縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的歷史考察（1991—1999）

〔摘要〕誕生于20世紀90年代初期的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是中國歷史上第一個以農(nóng)民為保障對象的全國性社會養(yǎng)老保險制度?；凇白灾鸀橹?、互濟為輔”的原則，該制度采取完全儲蓄積累模式，要求農(nóng)民按月或按年長期繳費。實踐中，為簡化工作手續(xù)，調(diào)動農(nóng)民參保積極性，部分縣市率先引入商業(yè)保險運行機制，推出0—60歲一次性投保模式。1994年以后，新投保方式在更大范圍內(nèi)得到推廣運用，它在解決基層投保工作難題的同時，帶來“重發(fā)展、輕管理”、制度屬性定位模糊等新問題，加速制度演化?；厮?0年代縣農(nóng)保的實踐發(fā)展歷程，可以看到投保方式的轉(zhuǎn)變是理解其制度變遷不可忽略的一個方面。

〔關(guān)鍵詞〕改革開放；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；個人儲蓄積累養(yǎng)老保險；一次性投保

〔中圖分類號〕D232；K275〔文獻標(biāo)志碼〕A〔文章編號〕1003-3815（2024）-06-0081-17

A Historical Investigation into the County-Level Rural Social Pension Insurance System

（1991-1999）

Huang Cenyue

Abstract： The county-level rural social pension insurance system， which emerged in the early 1990s， was China’s first nationwide social pension insurance system targeting the rural population. Based on the principle of “self-reliance supplemented by mutual assistance，” the system adopted a fully savings-based accumulation model， requiring farmers to make long-term contributions either monthly or annually. In practice， to streamline the administrative procedures and enhance the farmers’ willingness to participate， several counties and municipalities took the lead in introducing commercial insurance mechanisms， launching a one-time insurance scheme for individuals under the age of 60. After 1994， with promotion of this new contribution method that helped address the grassroots enrollment challenges， the following problems began to emerge： an overemphasis on development at the expense of management and a lack of clarity in the system’s inherent nature. By tracing the grassroots implementation of the county-level rural social pension insurance system in the 1990s， it becomes clear that the transformation of contribution methods served as an important dimension to understand the system’s evolution.

“老有所養(yǎng)”既是廣大人民群眾關(guān)于美好生活的共同愿望，亦是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的重要目標(biāo)之一。改革開放以來，根據(jù)農(nóng)村集體、家庭養(yǎng)老保障弱化和人口老齡化雙重趨勢，中共中央于1985年適時提出“城鄉(xiāng)個體勞動者的社會保險制度，也要抓緊研究，進行試點，逐步實施”的新任務(wù)①。在新型社會主義經(jīng)濟體制的培育和建立過程中，以社會保險的方式解決數(shù)億農(nóng)民群眾養(yǎng)老問題，

*本文是北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)的成就與歷史經(jīng)驗研究”（20LLZZA005）的階段性成果。

①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》（1985年9月23日），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1985年第27期。前無古人，國際上也缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗，堪稱“人類史上的一次創(chuàng)舉”唐湘岳：《探索中的社會養(yǎng)老保險》，《光明日報》1994年6月22日。。經(jīng)過前期試驗，1991年，在中共中央和國務(wù)院支持下，民政部構(gòu)建起“縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”（以下簡稱“縣農(nóng)?！保?，并逐步鋪開試點，標(biāo)志著建設(shè)具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度正式起步。1999年，國務(wù)院發(fā)出通知，要求縣農(nóng)保停止接受新業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)為清理整頓《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組〈關(guān)于保險業(yè)整頓與改革的方案〉的通知》（1999年7月2日），《金融工作文獻選編（1978—2005）》，中國金融出版社，2007年，第371頁。。就歷史結(jié)果而言，縣農(nóng)保沒有完全實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，未能“擔(dān)負起中國農(nóng)村跨世紀社會養(yǎng)老重任” 庹國柱、王國軍：《中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2002年，第373頁。。這一歷史重任此后交由“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”（即“新農(nóng)?！保┙永m(xù)完成。至今，中國已建成世界規(guī)模最大的基本養(yǎng)老保險體系，成功將廣大農(nóng)民群眾納入社會化養(yǎng)老的安全網(wǎng)絡(luò)之中 2009年9月，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新農(nóng)保的建立。到2012年，新農(nóng)保已經(jīng)基本實現(xiàn)“制度全覆蓋”目標(biāo)。同年，中共十八大提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”的新任務(wù)。到2023年末，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)5.4522億人，基本達到“人群全覆蓋”目標(biāo)。參見胡曉義：《新中國社會保障發(fā)展史》，中國勞動社會保障出版社、中國人事出版社，2019年，第343—349、426頁；《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《人民日報》2024年3月1日。。

正因縣農(nóng)保運行時間不長、養(yǎng)老保障效果有限，現(xiàn)有研究集中在新老對比的視野下，以1992年民政部印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》為參照，或從內(nèi)在結(jié)構(gòu)缺陷，或從外部條件約束出發(fā)，分析縣農(nóng)保作為“老農(nóng)保”難以持續(xù)的原因 在制度結(jié)構(gòu)上，學(xué)者指出縣農(nóng)保存在“未對國家和集體的責(zé)任加以約束性規(guī)范”“缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性”“沒有體現(xiàn)社會性”等缺陷，制度本身不具備可持續(xù)性。參見楊禮瓊：《從老農(nóng)保的制度缺陷看新農(nóng)保實施的必要性》，《求實》2011年第5期；周秋光、王猛等：《中國農(nóng)村社會保障的理論與實踐》，中國社會出版社，2011年，第172—173頁；王成程：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷》，社會科學(xué)文獻出版社，2019年，第82—84頁。從外部條件看，學(xué)術(shù)界認為缺乏財政支持、主管部門轉(zhuǎn)換、高層決策者理念轉(zhuǎn)變、金融風(fēng)險等是縣農(nóng)保難以為繼的重要原因。參見鄭文換：《資源結(jié)構(gòu)與制度疊加：從老農(nóng)保到新農(nóng)保》，《云南民族大學(xué)學(xué)報》2015年第2期；王振振：《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷邏輯——基于間斷—均衡理論的視角》，《行政科學(xué)論壇》2020年第3期；王輝、劉惠敏：《制度變遷中的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策：整合邏輯與路徑選擇》，《理論與改革》2023年第4期。。這種研究視角有助于剖析制度特征，但也在無意中遮蔽了制度實踐的復(fù)雜面相。誠如學(xué)者所言，“中國改革并不是照圖施工，而是有許多的地方試驗和分散決策”，改革開放史研究需要“眼光向下” 蕭冬連：《改革開放史研究需要多學(xué)科對話——以解釋“中國奇跡”為例》，《中共黨史研究》2020年第5期。。有別于20世紀90年代企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革取向，縣農(nóng)保以農(nóng)民繳費為主，采取完全儲蓄積累模式 社會養(yǎng)老保險制度模式一般分為“現(xiàn)收現(xiàn)付式”“完全積累式”“部分積累式”等三種。20世紀80年代中后期，學(xué)術(shù)界指出“部分積累式”兼顧前兩種模式所長，更適合中國國情?；谇笆龈母锢砟?，20世紀90年代，企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度逐步探索出“統(tǒng)賬結(jié)合”新道路，形成單位繳大頭、職工繳小頭的籌資結(jié)構(gòu)。參見傅華中：《社會保險的理論與實踐》，河南人民出版社，1990年，第96—99、139頁；胡曉義：《新中國社會保障發(fā)展史》，第143—160頁。。這一制度模式的選擇決定了動員農(nóng)民投保是各地實踐工作的核心任務(wù)，否則整個制度將失去賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)?；鶎庸ぷ髡哂^察發(fā)現(xiàn)，由于沒有穩(wěn)定的政府補貼和集體補助，農(nóng)民經(jīng)濟收入水平有限、保險意識薄弱，“送保上門的人幾乎沒有” 孫開詠：《基層“農(nóng)?！备刹康乃崽鹂嗬薄?，《中國民政》1994年第2期。。盡管如此，相關(guān)數(shù)據(jù)卻顯示，從1991年到1998年的八年間，參保農(nóng)民人數(shù)由試點初期的8萬人擴展至8025萬人，保險基金累計結(jié)余166.2億元，取得了一定發(fā)展成效《1998勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計公報》，《勞動保障通訊》1999年第7期。。

既然縣農(nóng)保本身缺乏吸引力，為何仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民群眾選擇參加？為調(diào)動農(nóng)民積極性，作為政策執(zhí)行者的各級民政部門又采取了哪些應(yīng)對舉措？更耐人思考的是，何以參保人數(shù)不斷增加、保險基金規(guī)模不斷擴大，制度探索卻無法持續(xù)？本文聚焦1991年至1999年縣農(nóng)保的投保問題，嘗試在該制度走向農(nóng)村、為農(nóng)民認識接受的實踐過程中，探尋誘發(fā)制度變遷的基層因素。

一、縣農(nóng)保的制度設(shè)計及其試點推行

1986年4月，根據(jù)中共中央的指示精神，六屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，正式提出“抓緊研究建立農(nóng)村社會保險制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展情況，進行試點，逐步實行”的具體要求《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃 第五十一章》，《社會保障報》1986年6月12日。。據(jù)1987年安徽省民政廳的抽樣調(diào)查，農(nóng)民群眾最迫切需要的社會保險是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險 據(jù)安徽省民政廳1987年2月在馬鞍山市龍山橋鎮(zhèn)、淮山市新安鄉(xiāng)、六安地區(qū)與兒街鎮(zhèn)對1564名農(nóng)民的抽樣調(diào)查，農(nóng)民最迫切需要的社會保險，排名第一位是醫(yī)療保險（占調(diào)查總數(shù)的60.74%），第二位是養(yǎng)老保險（占調(diào)查總數(shù)的49.10%）。參見民政部社會保障報社、農(nóng)村社會保障課題組編：《農(nóng)村社會保障探索》，湖南大學(xué)出版社，1987年，第424—425頁。。前者已由衛(wèi)生部主導(dǎo)，在農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，“探索適合我國農(nóng)村實際情況的健康保險制度”《中國衛(wèi)生年鑒（1986）》，人民衛(wèi)生出版社，1987年，第135頁。，后者尚屬空白地帶。隨著計劃生育政策的嚴格落實，人口學(xué)家預(yù)測，中國人口老齡化速度將快于世界平均水平，“到2000年老年人口將達到1.3億，占人口總數(shù)的11%左右” 中國民政理論和社會福利研究會編：《民政和社會保障文選（1985年卷）》，1986年印行，第365頁。。其中，絕大多數(shù)農(nóng)民在其年老或喪失勞動力后沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，農(nóng)村養(yǎng)老問題將日益突出。作為因應(yīng)之法，時人感到“建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度勢在必行”《專家們在國家計委召開的研討會上提出建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度勢在必行 盡快地建立統(tǒng)一的社會保障機構(gòu)》，《社會保障報》1986年10月2日。。

