biāo)的確定性，并期望在考核評(píng)比中占得優(yōu)勢(shì)。從這一角度來(lái)說，“層層加碼”是一種應(yīng)對(duì)治理信息模糊性的策略選擇。

第二，“層層加碼”現(xiàn)象不能簡(jiǎn)單作“好與壞”的定性分析。從既有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，大多是把“層層加碼”視作負(fù)面現(xiàn)象來(lái)看待，并在此基礎(chǔ)提出杜絕這一現(xiàn)象的措施。事實(shí)上，在層級(jí)制的治理體系中，“層層加碼”現(xiàn)象不可能杜絕或根除。因?yàn)?，“層層加碼”恰恰是等級(jí)制中，各層級(jí)應(yīng)對(duì)治理信息不確定性的策略選擇。在現(xiàn)實(shí)治理中，政府面臨著技術(shù)理性與價(jià)值理性的互動(dòng)與調(diào)適、政策宏觀性與執(zhí)行微觀性的沖突與彌合、信息逐級(jí)衰減性與能量不斷追加、任務(wù)折損性與結(jié)果競(jìng)爭(zhēng)性的相悖與沖突等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，“層層加碼”是應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)、追求行政目標(biāo)確定性的策略選擇。治理信息的模糊性是不可避免的，這一策略的運(yùn)用也就有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。問題的關(guān)鍵不是判斷“層層加碼”的好與壞，而是要透過這一現(xiàn)象，系統(tǒng)分析其出現(xiàn)的深層次原因，以使這一策略更好地服務(wù)于治理需求。

通過上述分析，本文得出的基本結(jié)論為：“層層加碼”現(xiàn)象是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)治理信息模糊性的策略選擇，不能簡(jiǎn)單歸于“好與壞”的經(jīng)驗(yàn)性分析。學(xué)術(shù)研究人員應(yīng)該跳出“負(fù)面論”與“杜絕論”的窠臼，通過系統(tǒng)分析和研究，厘清“層層加碼”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因和本質(zhì)，對(duì)“層層加碼”這一工具適用的范圍、場(chǎng)景與界限等加以規(guī)范，最大限度發(fā)揮“層層加碼”的正向效應(yīng)，弱化其負(fù)面影響。從信息生產(chǎn)與交換的角度來(lái)說，積極構(gòu)建“開放—合作”的治理體系是一條現(xiàn)實(shí)之路。對(duì)于這一體系如何構(gòu)建與運(yùn)作，筆者將會(huì)在以后的研究中加以思考和探討。

（責(zé)任編輯：肖舟）