道路交通項目建設中資源要素平衡與保障研究

伍洋洋，鄭仕文，張功

[上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市 200092]

0 引言

2021 年9 月，上海市交通委發(fā)布《重大交通工程要素保障工作方案（試行）》，以便推動重大交通建設項目方案深化落地，確保項目涉及的資源要素得到有效保障，提高項目儲備和前期工作質量。2022年4 月26 日，中央財經委員會第十一次會議要求強化基礎設施建設支撐保障，建立重大基礎設施建設協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調各領域、各地區(qū)基礎設施規(guī)劃和建設，強化用地、用海、用能等資源要素保障。交通基礎設施是國民經濟先導性、支柱性和戰(zhàn)略性產業(yè)，道路交通設施作為交通基礎設施的重要部分，在促進經濟社會發(fā)展中發(fā)揮著至關重要的作用。道路交通項目是一種典型的線性工程，建設過程中會不可避免地占用水資源、綠地、林地、土地等資源，在國家高質量、集約發(fā)展戰(zhàn)略下，要素資源平衡與保障十分重要，不僅直接影響著建設工程方案，也直接影響著后續(xù)工程能否順利落地和推進。

1 資源要素分類

結合“十四五”期間道路交通建設項目15 項內容，可將道路交通項目涉及的資源要素總結歸納為8 個大類：水資源、綠地（含附屬綠地）、林地、土地、房屋、管線、環(huán)境保護、其他設施，從而可在項目推進過程中分門別類地開展要素平衡和保障工作。

（1）水資源，包括河道、航道；彈性水體、填堵平衡等。

（2）綠地，包括規(guī)劃綠地、附屬綠地、古樹名木等。

（3）林地，包括林地、行道樹等。

（4）土地，包括國有/ 集體用地、農用地、基本農田、未利用地等。

（5）房屋，包括企業(yè)、民宅、公用設施。

（6）管線，包括排水、上水；電力、燃氣、通信管線；機電設施、原水管、特殊管線。

（7）環(huán)保，包括項目環(huán)保要素；大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境、振動環(huán)境、土壤環(huán)境。

（8）其他設施，包括軍事設施、生態(tài)保護紅線、文保建筑；油站、油氣設施；軌道交通、鐵路、城市快速路、高速公路；相鄰在建、結建及規(guī)劃工程等。

資源要素分類圖見圖1。

圖1 資源要素分類圖

2 要素平衡和保障主要內容

道路交通項目按照儲備、項目建議書（專項規(guī)劃）、工程可行性研究和初步設計至實施4 個階段依次推進，每個階段的總體要求和所獲取的基礎資料深度不同，資源要素平衡和保障的重點內容也不同[1-4]，如圖2 所示。為了使項目得以按部就班、有序推進，項目前期主體單位需就各階段的工作深度，統(tǒng)籌部署各階段的要素平衡和保障任務。

圖2 資源要素平衡和保障內容圖

2.1 項目儲備階段

儲備階段是項目立項前開展前期方案研究、進行技術儲備的階段，是保證項目前期工作質量的重要階段。項目儲備研究按前期工作計劃執(zhí)行。前期工作計劃由項目前期主體單位按行業(yè)主管部門的要求填報，前期工作計劃下達后，項目前期主體單位需圍繞時間節(jié)點安排按序推進，與項目審批部門、行業(yè)主管部門等加強溝通協(xié)調，切實保障目標任務的完成。

本階段主要是了解各要素對方案是否有顛覆性影響，明確“占不占”重點要素的情況。

（1）水資源：排摸紅線內現(xiàn)狀及規(guī)劃的河道和航道位置、項目占用的水面積規(guī)模、重大的水利設施、項目占用的海洋和灘涂范圍。

（2）綠地：通過綠地資源圖斑、規(guī)劃資料和現(xiàn)場踏勘，開展綠地占地情況調查，重點摸排各比選方案紅線內的行道樹、環(huán)城綠帶等情況。

（3）林地：摸排I 級保護林地、古樹名木、45 cm胸徑以上行道樹、具有一定規(guī)模的公園、森林公園等的具體位置、樹種、面積、胸徑等情況，形成初步排摸成果。