1986年10月9日，負責(zé)農(nóng)村社會保障工作的民政部召開座談會，特別探討“試行農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的必要性和可能性”《全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會在沙洲召開》，《社會保障報》1986年10月30日。。12月24日，民政部向國務(wù)院提交《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，提出在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“積極引導(dǎo)群眾開展社會保險”的建議《民政部印發(fā)〈關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告〉的通知》（1987年3月14日），民政部政策研究室編：《民政工作文件選編（1987年）》，華夏出版社，1988年，第21頁。。該主張得到中共中央和國務(wù)院的支持。1987年1月，中共中央作出“發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，有條件的可試辦合作保險”的重要指示《把農(nóng)村改革引向深入》（1987年1月22日），《新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻選編》，中央文獻出版社，1992年，第438頁。。隨后，國務(wù)院正式批準以民政部為主，“開展建立農(nóng)村基層社會保障制度的探索和試點工作”《國務(wù)院批準民政部為主 進行農(nóng)村社會保障試點》，《人民日報》1987年4月19日。。1987年至1989年，在民政部的推動下，全國先后有19個省、800多個鄉(xiāng)進行了合作養(yǎng)老保險試點，參加人數(shù)90多萬人，積累資金約合4096萬元 朱勇、唐鈞主編：《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式選擇》，廣西人民出版社，1991年，第246頁。。通過實踐，民政部對于如何構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有了更為系統(tǒng)的思考，認為農(nóng)村采用的制度模式既不能照搬國外經(jīng)驗，更不能走城鎮(zhèn)職工由國家、企業(yè)“包下來”的老路，應(yīng)當(dāng)走儲蓄積累的發(fā)展道路，農(nóng)民“多交多領(lǐng)，少交少領(lǐng)，不搞平調(diào)，不吃大鍋飯” 陳虹：《建立有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度》（1992年12月5日），民政部農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，1993年印行，第144頁。。以鄉(xiāng)、村為單位的試點證明，選擇儲蓄積累模式，基金管理層次不宜過低，否則存在“社會化程度低”、資金風(fēng)險大等諸多問題。因此，民政部考慮“進行中等規(guī)模（縣級）試點的調(diào)查和研究”?！对谄占芭c探索中推進一步》，《社會保障報》1989年2月17日。

1990年7月，國務(wù)院第111次總理辦公會議專題研究社會保險制度改革，正式確立由民政部負責(zé)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作《國家體改委、民政部、勞動部關(guān)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險分工的通知》（1991年4月11日），民政部政策法規(guī)司編：《民政工作文件選編（1991年）》，中國社會出版社，1992年，第210頁。。1991年1月，國務(wù)院同意民政部選擇20個有條件的縣進行試點《民政部關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作有關(guān)問題的通報》（1991年3月15日），《民政工作文件選編（1991年）》，第209頁。。為順利完成試點任務(wù)，民政部隨即成立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室，負責(zé)相關(guān)工作。4月，民政部決定首先在農(nóng)民收入水平較高、民政工作基礎(chǔ)較好的山東省開展局部試點，并選取牟平、龍口、招遠、榮成、乳山等五個縣作為先行試點縣。 劉關(guān)權(quán)、單有德：《民政部推廣山東試點經(jīng)驗并提出 我國農(nóng)村將建立社會養(yǎng)老保險制度》，《人民日報》1991年10月13日。6月，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室初步制定出《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱“基本方案”）《崔乃夫部長在全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作會議上的講話（摘要）》（1992年12月8日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第410頁。?！盎痉桨浮毕?shù)吸收前期探索成果，明確縣農(nóng)保是“一個低標(biāo)準的保障制度”，遵循以農(nóng)民個人繳納為主、集體適當(dāng)補助的原則，旨在預(yù)先儲備起一筆資金，“以平穩(wěn)渡過老齡化高峰期” 張樸：《關(guān)于〈縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案〉的說明》（1991年10月10日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第354—355頁。。既然縣農(nóng)保是個人繳納占大頭，那么能否吸引農(nóng)民投保繳費，就成為衡量試點是否成功的決定因素。為保證試點工作平穩(wěn)進行，“基本方案”設(shè)計出一套兼顧管理規(guī)范性和農(nóng)民接受能力的投保辦法。

首先，在投保對象和年齡問題上，“基本方案”規(guī)定凡20周歲至60周歲非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村人口均有權(quán)參保。其次，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際，設(shè)置出由低到高的十個繳費檔次，最低每月2元，最高每月20元，以利于絕大多數(shù)農(nóng)村人口進入“養(yǎng)老保險的軌道”。 張樸：《在部分省市養(yǎng)老保險座談時的講話》（1991年4月24日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第60—61頁。農(nóng)民群眾可根據(jù)自身的負擔(dān)能力自主選擇繳費檔次，在投保期內(nèi)亦可根據(jù)經(jīng)濟條件的變化，提高或降低檔次。最后，在繳費方式上，以月繳和年繳為主，允許補繳和預(yù)繳保費，其中補繳總年數(shù)不超過40年，預(yù)繳則不超過3年。關(guān)于預(yù)繳保費的年限規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室解釋稱，盡管這種方式有利于農(nóng)民“在經(jīng)濟條件好時提前儲備”，對減少基層工作量也有利，但預(yù)繳年數(shù)“不宜過多，年數(shù)過多，當(dāng)政策需適時調(diào)整時，會給工作造成困難” 張樸：《關(guān)于〈縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案〉的說明》（1991年10月10日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第356頁。。同時，考慮到農(nóng)民群眾擔(dān)心保費被“平調(diào)”以及不安全等心理，“基本方案”強調(diào)農(nóng)民個人繳納的保費和集體補貼全數(shù)計入“個人賬戶”，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理”，并給予保值增值。待年滿60周歲，投保對象即可根據(jù)賬戶積累的資金總額，按月領(lǐng)取到不同檔次的養(yǎng)老金，直至身故?！睹裾筷P(guān)于印發(fā)〈縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）〉的通知》（1992年1月3日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第92—95頁。

在“基本方案”的指導(dǎo)下，山東試點五縣的投保工作推進較為順利。截至1991年9月底，已有30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、281個村推行縣農(nóng)保，參保人數(shù)達8萬人，收取保費485.6萬元 劉關(guān)權(quán)、單有德：《民政部推廣山東試點經(jīng)驗并提出 我國農(nóng)村將建立社會養(yǎng)老保險制度》，《人民日報》1991年10月13日。。其中，牟平縣率先完成“村村實現(xiàn)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險”目標(biāo)，“成為全國第一個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全方位實施縣” 焦紅軍、宋熙文：《牟平實現(xiàn)村村農(nóng)民社會養(yǎng)老保險》，《人民日報》1992年3月23日。?？h農(nóng)保之所以一經(jīng)試點便得到農(nóng)民群眾歡迎，在牟平縣等地的民政干部看來，其重要工作經(jīng)驗是落實集體補助，通過“算經(jīng)濟細賬”，引導(dǎo)農(nóng)民群眾認識到“加入農(nóng)村養(yǎng)老保險既合算又可靠”《加大宣傳 強化管理 莒縣養(yǎng)老保險進展快》，《中國社會報》1994年12月13日。。例如該縣武寧鄉(xiāng)54歲的村民曲某通過村會計的“算賬”了解到，“自己入保，集體還給補一部分”，按照當(dāng)時縣農(nóng)保年復(fù)利8.8%的計息標(biāo)準測算，“60歲后我每年能拿900多塊錢”，“還是入政府的保險比存銀行上算”，“將來養(yǎng)老就不用拖累兒女了，家庭關(guān)系也好處了”。于是，曲某果斷拿出4000元，補繳了14年的保費。 史維勤：《社會養(yǎng)老保險在中國農(nóng)村崛起》，《中國社會報》1992年3月13日。

曲某的“算賬”心路歷程具有一定代表性，從其表述中可知，影響農(nóng)民投保意愿的經(jīng)濟因素主要有三：一是有無集體補助，二是縣農(nóng)保計息標(biāo)準是否比銀行存款利率更實惠，三是能否減輕兒女的贍養(yǎng)負擔(dān)。在眾多經(jīng)濟因素中，民政工作者發(fā)現(xiàn)，縣農(nóng)保的養(yǎng)老效益屬于長遠利益，投保又是“長期行為”，對于講究實際的農(nóng)民群眾而言，“離開了集體補助就發(fā)展不快” 方國進：《平和縣──漳州市農(nóng)保工作的領(lǐng)頭雁》，《中國社會工作》1996年第4期。。于是，為維系農(nóng)民投保積極性，牟平縣沙塂子村針對農(nóng)民“怕變”的心理，在集體補助來源上下功夫，決定把村東一塊30畝優(yōu)質(zhì)果園劃為補貼“專用園”，承諾“只要園子在，投保者和現(xiàn)有60歲以上老人永遠有補貼”。這一舉措取得“立竿見影”效果，“兩個半小時以內(nèi)全村就有87%的村民投了?！薄Ｕw而言，牟平縣的集體補貼比例“平均在35%左右”，集體經(jīng)濟較薄弱的村莊也通過“減少義務(wù)工或集體提留”等方式，來體現(xiàn)縣農(nóng)保作為社會保險的“福利性”。" 牟平縣人民政府：《全民動員 精心組織 積極推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險》（1991年10月），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第417、419頁。

