片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目“投資人+工程總承包+運(yùn)營(yíng)”開(kāi)發(fā)模式研究

李立巖，汪小南

（1.武漢市市政建設(shè)集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430023；2.武漢市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430000；3.武漢市政工程設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430023）

0 引言

《關(guān)于加強(qiáng)城市綜合開(kāi)發(fā)工作的若干意見(jiàn)》指出，綜合開(kāi)發(fā)在實(shí)施城市規(guī)劃、提高投資效益、節(jié)約建設(shè)用地等方面，顯示出了巨大的優(yōu)越性，具有很強(qiáng)的生命力。片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)是在符合國(guó)家及地方規(guī)劃的前提下，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)城市中具有一定規(guī)模的區(qū)域進(jìn)行整治類改造，關(guān)鍵內(nèi)容包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基建公服建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等多項(xiàng)建設(shè)服務(wù)內(nèi)容。常見(jiàn)形式包括改造老舊小區(qū)、改建工業(yè)園區(qū)、建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城、建設(shè)特色小鎮(zhèn)、打造旅游綜合體等。但是目前融資問(wèn)題仍為片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的痛點(diǎn)，為了推動(dòng)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)快速落地，投資人+ 工程總承包+ 運(yùn)營(yíng)（以下簡(jiǎn)稱“F+EPC+O”模式）模式應(yīng)運(yùn)而生。

目前許多學(xué)者對(duì)F+EPC 模式開(kāi)展了研究，李秀梅[1]提出在該模式中，承包商通常在前期征地、拆遷等工作中以自有資金出資，這有利于推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施。舒俊明[2]認(rèn)為在政府部門的財(cái)政預(yù)算資金無(wú)法到位的情況下，可以通過(guò)承包商來(lái)解決項(xiàng)目建設(shè)資金問(wèn)題的同時(shí)，提高地方政府的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施效率與實(shí)際需求。陳淑鵬[3]則提出片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)分為前端、中端和后端，前端是對(duì)整個(gè)片區(qū)的規(guī)劃與策劃，中端是開(kāi)發(fā)過(guò)程中的工程設(shè)計(jì)與施工，后端是片區(qū)建成后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

以上研究均對(duì)F+EPC 模式的優(yōu)點(diǎn)以及適用性進(jìn)行分析，并沒(méi)有考慮F+EPC+O 模式在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的適用性和可行性。在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中建成后的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，吸引高質(zhì)量人才尤為重要，而F+EPC+O模式在前期不僅可以提供資金，使前期策劃高效落地，還可以在規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段考慮建設(shè)有利于后期運(yùn)營(yíng)的設(shè)施，確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)收益完全對(duì)接，從而更好的實(shí)現(xiàn)建成后的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。

1 片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的模式分析

目前，我國(guó)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的模式主要分為以下三種模式：第一種是政府直接投資的開(kāi)發(fā)模式，即政府直接使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行區(qū)域的建設(shè)開(kāi)發(fā)；第二種是市場(chǎng)自發(fā)主導(dǎo)模式，由企業(yè)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)獲得開(kāi)發(fā)權(quán)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入提升土地價(jià)值，從而獲得土地增值收益，主要資金來(lái)源是社會(huì)資本；第三種是PPP 模式，國(guó)有平臺(tái)公司與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司為項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)。

F+EPC+O 模式就是一種政府與社會(huì)資本合作模式。F+EPC+O 模式是將融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行融合的工程總承包模式，即在EPC 模式的基礎(chǔ)上增加了前期融資和后期運(yùn)營(yíng)功能，總承包不僅需要籌措出項(xiàng)目所需要的資金，還需要負(fù)責(zé)后期綜合運(yùn)營(yíng)，這一模式能夠嚴(yán)格控制及避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 F+EPC+O 模式在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中的適用性分析

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，通過(guò)增加片區(qū)內(nèi)其他區(qū)域的經(jīng)營(yíng)性收益，促進(jìn)片區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以解決政府方對(duì)項(xiàng)目前期財(cái)政資金投資不足及政府隱形債務(wù)的問(wèn)題。采用F+EPC+O模式不僅可以減少多頭協(xié)調(diào)問(wèn)題，提高實(shí)施效率，還可以縮短項(xiàng)目建設(shè)周期。并且，F(xiàn)+EPC+O 模式招標(biāo)只需要進(jìn)行一次，中標(biāo)后，總承包商負(fù)責(zé)完成片區(qū)開(kāi)發(fā)中的建設(shè)任務(wù)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，節(jié)省招標(biāo)的人力、物力及費(fèi)用等。

2.1 總體策劃階段

在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中，總體策劃階段主要解決片區(qū)戰(zhàn)略定位、土地空間規(guī)劃、項(xiàng)目投資和實(shí)施的可行性問(wèn)題，合理分配公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，滿足適配產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人才的需求，為人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)。因此，前期資本方籌措的項(xiàng)目資金可以從源頭上對(duì)項(xiàng)目整體方案進(jìn)行優(yōu)化，有效推動(dòng)商務(wù)層面的決策，明確片區(qū)戰(zhàn)略定位。