（4）土地：結合項目情況，開展房屋土地預權屬調查，如不具備條件可進行現(xiàn)狀踏勘、排摸及區(qū)縣走訪，掌握工程范圍內及周邊的土地權屬。

（5）房屋：結合項目情況，開展房屋土地預權屬調查，如不具備條件可進行現(xiàn)狀踏勘、排摸及區(qū)縣走訪，掌握工程范圍內及周邊在建和已建設施情況。

（6）管線：排摸出工程范圍內的重大管線和管線規(guī)模。

（7）環(huán)保：識別項目所涉及的環(huán)境敏感區(qū)、環(huán)境敏感度。

（8）其他設施：排摸出紅線內涉及的現(xiàn)狀及規(guī)劃軌道交通、鐵路、高快速路、古文物建筑、歷史保護建筑等重要設施情況。

2.2 項目建議書階段（專項規(guī)劃）

項目建議書是論證項目必要性和迫切性、提供項目立項依據(jù)、對項目前期主體單位和投資分工提出建議的重要階段。同時，根據(jù)項目方案與規(guī)劃的相符性，涉及規(guī)劃控制要素調整的，還需要先行編制專項規(guī)劃。

本階段是在上階段的基礎上進一步摸清重點要素“占多少”的情況，以此提出初步要素平衡方案，并征詢相關部門意見。

（1）水資源：明確上跨或下穿的附屬構筑物的要求，開展涉河影響和通航安全影響的研究，統(tǒng)籌項目所在地紅線范圍內外的水面積平衡方案，開展對重大水利設施、海洋及灘涂的影響研究。平衡工程與河道、航道、重大水利設施的關系，調整后將控制線納入專項規(guī)劃。

（2）綠地：優(yōu)化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，對于無法避讓的綠地資源，基本摸清占用綠地資源面積，統(tǒng)籌項目所在地現(xiàn)狀和規(guī)劃綠地，初步形成綠地平衡方案。涉及綠地規(guī)劃調整的納入專項規(guī)劃。

（3）林地：優(yōu)化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，對于無法避讓的林地資源，基本摸清占用林地資源面積，統(tǒng)籌項目所在地現(xiàn)狀和規(guī)劃林地，初步形成林地平衡方案。涉及林地規(guī)劃調整的納入專項規(guī)劃。

（4）土地：優(yōu)化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，排摸出紅線內占用的耕地（永久基本農田）、未利用地權屬、復雜土地等敏感用地的規(guī)模，提出征地的初步范圍，匡算前期工程投資。工程需避讓永久基本農田，將道路紅線調整方案納入專項規(guī)劃。

（5）房屋：優(yōu)化調整工程方案，開展房屋土地權屬預調查，基本摸清紅線內占用的地上物規(guī)模、權屬等；優(yōu)化工程方案，避開敏感點，減少對沿線建構筑物的影響；分析地上物避讓情況，提出拆遷的初步范圍，匡算前期工程投資。工程需避讓敏感房屋，將道路紅線調整方案納入專項規(guī)劃。

（6）管線：排摸出工程范圍內的重大管線和管線規(guī)模，形成重大管線分布圖；制定管線綜合設計方案和管線搬遷方案。若工程與重要管線的協(xié)調、合建方案研究導致道路紅線方案出現(xiàn)調整，應將紅線調整方案納入專項規(guī)劃。

（7）環(huán)保：開展環(huán)境影響評價的前期準備及研究，估算環(huán)保投資。工程應盡可能避讓環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)紅線，將道路紅線調整方案納入專項規(guī)劃。

（8）其他設施：工程應盡可能避讓古文物建筑、歷史保護建筑等重要設施，開展工程與現(xiàn)狀及規(guī)劃的軌道交通、鐵路、高快速路等的協(xié)調，或合建方案的研究。如工程與重要設施的協(xié)調、合建方案研究導致道路紅線方案出現(xiàn)調整，應將紅線調整方案納入專項規(guī)劃。

2.3 工程可行性研究階段

工程可行性研究階段是由項目主體組織深化工程方案，確定項目功能、規(guī)模和布局、細化工程投資、明確工程可實施性的重要階段。項目主體開展權屬調查，全面摸清影響要素，比選并編制要素占補平衡方案，征詢行業(yè)主管部門或權屬部門意見，并形成要素投資估算，納入項目總投資。

本階段主要確定要素平衡方案，完成專項成果的編制與論證，解決資源要素“如何補”。

（1）水資源：深化優(yōu)化上跨或下穿的附屬構筑物要求，開展相關涉河方案專題研究及意見征詢，明確出紅線內外占用/補償?shù)乃娣e及分布，形成對重大水利設施、海洋及灘涂的影響結論。