鑒于山東試點效果較好，1991年10月，民政部在牟平縣召開全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議，總結(jié)推廣山東經(jīng)驗，認為富?？h及中等縣已基本具備推行縣農(nóng)保的經(jīng)濟條件 陳虹：《精心組織 搞好試點 把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)推向前進》（1991年10月10日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第66、77頁。。11月10日，民政部發(fā)出通知，明確下一步試點范圍將從山東五縣逐步擴展到全國100個縣左右《關(guān)于進一步加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》（1991年11月10日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第5頁。。11月底，中共十三屆八中全會作出“逐步建立農(nóng)村社會保障制度。在有條件的地方，逐步開展農(nóng)村養(yǎng)老保險”的決定《十三大以來重要文獻選編》下冊，中央文獻出版社， 2011年，第298頁。。1992年初，鄧小平南方談話更是進一步鼓舞了民政部門加快探索步伐，大力推進試點工作。根據(jù)區(qū)域發(fā)展不平衡的實際，民政部在各地非常關(guān)注的“集體補助”問題上，做出更加靈活的處理，指出基本原則是堅持以個人繳費為主，“補助標(biāo)準可以隨著集體經(jīng)濟狀況的變化而變動”，“集體經(jīng)濟弱的地方，補助可低些”，沒有集體補助的地方，“只要群眾自愿”，也可以試點 張樸：《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作中幾個具體問題的意見》（1991年12月9日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第346—347頁。。這些工作意見實質(zhì)起到降低試點成本、調(diào)動地方積極性的作用。截至1992年3月，經(jīng)各地黨政部門同意上報并經(jīng)民政部正式批準開展試點的縣已有550多個，“超出原計劃的5倍之多” 史維勤：《社會養(yǎng)老保險在中國農(nóng)村崛起》，《中國社會報》1992年3月13日。，“山東、山西、四川、江蘇、浙江、河北、吉林、北京、上海、武漢等省市”積極行動起來《抓緊啟動 形成規(guī)模 推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作》，《中國社會報》1992年3月10日。。

隨著試點范圍的擴大，集體補助高低有無的不確定性給基層投保工作帶來挑戰(zhàn)。如武漢市等地頒布的試行辦法，僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的集體補助可按“職工工資15—20%給予稅前列支”，普通村民的集體補助則由各村委會根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況確定《武漢市社會養(yǎng)老保險工作抓得實做得細》，《中國社會報》1992年5月8日。。事實上，有些村“賬上還是赤字，集體不可能拿錢出來對投保者進行補貼”《養(yǎng)老保險在江堤》，《中國社會報》1992年7月31日。，變成農(nóng)民自己繳錢自己保，以致“標(biāo)語橫幅掛滿墻，群眾圍了一大圈，就是沒有人投?！?武漢市民政局：《抓住機遇 大膽開拓 推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作全面開展》（1992年7月），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第438頁。。沒有穩(wěn)定的集體補助，縣農(nóng)保是否就無法推行了呢？一些民政工作者從社會保險的“強制性”出發(fā)，認為縣農(nóng)保是“以保障公民基本生存權(quán)利為宗旨的政府行為”，不能完全依靠集體補助等經(jīng)濟驅(qū)動，“消極地等待農(nóng)民主動上門來繳費”，強調(diào)“各級政府的行政推力”是促進縣農(nóng)保發(fā)展的關(guān)鍵 蔣福學(xué)：《對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險強制性的幾點認識》，《民政與社會保障》1993年第3期；高順齡：《發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè) 建立和完善農(nóng)村社會保障機制》，《民政研究》1992年第4期。?；诖耍錆h市的試點諸縣在申明村集體應(yīng)盡力提供補助的同時，突出行政組織對投保工作的重要性。漢陽縣一鎮(zhèn)即采取“分片包干的方式”，由鎮(zhèn)黨委書記做動員，每個黨委成員對該鎮(zhèn)轄屬的28個村“一一上門做工作”，僅用一周時間，該鎮(zhèn)收取保費49萬元，投保率達到95% 武漢市民政局：《抓住機遇 大膽開拓 推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作全面開展》（1992年7月），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第435、438頁。。

1992年7月，民政部在武漢召開全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)驗交流會，認為“繼山東省特別是煙臺市之后，武漢市又為全國樹立了典型，提供了經(jīng)驗”，要求各地“加快步伐，加大力度，推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)” 陳虹：《順應(yīng)改革大潮 加大力度 加快步伐 為建立有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度而努力奮斗》（1992年7月4日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第364頁。。經(jīng)驗交流會結(jié)束后，各省按照民政部提出“沿海地區(qū)，全面鋪開，盡快啟動；中部地區(qū)，基本鋪開，分步啟動；西部地區(qū)，點面結(jié)合，重點啟動”的部署安排，加快試點速度《全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展勢頭令人欣喜》，《中國社會報》1992年8月4日。。1992年底，全國已有1000多個縣（市、區(qū)）啟動試點，其中700多個縣制定出暫行辦法，建立起專門機構(gòu)，“試點工作從局部推向全國” 民政部綜合計劃司編：《中國民政統(tǒng)計年鑒（1993）》，1993年印行，第3—4頁。。需要指出的是，擴大試點后的縣域已經(jīng)超出預(yù)期的富裕縣、中等縣范疇，欠發(fā)達縣也參與其中。例如，地處四川北部的蒼溪縣既是民政部批準的試點縣，也是國務(wù)院核準的定點扶持貧困縣，盡管經(jīng)濟條件相對較差，但實現(xiàn)了“32萬村民踴躍入農(nóng)保”的目標(biāo)，在四川省內(nèi)處于“領(lǐng)先地位”《蒼溪縣32萬村民踴躍入農(nóng)?！?，《中國社會報》1992年11月10日。。不難想見，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民群眾的收入水平更低，村集體積累更薄弱，提供的補助更少，投保工作的開展更依靠“行政推力”。一些縣市進而嘗試把投保率、保費收取與目標(biāo)管理責(zé)任制掛鉤，縣、鄉(xiāng)、村逐級下達目標(biāo)任務(wù)，責(zé)任到人、定崗到村，“超額完成部分按1%獎勵，完不成部分按2‰罰款。由于獎罰分明，調(diào)動了全體工作人員的積極性”，農(nóng)民投保率隨之提升《金鄉(xiāng)縣農(nóng)村養(yǎng)老保險全面展開》，《中國社會報》1992年8月14日。。

綜上所述，1991年至1992年，在如何動員農(nóng)民投保這一問題上，不同地區(qū)根據(jù)自身條件給出側(cè)重不同的應(yīng)答策略。經(jīng)濟條件更好的試點地區(qū)傾向于突出縣農(nóng)保的“福利性”，主張以眼見為實的集體補助提升農(nóng)民投保積極性；經(jīng)濟條件稍遜的試點地區(qū)嘗試通過管理機制的設(shè)計和運轉(zhuǎn)，來彌補經(jīng)濟激勵不足對農(nóng)民投保意愿的抑制。在實際工作中，兩大策略交織并行。到1992年底，全國參保農(nóng)民人數(shù)超過3500萬人，“近20個縣基本建立起了面向全體農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度”《中國民政統(tǒng)計年鑒（1993）》，第4頁。。依據(jù)全國的良好發(fā)展態(tài)勢，民政部向國務(wù)院報告稱：“大規(guī)模的試點告一段落，下步工作將進入全面開展和以縣為單位建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的新階段。”《民政部關(guān)于開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的情況報告》（1992年11月25日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第157頁。

二、“農(nóng)民自愿”原則下基層投保工作的調(diào)適

20世紀90年代初期，需要農(nóng)民繳費的不只是縣農(nóng)保一項。包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民除“交夠國家的”外，還需“留足集體的”，即承擔(dān)著向集體經(jīng)濟組織繳納一定村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費等義務(wù)。為保護農(nóng)民權(quán)益，國務(wù)院要求把農(nóng)民集體負擔(dān)水平控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)，但“隨意向農(nóng)民攤派以及各種亂收費、亂集資、亂罰款的現(xiàn)象時有發(fā)生”《國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知要求各地各單位進一步做好農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)監(jiān)督管理工作》，《人民日報》1992年8月11日。，農(nóng)民負擔(dān)重一度被認為是20世紀90年代初期“農(nóng)村最大的社會問題” 江流等主編：《1992—1993年中國：社會形勢分析與預(yù)測》，中國社會科學(xué)出版社，1993年，第298頁。，引起中共中央和國務(wù)院的高度重視。1993年3月19日，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)出緊急通知，要求“各級黨委、政府要把減輕農(nóng)民負擔(dān)問題作為一項緊急的政治任務(wù)，擺上重要議事日程”《中辦國辦發(fā)出緊急通知采取斷然措施減輕農(nóng)民負擔(dān)》，《人民日報》1993年3月23日。。在農(nóng)民“減負”大背景下，一些地區(qū)開始反思運用行政手段讓農(nóng)民投保的合理性。