在前期融資階段，根據(jù)資本方籌措項(xiàng)目資金的參與方式不同可分為以下三種模式：第一種是股權(quán)型融資+EPC，社會(huì)資本方和項(xiàng)目單位共同出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在社會(huì)資本方的協(xié)助下籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，用于支付EPC 工程總承包費(fèi)用；第二種是債權(quán)型融資+EPC，社會(huì)資本方以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項(xiàng)目單位提供建設(shè)資金，由項(xiàng)目單位用于支付EPC 工程總承包費(fèi)用；第三種是延付型融資+EPC，社會(huì)資本方先行融資建設(shè)，EPC工程總承包費(fèi)用在建設(shè)期間部分支付，剩余部分由項(xiàng)目單位延期支付。此融資模式不僅可以減輕政府方對(duì)項(xiàng)目前期的財(cái)政壓力，同時(shí)還可以為全區(qū)綜合開(kāi)發(fā)全生命周期做好規(guī)劃與設(shè)計(jì)。

2.2 建設(shè)階段

建設(shè)階段主要是指片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中的一級(jí)土地開(kāi)發(fā)和二級(jí)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等內(nèi)容，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工一體化的建設(shè)模式可以有效將各階段工作合理銜接，有效地實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的高效管理。

承包方可采用“以收定支”的原則進(jìn)行建設(shè)，以籌措到的資金和測(cè)算出的后期運(yùn)營(yíng)收益為基礎(chǔ)，來(lái)制定項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，分期開(kāi)發(fā)。因承包方需要負(fù)責(zé)后期城市運(yùn)營(yíng)階段，在設(shè)計(jì)與施工階段需要考慮到后期的運(yùn)營(yíng)策劃和運(yùn)營(yíng)收益等問(wèn)題。因此，在二級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)可根據(jù)實(shí)際需求，建設(shè)部分可以為后期運(yùn)營(yíng)帶來(lái)收益的項(xiàng)目。例如，可建設(shè)商業(yè)綜合體、五星級(jí)酒店等，有利于運(yùn)營(yíng)期的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，以此來(lái)增加片區(qū)內(nèi)其他區(qū)域的經(jīng)營(yíng)性收益，帶動(dòng)片區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。承包方可采用“邊建設(shè)、邊運(yùn)營(yíng)”的開(kāi)發(fā)模式，將運(yùn)營(yíng)獲得的收益再次投入新的地塊開(kāi)發(fā)中，實(shí)現(xiàn)片區(qū)內(nèi)分期、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

2.3 運(yùn)營(yíng)期階段

片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的落腳點(diǎn)不僅僅是項(xiàng)目建成落地，更注重運(yùn)營(yíng)落地，實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)”。在前期策劃規(guī)劃階段和建設(shè)階段已經(jīng)根據(jù)項(xiàng)目定位和市場(chǎng)需求明確了運(yùn)營(yíng)端，總承包應(yīng)在該階段落實(shí)策劃階段的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，達(dá)到策劃階段的預(yù)期要求。片區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的自身運(yùn)營(yíng)收益不僅直接影響到承包方能否通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)覆蓋全部或大部分建設(shè)成本，還影響到片區(qū)及周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)，更看重承包方的城市綜合運(yùn)營(yíng)能力，因此在后期運(yùn)營(yíng)階段，政府一般會(huì)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行考核。

運(yùn)營(yíng)期的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)升級(jí)也尤為重要。各產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)的智力資源和高端產(chǎn)業(yè)的入駐，可以產(chǎn)生聚集效應(yīng)，以優(yōu)質(zhì)的企業(yè)聚集帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，提高片區(qū)內(nèi)的財(cái)政稅收。例如：在片區(qū)內(nèi)引入企業(yè)總部，不僅可以增加片區(qū)內(nèi)的稅收，還可以促進(jìn)高質(zhì)量人才吸吶和其他產(chǎn)業(yè)的入駐，帶動(dòng)片區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展。

3 結(jié) 論

本文在傳統(tǒng)的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的模式基礎(chǔ)上，研究了F+EPC+O 模式在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中三個(gè)階段的適用性。在前期策劃階段，該模式可以幫助政府解決融資問(wèn)題，并為全區(qū)綜合開(kāi)發(fā)全生命周期做好規(guī)劃與設(shè)計(jì)。在中期建設(shè)階段，該模式可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與工程建設(shè)有效合一，提高建設(shè)效率，減少在多頭協(xié)調(diào)中的時(shí)間成本。在后期運(yùn)營(yíng)階段，該模式可以有效落實(shí)在策劃階段制定的運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，并且協(xié)助產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，帶動(dòng)片區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但本文也存在一些不足，僅研究了F+EPC+O 模式在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的三個(gè)大階段上的適用性，并沒(méi)有詳細(xì)研究F+EPC+O 模式在各個(gè)階段里的適用的項(xiàng)目領(lǐng)域以及管理風(fēng)險(xiǎn)。因此，在后續(xù)的研究中可以更深入地研究F+EPC+O 模式在前期、中期、后期的管理風(fēng)險(xiǎn)及防范措施。