（2）綠地：結合用地權屬調查，完成綠地的全面摸排和綠地要素平衡工作，編制綠化搬遷、補償方案，統(tǒng)計搬遷費用，開展搬遷點位選址等工作。

（3）林地：結合用地權屬調查，完成林地的全面摸排和林地要素平衡工作，編制樹木搬遷、補償方案，統(tǒng)計搬遷費用，開展搬遷點位選址等工作。

（4）土地：完成權屬調查，統(tǒng)籌項目所在地的耕地占補平衡方案，明確征地范圍，辦理規(guī)劃土地意見書，完成土地部分的前期費用估算。

（5）房屋（根據(jù)項目情況可與“土地”合并）：完成權屬調查，統(tǒng)籌避讓、拆遷范圍，完成房屋拆遷部分的前期費用估算。

（6）管線：完成全部管線排摸工作，并統(tǒng)籌管線專項單位，穩(wěn)定搬遷方案，細化管線保護方案，完成管線搬遷費用估算。

（7）環(huán)保：依據(jù)環(huán)保相關法律法規(guī)要求，同步開展環(huán)境影響評價文件編制，并配合項目前期主體單位向社會公開的環(huán)境影響評價文件，征求公眾意見。

（8）其他設施：形成工程合建或避讓初步成果，形成《涉鐵安全評估報告》、《古文物影響評估報告》、《歷史風貌區(qū)、保護建筑影響評估報告》等專題研究報告，并取得行業(yè)主管部門以及權屬單位意見。

2.4 初步設計至實施階段

初步設計階段由項目主體組織設計單位根據(jù)工程可行性研究階段已經確定的總體設計方案，全面完成要素的排摸和平衡保障工作，完善要素占補平衡專篇，書面征詢并取得行業(yè)主管部門或權屬部門意見，得出相關要素保障結論，并編制要素投資概算，將其納入項目總概算。

本階段主要是落實上階段要素平衡方案成果，解決要素資源“如何落實”的問題。例如確定水系填堵平衡方案等并向水務部門申報，確定植被搬遷方案并向林綠權屬部門申報，確定征地拆遷、管線搬遷方案和費用等。

3 要素平衡主要途徑

在工程實踐中，資源要素平衡應依次從“方案層面、協(xié)商層面、時序層面”予以解決。

3.1 方案層面

該層面是指通過優(yōu)化工程方案、調整規(guī)劃方案以及應用工程措施等避讓或者減少對資源要素的占用。如通過調整道路線位來避讓敏感設施，優(yōu)化調整斷面寬度來減少用地；專項規(guī)劃階段通過調整用地性質等來平衡林綠和水資源等，設置擋土墻來避讓敏感設施，設置路面雨水收集裝置并處理后集中排放來減少影響水源保護地、采取工程措施等。

該途徑是工程實踐中要素平衡最常用的途徑，也是3 種途徑中要素平衡成本最低的途徑，應優(yōu)先采納。

3.2 協(xié)商層面

該層面是指利用行業(yè)主管部門特定的要素平衡政策對占用的要素資源進行補償，并滿足主管部門的驗收要求，其核心在于“補償”。例如根據(jù)上海市水務局印發(fā)的《關于實施水票制度支持市級政府投資重大工程建設的若干意見》，針對重大工程涉及填堵河道且無法先行實施補償河湖的，可在一定時間內借水票滿足“先開后填”要求，同步實施補償河湖后及時歸還水票。此做法已在工程實踐中推廣使用。

該途徑的運用條件較為苛刻，需要有特定的要素平衡政策且項目滿足政策要求，是必須完成的要素補償。

3.3 時序層面

該層面是指通過方案層面和協(xié)商層面途徑無法實現(xiàn)要素資源平衡時，在不影響道路工程整體功能的前提下，暫緩實施受要素資源制約的工程，待后續(xù)有條件解決資源要素平衡問題后補充實施受制約工程的途徑。如敏感類要素資源被遷移或者降至非敏感類、通過技術進步可解決現(xiàn)階段無法解決的問題等。

該途徑將降低或減弱道路交通的功能，應作為一種受迫性途徑，需謹慎選擇使用。

資源要素平衡和保障途徑示意圖見圖3。

圖3 資源要素平衡和保障途徑示意圖

4 結語

本文通過對以往項目的梳理，將道路交通項目前期要素資源歸納為水資源、綠地（含附屬綠地）、林地、土地、房屋、管線、環(huán)保、其他設施共計8 個要素大類，并針對項目推進的4 個階段——儲備階段、項目建議書階段（專項規(guī)劃）、工程可行性研究階段和初步設計至實施階段，明確了要素資源要素協(xié)調和保障的主要內容。最后，提出了從方案層面、協(xié)商層面、時序層面3 種平衡資源要素的思路途徑及適用性，為今后項目的建設提供了參考和借鑒。