有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在1992年的擴大試點階段，個別縣市為追求投保率，層層下達過高指標(biāo)。為盡快達標(biāo)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“往往采取突擊的方法，不管群眾通不通，愿意不愿意” 司春雨、魏安敏：《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作四忌》，《中國社會工作》1996年第2期。。由于缺乏細致深入的宣傳，急于求成，導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生誤解，認為縣農(nóng)?！俺闪诵碌奶崃繇椖俊?沙丘、江楠：《鄉(xiāng)村流行茵肖瑞斯——江蘇農(nóng)村社會養(yǎng)老保險紀事》，《農(nóng)民日報》1993年1月14日。。根據(jù)中央緊急通知精神和實際工作偏差，1993年6月，民政部強調(diào)各地開展投保工作時，“必須從當(dāng)前的實際出發(fā)，考慮到農(nóng)民當(dāng)前的承受能力”，堅持自愿原則，不搞強迫命令，并把“加強領(lǐng)導(dǎo)，積極探索，鞏固提高，適度發(fā)展”作為新的工作方針《民政部關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作幾個問題的通知》（1993年6月14日），民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1993年）》，中國社會出版社，1994年，第184—185頁。。7月，中辦、國辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔(dān)項目審核處理意見的通知》進一步申明在農(nóng)村開展社會養(yǎng)老保險“要堅持自愿原則”，堅決糾正“強制攤派行為”《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于涉及農(nóng)民負擔(dān)項目審核處理意見的通知》（1993年7月22日），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1993年第18期。。在民政部看來，農(nóng)民繳納的保費“全記在個人名下”，所有權(quán)仍歸屬勞動者本人，與“只盡義務(wù)，不享受權(quán)利”的“農(nóng)民負擔(dān)”有著本質(zhì)區(qū)別，強調(diào)自愿是要基層工作者更為注意方式方法，“通過政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動，做細致的工作”，而非走向“放任自流”另一端 張樸：《正確認識農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的幾個問題》，《中國民政》1994年第3期。。但保費繳納可能加重農(nóng)民負擔(dān)的論調(diào)確實讓部分縣市“顧慮重重，長期猶豫不決”《民政部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳關(guān)于推進我省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知〉的通知》（1994年1月22日），民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1994年）》，中國社會出版社，1995年，第313頁。，結(jié)果是“有些地方收了部分群眾一個階段的投保金，一停就是一年半載，沒有連續(xù)堅持下來” 張惠強：《農(nóng)村養(yǎng)老保險啟動初期存在的問題與思考》，《民政論壇》1994年第4期。。

與“切實減輕農(nóng)民負擔(dān)”并行的是“經(jīng)濟過熱勢頭明顯”，宏觀經(jīng)濟發(fā)展形勢同樣影響著1993年的基層投保工作。據(jù)統(tǒng)計，到1993年3月，“35個城市的生活物價指數(shù)上升到17%” 華而誠：《中國經(jīng)濟的軟著陸（1992—1997）》，中國財政經(jīng)濟出版社， 1997年，第34頁。，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格也隨之上漲，農(nóng)民“增產(chǎn)不增收”的情況更為明顯 鐘立新：《也談養(yǎng)老保險工作推行難》，《中國民政》1994年第4期。。面對通貨膨脹加速之勢，1993年6月24日，中共中央和國務(wù)院緊急出臺宏觀調(diào)控16條舉措，要求更大力度地運用利率杠桿增加儲蓄存款，“對三年、五年和八年期定期儲蓄存款實行保值”《十四大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社，2011年，第274頁。。7月11日，銀行一年期存款利率上調(diào)至10.98%，高出縣農(nóng)保計息標(biāo)準兩個多百分點《中國人民銀行決定再次提高存貸款利率，并對三年期以上定期儲蓄存款實行保值》，《新華月報》1993年第7期。。一方面是通貨膨脹讓農(nóng)民實際收入縮緊，個人投保能力有所下降；另一方面是銀行存款利率調(diào)高并享有保值貼息，這讓善于“算賬”的農(nóng)民感到投保“不合算” 楊聰、張?zhí)m英：《農(nóng)村養(yǎng)老保險：五種心理負擔(dān)及解決辦法》，《中國民政》1994年第5期。。為適應(yīng)國家宏觀調(diào)控步驟，民政部先將計息標(biāo)準由年復(fù)利8.8%上調(diào)至11%，7月再次上調(diào)至12%，比銀行一年期存款利率高出1.02個百分點《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金增值要求的通知》（1993年7月22日），北京市民政局農(nóng)村社會保險處編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料匯編》，1999年印行，第137頁。。與此同時，民政部配套改進了計發(fā)辦法，確立“分段計息”原則，即積累期內(nèi)，當(dāng)年計息利率調(diào)整（不論調(diào)高調(diào)低）后，從次年1月1日起按照最新計息標(biāo)準計算個人賬戶的積累額，以增強縣農(nóng)保適應(yīng)銀行利率上下浮動的能力 據(jù)民政部《有關(guān)計發(fā)辦法的說明》，農(nóng)民投保的資金，從1991年至1993年12月31日按8.8%計息，從1994年1月1日起按12%計息。若1996年年內(nèi)計息標(biāo)準調(diào)低為8.8%，個人基金賬戶積累從1997年1月1日起又按8.8%計息。參見《民政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老金計發(fā)辦法〉（試行）的通知》（1994年7月21日），《民政工作文件選編（1994年）》，第320—321頁。。此外，為直觀讓農(nóng)民群眾看到實惠，民政部還決定自1993年7月起，對已經(jīng)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的保險對象每月增發(fā)10%的補貼金《民政部關(guān)于養(yǎng)老金給付有關(guān)事宜的通知》（1994年1月25日），《民政工作文件選編（1994年）》，第315頁。。

由上可見，在“減負”和“通脹”的雙重影響下，民政部調(diào)整應(yīng)對舉措不可謂不及時，這對于維護縣農(nóng)保的穩(wěn)定發(fā)展起到積極作用。1993年末參保人數(shù)約為3037萬人，并未出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象。但也須看到，1993年參保人數(shù)總體較上年有所回落，存在一定的退保、斷保問題，政策和經(jīng)濟因素對實際工作的影響不容小覷。其中，山東省參保人數(shù)最多，接近1500萬人，人均年投保額為9.72元，低于“基本方案”規(guī)定的24元最低年繳費檔次；參保人數(shù)僅次于山東省的江蘇省當(dāng)年人均投保額為24.26元，僅略高于最低標(biāo)準（見第91頁表格）。這表明，即便在經(jīng)濟相對發(fā)達省份，實際保費收取情況也不容樂觀。江蘇某地民政干部坦承：“上報的數(shù)字只是登記造冊的數(shù)字，不等于錢都收上來了，到位的錢只占三分之一?！?沙丘、江楠：《鄉(xiāng)村流行茵肖瑞斯——江蘇農(nóng)村社會養(yǎng)老保險紀事》，《農(nóng)民日報》1993年1月14日?？傊?993年的縣農(nóng)保并未出現(xiàn)預(yù)想中全面鋪開的發(fā)展態(tài)勢，一些“已經(jīng)全面推行的縣也有的回落下來” 周建國、湯志宏：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的艱難現(xiàn)狀與出路》，《社會工作研究》1994年第6期。。人們甚至重新思考“在中國農(nóng)村要不要建立養(yǎng)老保險制度” 張仆：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會保障體系的重要組成部分》，《中國社會報》1994年1月1日。，有人提出“‘白發(fā)浪潮’的到來距離現(xiàn)在還有幾十年，現(xiàn)在做這項工作為時過早” 王純祿、郭德貴：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨的困難》，《中國民政》1994年第3期。。

面對“加重農(nóng)民負擔(dān)論”“難以推行論”等，縣農(nóng)保的探索工作是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)，還是暫停 陳伯仁：《破除“三論”發(fā)展“農(nóng)?！薄罚吨袊裾?994年第8期。？當(dāng)各地徘徊觀望之時，中共中央對“三農(nóng)”問題以及農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的高度重視，“為推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作吃了‘定心丸’”《山西提出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新思路》，《中國社會報》1993年12月7日。。1993年10月，江澤民在中央農(nóng)村工作會議上要求“全黨要始終高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題”，強調(diào)建立健全農(nóng)村社會保障體系是深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)之一《十四大以來重要文獻選編》上冊，第365、372頁。。11月，中共十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，進一步闡明如何建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。決定指出：“農(nóng)民養(yǎng)老以家庭保障為主，與社區(qū)扶持相結(jié)合。有條件的地方，根據(jù)農(nóng)民自愿，也可以實行個人儲蓄積累養(yǎng)老保險。” 《十四大以來重要文獻選編》上冊，第466頁。中共中央關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老問題的重要論述，為接下來的探索奠定了兩大基調(diào)：一是從敬老養(yǎng)老傳統(tǒng)文化和當(dāng)時國情出發(fā)，家庭養(yǎng)老在相當(dāng)長的一個歷史時期內(nèi)是農(nóng)村地區(qū)的主要養(yǎng)老方式 這里的“家庭養(yǎng)老”首先指老年人的經(jīng)濟來源主要由家庭成員特別是贍養(yǎng)人提供。1996年頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，明確家庭養(yǎng)老是中國的主要養(yǎng)老方式。，在市場經(jīng)濟體制建立初期中國還不具備普遍推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件；二是在有條件的農(nóng)村啟動社會養(yǎng)老保險制度探索，以補充家庭養(yǎng)老保障功能仍有必要，但囿于國家財力 有研究指出，1993年開始醞釀的財稅體制改革幾乎貫穿整個90年代，在從包干制改為分稅制的轉(zhuǎn)型過程中，國家沒有精力、更沒有能力去考慮對縣農(nóng)保提供足夠的財政補貼。參見鄭秉文：《非繳費型養(yǎng)老金：“艾倫條件”下農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷與改革出路》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》2020年第3期。，暫時只能繼續(xù)試行以農(nóng)民繳費為主的“個人儲蓄積累養(yǎng)老保險”，與真正意義上享有國家財政支持和兜底的社會養(yǎng)老保險之間尚有差別。正因為縣農(nóng)保的“福利性”不強，所以社會保險“強制性”等原則不適用于農(nóng)村，一切探索工作必須以“農(nóng)民自愿”為前提。

進入1994年，有利于縣農(nóng)保發(fā)展的主客觀條件正逐步成形。1994年5月，第十次全國民政會議召開，國務(wù)院總理李鵬在會上指出，“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)村民政工作的一件大事”，鼓勵各級民政部門“創(chuàng)造一些好的經(jīng)驗，把這項工作做好”《李鵬總理在第十次全國民政會議代表座談會上的講話》（1994年5月16日），《民政工作文件選編（1994年）》，第6頁。。6月下旬至8月初，貴州、廣西、陜西、湖北、吉林、遼寧、黑龍江、云南八省區(qū)相繼召開五年一度的全?。▍^(qū)）民政會議，著力闡明“市場經(jīng)濟條件下民政工作的地位和作用” 李進國、張桂萍：《民政工作迎來黃金時期——八省區(qū)五年一度民政會議綜述》，《中國社會報》1994年8月6日。。四川等省發(fā)出通知，要求把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作“作為建立健全全省農(nóng)村社會保障體系的一項重要內(nèi)容納入各級黨委、政府的重要議事日程”《民政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共四川省委、四川省人民政府批轉(zhuǎn)省民政廳關(guān)于積極穩(wěn)妥發(fā)展我省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的意見的通知〉的通知》（1994年11月9日），《民政工作文件選編（1994年）》，第332頁。。自中央到地方政府的關(guān)注重視，為縣農(nóng)保的繼續(xù)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。從客觀條件看，國家宏觀調(diào)控收效明顯，10月以后，物價漲幅逐月降低，縣農(nóng)保年復(fù)利12%的計息標(biāo)準與通貨膨脹率差距正不斷縮小，一定程度上減輕農(nóng)民“怕投保后物價上漲，保費不增值的心理負擔(dān)” 楊聰、張?zhí)m英：《農(nóng)村養(yǎng)老保險：五種心理負擔(dān)及解決辦法》，《中國民政》1994年第5期。。

盡管內(nèi)外環(huán)境的改善有助于縣農(nóng)保的繼續(xù)推行，但對基層工作者而言，面向農(nóng)民群眾的投保工作難度卻在增大：多數(shù)村“無力承擔(dān)集體補助”的狀況并未改善，縣農(nóng)保在相當(dāng)程度上變成“純個人儲蓄積累保險” 張玲等：《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資機制的探討》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2005年第2期。；在“農(nóng)民自愿”原則的限制下，更是無法采取嚴格的行政手段督促農(nóng)民參保。換言之，受制于縣農(nóng)?！案＠浴辈粡姟ⅰ皬娭菩浴辈荒艿忍卣?，此前在試點階段被證明有效的工作經(jīng)驗難以完全適應(yīng)新的發(fā)展形勢。站在農(nóng)民的角度，縣農(nóng)保為數(shù)不多還能吸引他們的地方是其計息標(biāo)準高于同期銀行存款利率，以及滿60歲后月領(lǐng)養(yǎng)老金的預(yù)期收益。據(jù)此，一些縣市嘗試引入商業(yè)保險常用的“躉交投?！鞭k法 為分散風(fēng)險，社會保險制度一般采取如“基本方案”所示的月繳、年繳等“期交”辦法。與“期交”相對應(yīng)的是“躉交”，這是商業(yè)養(yǎng)老保險常見的投保方式，指投保人在首次投保時一次性全數(shù)繳清保費，與“預(yù)交”類似，但概念內(nèi)涵并不完全一致。20世紀80年代中后期，中國人民保險公司為滿足不同群體的養(yǎng)老需求，曾推出過“城鄉(xiāng)個人養(yǎng)老金保險”業(yè)務(wù)，規(guī)定農(nóng)民、城鎮(zhèn)個體勞動者以及無固定收入的集體所有制職工繳費“可實行年交、隔年交或一次躉（即整數(shù)）交”，“一次躉交的500元起存，多存不限”。參見何德銀、劉圣義：《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理的思考及建議》，《民政論壇》1997年第4期；《中國人民保險公司石棉縣支公司關(guān)于開辦城鄉(xiāng)個人養(yǎng)老金保險工作的意見》（1987年9月11日），石棉縣檔案館藏，檔案號16-1-291-12。，以求縣農(nóng)?！霸谑袌鼋?jīng)濟條件下，站穩(wěn)腳跟、尋求突破” 張亞生：《社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)營取向》，《社會工作研究》1994年第1期。。

如前所述，在1991年至1992年間，各地的投保辦法多以“基本方案”為藍本，實行靈活多樣的長期投保方式，允許農(nóng)民預(yù)繳不超過三年的保費。實踐中，基層工作者反映“民政的事情太多了”，“月月收、年年收”的辦法“太繁瑣” 沙丘、江楠：《鄉(xiāng)村流行茵肖瑞斯——江蘇農(nóng)村社會養(yǎng)老保險紀事》，《農(nóng)民日報》1993年1月14日。。由于經(jīng)濟收入不穩(wěn)定，農(nóng)民續(xù)保也是“時斷時續(xù)” 楊順良：《蒼溪縣為農(nóng)戶投保找財源》，《中國民政》1996年第10期。。保費的收取不只關(guān)乎農(nóng)民群眾的養(yǎng)老收益，還直接與縣農(nóng)保事業(yè)管理機構(gòu)的經(jīng)費掛鉤。據(jù)1992年民政部印發(fā)的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)費提取使用辦法（試行）》，縣農(nóng)保事業(yè)管理機構(gòu)屬于自收自支單位，其經(jīng)費“按當(dāng)年收取保險費總額的3%提取”，分級使用《民政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)費提取使用辦法（試行）〉的通知》（1992年2月19日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第109頁。。于是，不少縣級民政局向上級報告稱，在啟動發(fā)展階段，由于投保人數(shù)少，投保檔次低，保險基金規(guī)模總體較小，存在“經(jīng)費不足，工作比較困難”的情況 范寶?。骸都訌婎I(lǐng)導(dǎo)、穩(wěn)步推進、嚴格管理、扎實工作 積極發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)》（1995年10月13日），民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1995年）》，中國社會出版社，1996年，第267頁。，有些縣市甚至已經(jīng)為此“墊支幾十萬元”《南通市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險調(diào)查表明：當(dāng)前普遍關(guān)注16個問題》，《中國社會報》1994年8月13日。。

針對實際工作中存在的問題，一些地區(qū)率先突破預(yù)繳保費的三年限制，主張將“小額長期投保和大額一次性投保結(jié)合起來，號召村民積極參加大額一次性投?！薄跺睒騾^(qū)3.8萬農(nóng)民踴躍投?！?，《中國社會報》1994年12月6日。。較早試行該辦法的有?？谑?。1993年初，?？谑行氯A區(qū)曾在兩個富裕村開展“集體補助一次性投?！痹圏c，收到良好反饋，60歲以下的村民全數(shù)參保，收取保費87.9萬元，人均投保1388.63元《海口市召開農(nóng)村養(yǎng)老保險研討會 推廣一次性投保經(jīng)驗》，《中國社會報》1993年4月27日；《中國城市綜合實力五十強叢書·?？谑小?，中國城市出版社，1995年，第252頁。。1993年底，大額一次性投保辦法被正式納入?？谑蓄C發(fā)的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》中，規(guī)定“投保標(biāo)準起點為1000元，最高不限”《?？谑腥嗣裾P(guān)于延長〈?？谑修r(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法〉有效期的決定》（2016年8月9日），《?？谑腥嗣裾珗蟆?2016年第9期。。理論上，小額長期投保有助于降低參保門檻，維護制度的公平性；大額一次性投保則有助于擴大保險基金積累，提升制度的運行效率。在縣農(nóng)保發(fā)展較為曲折的1993年，海南省人均年投保額達171.92元，高出全國人均150元的事實，也在一定程度上驗證了運用新投保方式的積極效果（見第91頁表格）。1994年以后，根據(jù)縣農(nóng)保“個人儲蓄積累養(yǎng)老保險”的定位，為調(diào)動基層工作者積極性和提升農(nóng)民投保意愿，這一方式在更大范圍內(nèi)得到應(yīng)用，并在實踐中繼續(xù)“放開”。

一是適用條件“放開”。所謂“躉交”需要民眾一次性繳納數(shù)額不菲的一筆錢，部分民政工作者由此認為欠發(fā)達地區(qū)不宜推行該辦法，“應(yīng)采取年交的方法” 苑教民：《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如何推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險》，《中國社會報》1994年9月20日。。實際上，越是欠發(fā)達地區(qū)，財力人力越有限，啟動縣農(nóng)保試點時，越需要簡便工作手續(xù)和提取保費來維持日常管理開支。欠發(fā)達地區(qū)在一定程度上比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有著更強的動機引導(dǎo)農(nóng)民選擇一次性投保。如廣西在推行縣農(nóng)保時，“為盡快形成規(guī)模，確保養(yǎng)老保險機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，不至于中途夭折，他們決定將工作重心放在一次性投保上”《廣西重點突破先易后難 穩(wěn)步推進農(nóng)保發(fā)展》，《中國社會報》1995年10月21日。。昆明市在制定試行辦法時，則“根據(jù)農(nóng)民收入不穩(wěn)定的特點，全市統(tǒng)一采取一次性投保模式” 林爽爽主編：《新編昆明市情》，云南科技出版社，1999年，第980頁。。

二是投保檔次“放開”。河南濟源市、浙江樂清市、江西臨湖鎮(zhèn)等地將最低檔次定為100元 河南濟源市規(guī)定“采取一次性躉交的方式，起點100元，多繳不限”。參見《濟源市兩月收保費超千萬》，《中國社會報》1995年7月8日。樂清市規(guī)定躉交金額為100元至500元不等。轉(zhuǎn)引自陳蘭芬：《浙江農(nóng)村社會養(yǎng)老保障分析》，碩士學(xué)位論文，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，2001年，第18頁。臨湖鎮(zhèn)印發(fā)《農(nóng)保一次性繳納100元月領(lǐng)取標(biāo)準計算表》，“講清‘早投保早受益，多投保多受益’的道理”。參見郭愛華：《臨湖鎮(zhèn)推行農(nóng)保工作“三個一”獲得成功》，《社會工作》1996年第6期。，湖南、湖北、陜西、山西、四川、云南、廣西等地多把200元設(shè)為最低檔 湖北省、云南宜良縣等規(guī)定一次性繳納標(biāo)準不低于200元。參見《湖北省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》（1995年8月26日），《湖北政報》1996年第1期；《云南推進農(nóng)保事業(yè)大發(fā)展》，《中國社會報》1995年4月1日。據(jù)民政部農(nóng)村社會保險司和管理服務(wù)中心1998年1月的調(diào)查，“一些省（市、區(qū)）為了便于開展工作，使用了‘一次性繳費’概念，如廣西、陜西、山西、四川、湖南等省（區(qū)）定的繳費標(biāo)準多為200元”。參見范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論與實務(wù)》，中國社會出版社，1998年，第261頁。，上不封頂。如此一來，大額一次性投保變成了定額一次性投保，稍有儲蓄的農(nóng)戶即可參加，覆蓋范圍更廣，效果更明顯。如濟源市在1992年至1994年間收取保費135萬元，1995年推行一次性投保后，“兩月收保費超千萬”《濟源市兩月收保費超千萬》，《中國社會報》1995年7月8日。。配合投保方式的轉(zhuǎn)變，有條件的村集體及時修正補助辦法，由過去的分期補助改為一次性補助，如福建省東山縣樟塘村提供50元到400元不等的補助，“年輕的少補，年老的多補”，“以戶、以父母子女關(guān)系實行聯(lián)保投保可享受集體補助”《靈活多樣求發(fā)展 方法得當(dāng)天地新》，《中國社會報》1995年10月5日。。這種補助辦法調(diào)動了基層工作者和農(nóng)民積極性，以至“人人爭投保，干部搶吸?！薄豆膭糯逋侗Ｓ?萬》，《中國社會報》1995年4月4日。。

三是投保年齡“放開”?？h農(nóng)保養(yǎng)老金的計發(fā)標(biāo)準是根據(jù)投保期累積的金額和時長，按一定利率測算。以年復(fù)利率12%為計息標(biāo)準，如0周歲投保200元，60歲可月領(lǐng)養(yǎng)老金1496元；60周歲投保200元，即期月領(lǐng)養(yǎng)老金2元。不難發(fā)現(xiàn)，在計息標(biāo)準不變的條件下，投保越早，積累時間越長，養(yǎng)老收益越高。為滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求和為子女考慮的心理，有的地區(qū)把“投保年齡放寬到0—60歲” 范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論與實務(wù)》，第228頁。，西安未央?yún)^(qū)、?？诎堗l(xiāng)實行“不分老少一次性投保模式” 1995年，西安市未央?yún)^(qū)有三個村從初生嬰兒到六旬以上老人全部投了保。參見《未央?yún)^(qū)：農(nóng)?；鹌饋怼罚吨袊鐣蟆?995年10月3日；杜李勝：《舉措得當(dāng) 農(nóng)保興旺》，《中國民政》1995年第5期。。年齡放開后的一次性投保方式得到農(nóng)民群眾歡迎，出現(xiàn)“年輕的媽媽爭先恐后地為娃娃辦‘養(yǎng)老保險’，有的外婆奶奶也給孫兒辦‘養(yǎng)老保險’”場景《桐廬縣農(nóng)保實現(xiàn)“開門紅”》，《中國社會報》1995年3月16日。。

資料來源：民政部計劃財務(wù)司編：《中國民政統(tǒng)計年鑒（1994）》，1994年印行，第149頁；《中國民政統(tǒng)計年鑒（1995）》，1995年印行，第119頁；《中國民政統(tǒng)計年鑒（1996）》，1996年印行，第291頁。由上表可見，得益于內(nèi)外環(huán)境的改善以及一次性投保方式的推廣運用，縣農(nóng)保逐漸走出1993年的發(fā)展困境，1994年至1995年間發(fā)展步速明顯加快，不但覆蓋范圍有比較大的拓展，而且保險基金規(guī)模邁上新臺階。1994年底，參保人數(shù)回升至3477萬人，全年保險基金收入較上年新增約10億元。到1995年底，縣農(nóng)保已經(jīng)覆蓋全國28個省、直轄市、自治區(qū)的1500多個縣，超過5142萬人參保，全年保險基金收入36.74億元，分別比上年增長47.91%、119.41%，基金收入增幅大大超過投保人數(shù)增幅。

三、“重發(fā)展、輕管理”工作偏向的糾正及限度

1993年以來，部分縣市在“基本方案”基礎(chǔ)上新增一次性投保辦法，努力解決保費收繳難題，取得了顯著成效。這種方式在激勵農(nóng)民投保的同時，帶來了保險基金規(guī)模在短時期快速擴大、人均年投保額急速提升的新情況。如上表所示，廣西壯族自治區(qū)1993年保險基金收入294.3萬元，人均投保16.04元；到1995年，分別上升為8394.4萬元、141.50元。驟增的資金量對各地民政部門的基金管理水平提出較高要求。此外，由于放開年齡限制，鼓勵了農(nóng)民“保少不保老”的行為 余知鵬：《雙層養(yǎng)老：農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的策略》，《中國社會工作》1998年第3期。。據(jù)調(diào)查，“有些地方20—30歲投保的人占到總投保人的40%”，“0—20歲的人投保比例也很高，40歲以上投保的人很少” 喬曉春：《關(guān)于中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的分析》，《人口研究》1998年第3期。。而領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡仍設(shè)為60周歲，這意味著農(nóng)民一次繳納的保費運營周期最長可達60年，時間跨度非常大。農(nóng)民群眾之所以選擇一次性投保，很大程度上源于它增強了縣農(nóng)保預(yù)期養(yǎng)老收益的吸引力，讓人們感到生活有盼頭。因此，如何在相當(dāng)長的時間里管好農(nóng)民的養(yǎng)老錢，使其保值增值，按預(yù)期兌付養(yǎng)老金，不失信于民，成為擺在民政部門眼前的一道難題。

1994年，民政部已經(jīng)意識到基金管理的重要性，于7月和9月兩度下發(fā)通知，強調(diào)縣農(nóng)?；I集的資金“是保障農(nóng)民年老后基本生活的專項基金”，要求各試點縣必須“嚴格管理”，“任何部門、單位和個人都不得平調(diào)、挪用、截留”《民政部辦公廳關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金使用管理幾個問題的通知》（1994年7月6日）、《民政部關(guān)于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理的通知》（1994年9月19日），《民政工作文件選編（1994年）》，第318、326頁。。12月，民政部又成立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)中心，下設(shè)基金管理部，協(xié)助指導(dǎo)地方管理運營基金《民政部關(guān)于成立民政部農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)中心的通知》（1994年12月13日），《民政工作文件選編（1994年）》，第335—336頁。。這時各地工作的重心是發(fā)展縣農(nóng)保、提高投保率和擴大保險基金規(guī)模，基金管理問題尚未得到普遍重視。到1995年底，縣農(nóng)?；鹄塾嬤_59.5億元，基金管理工作跟不上投保擴面速度的問題，即“重發(fā)展、輕管理的傾向”逐漸凸顯《積極探索 進一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度——訪民政部副部長范寶俊》，《中國社會工作》1997年第5期。。1995年10月，民政部在杭州召開全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作會議，指出必須正確處理發(fā)展與管理的關(guān)系，不能片面地追求投保率和基金規(guī)模，“忽視發(fā)展中的管理”，強調(diào)“在農(nóng)民投保之后，加強管理更為重要”，“要切實對農(nóng)民負責(zé)”，保證基金增值，“使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)邁向健康、有序發(fā)展的新階段”《多吉才讓部長在全國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作會議上的總結(jié)講話》（1995年10月15日），《民政工作文件選編（1995年）》，第276—278頁。。會后，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》，要求各級政府結(jié)合本地區(qū)實際情況，“高度重視對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進這項工作”《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》（1995年10月19日），《民政工作文件選編（1995年）》，第253頁。。這表明，縣農(nóng)保的中心工作正逐步由動員農(nóng)民投保轉(zhuǎn)為發(fā)展和管理并重。

根據(jù)杭州會議精神，上海、山東等地及時調(diào)整工作思路，提出“一手抓管理，一手抓發(fā)展，以管理為重點”的新方針，“加大了以‘基金管理為中心’的管理力度” 范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論與實務(wù)》，第237頁。。1996年7月，為摸清各地縣農(nóng)保基金管理運營現(xiàn)狀，民政部決定在全國范圍內(nèi)開展保險基金財務(wù)檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，由縣級單位管理運營保險基金的模式，存在“層次低，范圍小，效益差，風(fēng)險大”等弊端，一旦縣級財政吃緊，“基金被用于直接投資的概率較大，甚至個別地方用于發(fā)工資、補赤字等”。對此，山西、黑龍江、福建三省要求保費全部上解至省級部門，進行統(tǒng)一管理。《民政部關(guān)于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風(fēng)險管理的通知》（1997年9月16日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料匯編》，第175頁；范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論與實務(wù)》，第241頁。北京市等地則試行“市縣兩級分級管理”，分散基金風(fēng)險《關(guān)于北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)檢查情況的報告》（1996年11月20日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料匯編》，第170頁。。相對而言，完善基金管理制度、防范化解管理層面的風(fēng)險，是各級民政部門熟悉且擅長之事。更大的挑戰(zhàn)在運營方面，即如何在社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立的大背景下，通過安全有效的運營，確保農(nóng)民群眾的養(yǎng)老錢保值增值。

為保障基金安全，“基本方案”曾規(guī)定“保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資”《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（1992年1月3日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險文件匯編（1991—1992）》，第95頁。。這種方式?jīng)Q定了債券和銀行存款利率與基金運營效果密切關(guān)聯(lián)。事實上，1993年至1995年間，由于通貨膨脹，縣農(nóng)?；鹨殉踝R市場風(fēng)險。不過，當(dāng)時受益于銀行存款和國庫券“實行保值”等有關(guān)規(guī)定，基金運營并未受到廣泛影響 1993年，中國人民銀行重新開辦“保值儲蓄”后，財政部緊隨其后，于7月10日發(fā)布公告，將對1992年和1993年發(fā)行的三年期、五年期國庫券實行保值。參見仲泰等主編：《現(xiàn)代家庭經(jīng)濟法律指南》，上海社會科學(xué)院出版社，1996年，第102—103頁。。同一時期，民政部門還可通過與金融部門協(xié)商等方式，獲取高于縣農(nóng)保計息標(biāo)準的超額增值利率。如江蘇省民政廳曾與省工商銀行簽訂委托代理合同，確定增值利率為年復(fù)利14.6% 李國光：《對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關(guān)問題的思考》，《民政與社會保障》1996年第2期。。銀行利率作為宏觀調(diào)控的一種基本手段，勢必隨著經(jīng)濟的變化而變動。1996年，宏觀經(jīng)濟“軟著陸”趨勢日漸明朗，根據(jù)通貨膨脹率逐月下降的實際，4月1日，中國人民銀行宣布停辦保值儲蓄；5月1日、8月23日，兩次下調(diào)銀行存款利率 中國金融學(xué)會編：《中國金融年鑒（1997）》，1997年印行，第275頁。。此外，為整頓金融秩序，中國人民銀行多次發(fā)出通知，“嚴禁各金融機構(gòu)擅自提高存、貸款利率”，強調(diào)這是“非法行為，不受法律保護”，并加大稽核力度，堵住因高息攬儲而可能釀成金融風(fēng)險的制度缺口《中國人民銀行關(guān)于嚴肅金融紀律 嚴禁非法提高利率的公告》（1996年2月8日），《中華人民共和國國務(wù)院公報》1996年第4期。。簡言之，1996年下半年以來，外部市場環(huán)境發(fā)生了重大變化，相繼失去“儲蓄保值”、超額增值利率等屏障后，縣農(nóng)?；鹬泵媸袌鲲L(fēng)險。民政工作者感嘆道：“農(nóng)保資金的保值增值已成為最突出、最亟待解決的問題之一?！?張本放、汪留建：《農(nóng)保資金的保值增值問題亟待解決》，《中國民政》1996年第8期。

從內(nèi)部發(fā)展看，盡管1995年杭州會議后，民政部突出強調(diào)了加強基金管理的迫切性，但動員農(nóng)民投保仍占據(jù)工作重要位置，提出1996年“已經(jīng)開展的地方，要努力擴大保險覆蓋面和基金積累規(guī)?！保涌燹r(nóng)村社會保障制度建設(shè)步伐《一九九六年民政工作要點》，民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1996年）》，中國社會出版社，1997年，第54頁。。降息盡管給縣農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋祹チ藟毫?，但對基層投保工作是一利好消息。1996年8月以后，銀行一年期存款利率已降至7.47%，而縣農(nóng)保計息標(biāo)準暫時維持12%年復(fù)利不變，二者逐漸拉開的利差有助于提升縣農(nóng)保的經(jīng)濟吸引力。由是，部分鄉(xiāng)村在進行動員時，突出宣傳繳納的“保險金由國家負責(zé)按高的利率予以保值增值”，并且繼續(xù)按照12%年復(fù)利給農(nóng)民算對比賬，即一次性繳200元，積累40年，“每月領(lǐng)取養(yǎng)老金155.80元”，每年繳費48元，繳滿40年，“月領(lǐng)養(yǎng)老金345.20元”《迎政鄉(xiāng)喜迎香港回歸，搞好農(nóng)村養(yǎng)老保險》（1997年6月16日），石棉縣檔案館藏，檔案號107-1-426-4。。相比于年繳，一次性投?？傎M用較低，養(yǎng)老效益同樣可觀，更受農(nóng)民青睞。為抓住降息帶來的發(fā)展機遇，一些此前堅持長期投保方式的縣市，如山東威海市環(huán)翠區(qū)，就及時轉(zhuǎn)為在全區(qū)推行一次性投保 威海市環(huán)翠區(qū)民政志編纂委員會編：《環(huán)翠區(qū)民政志》，團結(jié)出版社，2020年，第186頁。。整體而言，1996年縣農(nóng)保繼續(xù)呈較快發(fā)展態(tài)勢，新增參保人數(shù)約1451萬人，當(dāng)年保險基金收入40多億元 據(jù)統(tǒng)計，1996年末，縣農(nóng)保參保人數(shù)為65939907人，本年保險金總收入408079.6萬元。參見民政部計劃財務(wù)司編：《中國民政統(tǒng)計年鑒（1997）》，1997年印行，第251頁。。

銀行降息固然有利于發(fā)動農(nóng)民投保，但存款利率又直接關(guān)聯(lián)保險基金的運營情況，在國家財政無法兜底保障的限定下，便會形成一組顯性矛盾，即選擇一次性投保的農(nóng)民群眾越多，基金規(guī)模擴張得越快，民政部門背負的保值增值壓力也就越大。1997年6月，政協(xié)全國委員會人口問題研究組前往湖南調(diào)研后指出，盡管該省農(nóng)?；疬\作整體比較規(guī)范，“通過存入國家專業(yè)銀行來達到保值增值目的”，但考慮到銀行一年期存款利率已經(jīng)比縣農(nóng)保計息標(biāo)準低了四個多百分點，則保費收得越多，縣農(nóng)?！氨车陌ひ苍匠痢?，“困難也越大” 范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論與實務(wù)》，第229頁。。另外，值得注意的是，由于對分段計息原理強調(diào)不夠充分，不少農(nóng)民群眾誤以為一次性投保的計息標(biāo)準將不受市場影響，始終按照12%年復(fù)利計算。這又引發(fā)一組隱性矛盾，即農(nóng)民預(yù)期的穩(wěn)定養(yǎng)老收益與實際浮動養(yǎng)老收益之間的矛盾。鑒于儲蓄積累周期較長，隱性矛盾一時不會激化，隨著時間推移，越接近農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的高峰期，矛盾由隱轉(zhuǎn)顯的可能性會逐步增大?！栋不杖請蟆まr(nóng)村版》2014年4月15日刊發(fā)報道稱，太湖縣劉畈鄉(xiāng)某村村民胡凡（化名）于1995年一次性投保400元，按照當(dāng)年測算，年滿60歲后每月可領(lǐng)取31元養(yǎng)老金。2014年1月，年滿60歲的胡凡發(fā)現(xiàn)每月31元的養(yǎng)老金標(biāo)準變成了每年81元，他不解“老農(nóng)保的承諾咋落了空”？胡凡的困惑具有一定代表性，證明農(nóng)民的預(yù)期穩(wěn)定收益與實際浮動收益之間的矛盾由隱轉(zhuǎn)顯存在較大可能性。

為確?？h農(nóng)保健康持續(xù)發(fā)展，1997年5月底，民政部決定從1997年1月1日起，計息標(biāo)準下調(diào)至年復(fù)利8.8%，強調(diào)個人賬戶積累是“分段計息”《民政部關(guān)于調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保險責(zé)任金核算標(biāo)準的通知》（1997年5月30日），民政部法規(guī)辦公室編：《民政工作文件選編（1997年）》，中國社會出版社，1998年，第364頁。。9月16日，民政部再發(fā)通知，“要求各地緊急行動起來，把防范和化解風(fēng)險作為當(dāng)前農(nóng)保工作的頭等大事來抓，力爭把風(fēng)險減少到最低程度”《民政部關(guān)于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風(fēng)險管理的通知》（1997年9月16日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料匯編》，第176頁。。9月30日，民政部下發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理工作規(guī)程（試行）》，決定以此為標(biāo)準，在全國推行“全程規(guī)范化管理”《民政部關(guān)于推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全程規(guī)范化管理的通知》（1997年9月30日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料匯編》，第89、91頁。。當(dāng)民政部系列規(guī)范舉措尚未完全落地之時，10月23日，中國人民銀行第三次下調(diào)存貸款利率，一年期存款利率降至5.67%，比縣農(nóng)保的最新計息標(biāo)準又低出三個多百分點《中國人民銀行廣西壯族自治區(qū)分行轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行總行關(guān)于降低金融機構(gòu)存、貸款利率的通知》（1997年10月31日），《廣西政報》1997年第33期。。這繼續(xù)引導(dǎo)著農(nóng)民群眾分散銀行儲蓄存款，尋求新的保值增值渠道，強化了其投保意愿。到1997年底，參保人數(shù)達7452萬人，同比增長13% 民政部計劃財務(wù)司編：《中國民政統(tǒng)計年鑒（1998）》，1998 年印行，第181頁。。研究組在湖南觀察到的顯性矛盾還在擴散。

客觀地說，縣農(nóng)?；鹈媾R的管理運營風(fēng)險并非其獨有。1997年下半年以來，在亞洲金融危機和國內(nèi)金融體制改革逐步深入的內(nèi)外因素影響下，“歷年積累的金融風(fēng)險逐漸暴露”，一些金融機構(gòu)或項目存在“到期難以還款，可能引發(fā)事端”的擠兌風(fēng)險《四川省人民政府辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定金融秩序防范金融風(fēng)險的通知》（1997年10月10日），《四川政報》1997年第31期。。面對日益加大的金融隱患，中共十五大后，中共中央和國務(wù)院及時召開全國金融工作會議，決定成立整頓保險業(yè)工作小組，并把縣農(nóng)?；鹗罩Ч芾砑{入“整頓金融秩序的范疇”《四川民政副廳長在全省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理工作座談會上的講話》（1998年6月16日），石棉縣檔案館藏，檔案號30-1-400-2。。1997年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出通知，進一步指出：“嚴格界定商業(yè)保險、社會保險業(yè)務(wù)范圍，各地區(qū)和各有關(guān)部門不得以社會保險的名義直接或變相辦理商業(yè)保險業(yè)務(wù)，也不得以商業(yè)保險經(jīng)營方式辦理社會保險，已辦理的必須立即停止和糾正。”《十五大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社，2011年，第101頁?？梢?，如何界定縣農(nóng)保的制度屬性及其運行狀態(tài)在相當(dāng)程度上決定著它的命運。

1998年3月，九屆全國人大一次會議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，決定將民政部承擔(dān)的農(nóng)村社會保險職能劃歸新組建的勞動和社會保障部。勞動和社會保障部下設(shè)農(nóng)村社會保險司，負責(zé)接管縣農(nóng)保系列工作。《關(guān)于機構(gòu)改革期間切實做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的緊急通知》（1998年8月26日），《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資料匯編》，第124頁。單從職能部門轉(zhuǎn)換來看，這其實肯定了縣農(nóng)保的社會保險屬性。由于“個人儲蓄積累養(yǎng)老保險”定位和集體補助難以普遍落實的現(xiàn)實，縣農(nóng)保遵循投保自愿原則，并非完全意義上的社會保險制度。據(jù)此，一些研究者認為“農(nóng)民自愿不是社會保險，而是商業(yè)保險”《積極探索 進一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度——訪民政部副部長范寶俊》，《中國社會工作》1997年第5期。。民政部持不同觀點，認為縣農(nóng)保由政府部門舉辦，不以盈利為目標(biāo)，“無疑屬社會保險”，“農(nóng)民自愿”只是“起步階段的暫時辦法，是一種權(quán)宜之計”，將來“隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、集體經(jīng)濟實力的增強和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)保也會和國際慣例一樣，走上依法強制組織實施的軌道” 王以才：《對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險若干問題的思考（上）》，《中國民政》1997年第1期。。財政等部門持中間觀點，認為縣農(nóng)保“不是社會保險，也不是商業(yè)保險，實質(zhì)是一種低水平的農(nóng)民養(yǎng)老儲蓄積累” 庹國柱、王國軍：《中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究》，第389頁。。無論如何，關(guān)于縣農(nóng)保的制度屬性爭議使其深陷“名不副實”的理論困境 劉書鶴：《我對“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”的看法及建議》，《社會學(xué)研究》1997年第4期。，制度變革勢在自然。

回到實際運行，1998年3月到1999年6月，中國人民銀行連續(xù)四次下調(diào)存貸款利率。短短三年多的時間，銀行一年期存款利率從1996年5月1日前的10.98%降至1999年的2.25% 江其務(wù)：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的貨幣與金融》，陜西人民出版社， 2000年，第27頁。。盡管受到職能部門轉(zhuǎn)換影響，1998年縣農(nóng)保發(fā)展速度有所趨緩，但在持續(xù)降息的刺激下，年末參保人數(shù)突破8000萬人，全年基金收入31.4億元《1998勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計公報》，《勞動保障通訊》1999年第7期。?；鹨?guī)模擴大與基金管理運營風(fēng)險之間的張力持續(xù)拉大，未來養(yǎng)老金難以按農(nóng)民預(yù)期支付的隱性矛盾也隨之快速膨脹?？h農(nóng)保的制度設(shè)計初衷是不讓國家背包袱，但正如研究者所言，因其由政府部門具體辦理，“易使農(nóng)民誤認為政府負責(zé)農(nóng)民的養(yǎng)老問題，一旦出現(xiàn)支付困難，農(nóng)民就會要求政府承擔(dān)給付責(zé)任” 庹國柱、王國軍：《中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究》，第389頁。?？h農(nóng)保的實踐困境加速著制度變遷的步伐。

1999年7月，國務(wù)院正式批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組《關(guān)于保險業(yè)整頓與改革的方案》，指出“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的‘農(nóng)村社會養(yǎng)老保險’，要進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險”《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組〈關(guān)于保險業(yè)整頓與改革的方案〉的通知》（1999年7月2日），《金融工作文獻選編（1978—2005）》，第371頁。。此后，各地暫停投保工作，縣農(nóng)保轉(zhuǎn)入加強基金管理、整頓規(guī)范階段。2009年以來，隨著新農(nóng)保在全國范圍啟動試點，各地陸續(xù)完成新老農(nóng)保的制度銜接工作，縣農(nóng)保逐步淡出歷史舞臺。

四、結(jié)語

在現(xiàn)有語境里，本文所考察的縣農(nóng)保常以“老農(nóng)?！钡拿婺砍霈F(xiàn)，在新老農(nóng)保的對比中，其先天缺陷和后天不足一覽無余?；氐綒v史場景中，縣農(nóng)保作為中國歷史上第一個以農(nóng)民為保障對象的全國性社會養(yǎng)老保險制度，在20世紀90年代的農(nóng)村是一件新生事物。為了讓農(nóng)民接受它，民政部在制定方案指導(dǎo)地方試點的同時，鼓勵地方創(chuàng)造新的經(jīng)驗，自下而上地推動制度完善，其探索邏輯整體循著“摸著石頭過河”前進。這提醒歷史研究者，洞察縣農(nóng)保的發(fā)展和變遷，既要關(guān)注制度設(shè)計、調(diào)適與宏觀形勢的變化，又需重視基層實踐及其對制度走向的影響作用。通過前文梳理，可以觀察到，基層實踐以動員農(nóng)民投保為中心，在投保方式上，存在一個逐步偏離民政部既定軌道，由“續(xù)交入?！鞭D(zhuǎn)向“躉交投保”的改變。1994年以后，0—60歲一次性投保模式逐步成為部分縣市的主流投保方式。這種方式的本質(zhì)是引進商業(yè)保險運行機制，改造縣農(nóng)保原有制度設(shè)計?？梢哉f，影響縣農(nóng)保的制度屬性及其實際運行狀態(tài)的因素，除中央決策、制度結(jié)構(gòu)、資源約束等外，投保方式同樣發(fā)揮著重要作用。

其一，在制度屬性問題上，一次性投保模式侵蝕了縣農(nóng)保的社會保險屬性，加劇了“名不副實”矛盾，使改革具有必然性。如前所述，縣農(nóng)保雖名為“社會養(yǎng)老保險”，但出于綜合考量，1993年中共中央又將其定位在“個人儲蓄積累養(yǎng)老保險”，強調(diào)“農(nóng)民自愿”?；诙鄬哟巍⒍嘀еB(yǎng)老保險體系理論 1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次提出“建立多層次的社會保障體系”重要理論，指出社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障多個層次，為具有中國特色的養(yǎng)老保險體系構(gòu)建提供了重要指導(dǎo)依據(jù)。經(jīng)過近30年的改革探索，2020年，中共十九屆五中全會正式提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”，其制度構(gòu)架主要包括政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險、單位主導(dǎo)的企業(yè)（職業(yè)）年金以及個人養(yǎng)老金三大部分。參見張宗良、褚福靈：《多層次、多支柱養(yǎng)老金體系：改革回顧與優(yōu)化思路》，《中國特色社會主義研究》2024年第1期。，前者是基礎(chǔ)層次的基本養(yǎng)老保險，后者是起輔助作用的補充層次養(yǎng)老保險，二者屬性間本來存有張力。換言之，縣農(nóng)保的制度屬性具有不固定的一面，帶有比較明顯的過渡性質(zhì)。因此，自縣農(nóng)保誕生以來，關(guān)于其究竟是“社會保險”還是“商業(yè)保險”的討論沒有間斷過。按照民政部的設(shè)想，這種“名不副實”的狀態(tài)只是暫時的，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)過制度參數(shù)調(diào)適，將推動縣農(nóng)保逐步成為真正意義上的基本養(yǎng)老保險。一次性投保模式的推廣運用卻產(chǎn)生了將縣農(nóng)保推向商業(yè)保險一側(cè)的作用?？梢哉f，基層實踐越是依賴一次性投保，則縣農(nóng)保的社會保險屬性越弱，商業(yè)保險屬性越強。這也部分解釋了何以1999年國務(wù)院同意“有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險”的意見。

其二，在制度運行問題上，一次性投保模式的廣泛使用使得保險基金規(guī)?？焖贁U大，在降息背景下，激化了發(fā)展與管理的矛盾，使改革具有緊迫性。關(guān)于降息的影響，學(xué)者多有關(guān)注，指出為增強農(nóng)民的參保意愿，縣農(nóng)保承諾了較高計息率，1996年至1999年連續(xù)七次降息，使得“老農(nóng)保的財務(wù)越來越不可持續(xù)” 侯向群：《社會保障制度與居民消費增長》，西安交通大學(xué)出版社，2023年，第129頁。，這是縣農(nóng)保難以為繼的直接原因?？梢猿吻宓囊稽c是，縣農(nóng)保年復(fù)利12%的計息標(biāo)準是在“通脹”背景下形成的，調(diào)整之初只比同期銀行一年期存款利率高出一個多百分點。民政部以及后來接管的勞動和社會保障部，面對降息帶來的基金運營風(fēng)險時，及時調(diào)低了計息標(biāo)準。就民政部制定的政策而言，實際不存在高息承諾一說，并且1994年民政部便確定了農(nóng)民個人賬戶積累額采用“分段計息”原理，具備應(yīng)對利率浮動的條件。于是問題的關(guān)鍵變成，為何這些政策工具沒能完全發(fā)揮效用？這就涉及縣農(nóng)保在運行過程中出現(xiàn)的一顯一隱矛盾。在同等投保金額的前提下，按照固定利率測算，一次性投保產(chǎn)生的養(yǎng)老金收益會比分期投保高，一旦利率下調(diào)，一次性投保所形成的虧空也會更為明顯，增大民政部門的保值增值壓力。無論是市場風(fēng)險還是分段計息原理，這些內(nèi)容在基層的宣傳動員中有意無意地被淡化了，又引發(fā)出農(nóng)民預(yù)期收益和實際收益不匹配的隱性矛盾，進一步降低漸進式改革的可能性，催生著強制性變遷。

綜上所述，在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，如同縣農(nóng)保一般，被證明為難以持續(xù)的探索并不鮮見，它們是走向成功的一個重要注腳。研究改革開放史，既要充分關(guān)注成功的制度改革，深入回答“為什么能夠成功”，也應(yīng)適度關(guān)注那些被擱放一旁的“過河石”，它們的身上同樣蘊藏著探尋“怎樣才能繼續(xù)成功”的重要價值?；厮?991年至1999年縣農(nóng)保的實踐發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，看上去并不顯眼的投保方式轉(zhuǎn)變同樣會對制度屬性及其運行狀態(tài)產(chǎn)生較大影響。歷史事實再次證明，在推進改革的過程中，正確處理加強頂層設(shè)計與發(fā)揮基層首創(chuàng)精神的關(guān)系是非常重要的。

（本文作者四川農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）

（責(zé)任編輯吳志軍）