下級政府財政運行綜合績效評價的問題及優(yōu)化思路
——基于湖北省公安縣的實踐

●高久虎

一、引言

為進一步提升預算管理工作質量，提高財政配置效率，2018 年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，從兩個層次明確了預算績效管理體系的指導思想：第一層次為目標層次，即“更加注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束”；第二層次為基本原則層次， 即在實施預算績效管理過程中要遵循“全方位、全過程、全覆蓋”的基本原則。 隨后全國各地為貫徹和落實預算績效管理體系的總體指導方針， 先后進行了各種嘗試和探索。 下級政府財政運行綜合績效評價即是一種新的探索。

湖北省財政廳為貫徹落實中央政策， 提高地方政府的財政資源配置效率，推動預算績效管理提質增效，下發(fā)了《省財政廳關于開展2022 年度下級政府財政運行綜合績效評價試點工作的通知》，該通知要求試點市（州）或縣（市、區(qū)）應當以探索和建立符合本級財政管理特點的評價指標體系作為下級政府財政運行綜合績效評價的總體工作目標，并以績效評價為契機，進一步摸清基層財政運行實際情況及在財政管理中存在的短板和弱項， 以解決實際問題、 防范化解財政運行風險并提高財政運行效率。 公安縣作為湖北省財政廳和荊州市下級政府財政運行綜合績效評價的一個試點縣， 率先開展了實踐探索。

二、公安縣財政局下級政府財政運行綜合績效評價試點實踐開展情況

按照現行的財政管控體系， 鄉(xiāng)財縣管是一項基本原則， 公安縣財政局下級政府財政是其下屬各街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的財政。2022 年，公安縣財政局率先在夾竹園鎮(zhèn)政府、 楊家廠鎮(zhèn)政府兩個下級政府開展了財政運行績效評價試點工作，并在《公安縣2023 年度預算績效管理工作實施方案》中，首次將這兩個鎮(zhèn)作為下級政府財政運行績效評價單位。 夾竹園鎮(zhèn)緊鄰縣城，屬城郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要以發(fā)展農業(yè)產業(yè)為主，近年來不斷加大招商引資力度， 工業(yè)發(fā)展勢頭比較強勁，2022 年全年收入年初預算895.65 萬元， 全年預算5040 萬元，決算5037.31 萬元；楊家廠鎮(zhèn)位于公安縣東北部，距縣城5 公里，是公安縣的工業(yè)重鎮(zhèn)，2022 年全鎮(zhèn)財政收入3040.11 萬元，支出3040.11 萬元。

為有效推動公安縣財政局下級政府財政運行綜合績效評價試點的實施， 公安縣財政局逐步建立和完善了預算績效管理的系列制度， 為下級政府財政運行綜合績效評價提供了有效的制度保障， 創(chuàng)新了預算績效評價的方式方法， 制定了預算績效評價反饋整改及結果應用方案，對試點單位共29 個財政支出項目開展了財政評價，對29 個項目全部施行了以促進項目管理和完善政策為目的的反饋整改活動， 其中9 個已評價項目的結果應用與預算安排掛鉤，共壓縮預算8000 萬元，取消項目2個， 收回閑置和截留及違規(guī)使用的財政資金1489.12 萬元；根據評價結果，新增一個項目的預算712 萬元。 從整體上來看，公安縣下級政府財政運行綜合績效在運行成本、 管理效率、 項目效益以及履職效能等方面有了質的提升和改善。

三、 下級政府財政運行綜合績效評價面臨的主要問題

結合對公安縣財政局下級政府財政運行綜合績效評價專項調研和兩個試點單位的財政運行基本情況， 以及對縣下級政府財政運行綜合績效評價所面臨的一些現象可以發(fā)現， 目前下級政府財政運行綜合績效評價工作在開展過程中主要面臨以下問題：

（一）多數下級政府財政缺乏財政運行綜合績效評價的意識

良好的下級政府財政運行綜合績效評價意識是指導下級政府財政有序開展評價工作的前提和基礎。 目前在實務中，部分單位對于財政運行綜合績效的認識不足， 認為財政運行綜合績效評價只是預算管理、 預算績效管理的另一種表現形式，沒有實質性的變化，因此對于此項工作的重視程度有限。 另外，在預算編制環(huán)節(jié)， 部分單位雖然能夠按照要求完成預算編制工作， 但是預算編制結果與單位的實際運行狀況存在一定差距， 會呈現出編制結果過于寬松的現象， 導致單位在預算執(zhí)行過程中難以充分體現績效的核心理念，最終使得單位總體的預算績效偏低。 這些問題的存在客觀上會對各級政府部門開展下級政府財政運行綜合績效評價工作產生阻礙。

（二）割裂了“財”與“政”之間的相互配合支撐關系

從本質上來說， 政府部門開展預算績效評價工作， 特別是在預算績效評價指導下進一步開展下級政府財政運行綜合績效評價工作，主要是為了利用“財”的約束和監(jiān)督作用來輔助提升政府部門更好履行部門職責，為區(qū)域經濟的高質量發(fā)展和社會持續(xù)健康發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。 從部分單位下級政府財政運行綜合績效評價工作的實務開展來看，雖然也具備這方面的理念和意識，但是在具體開展工作時割裂了“財”與“政”之間相互配合支撐的關系， 在開展各項業(yè)務工作時基本上是以完成各項績效考核目標為核心，較少從“財”的約束和監(jiān)督視角來不斷優(yōu)化業(yè)務工作流程， 提升工作效率和質量， 也難以從“政”的視角來指導財政運行綜合績效評價工作，推動其向更為客觀、公正、科學的方向不斷優(yōu)化。

（三）下級政府財政運行綜合績效評價的標準不夠完善

績效評價標準是衡量下級政府財政運行質量的標尺， 在實務中體現為兩個層面的含義：一是規(guī)范層面的評價標準，主要是指判斷下級政府財政運行質量的價值尺度和準則，從績效評價的功能視角來看， 下級政府財政運行綜合績效應從總額、配置、運營三個維度形成系統化的判斷標準， 這些標準與項目支出的“經濟、效率、效益、公平”（簡稱“4E”）績效評價標準相比，更加豐富；二是實證層面的標準，即績效目標與標桿，通過實際值與目標或標桿的對照比較， 可以很明顯地判斷出下級政府財政運行綜合績效的高低， 然而在實務中關于財政運行各項指標實證層面的標準體系尚不完善， 部分指標有較為明顯的標桿值，而有些指標存在沒有公認的標準值、不同區(qū)域的標準值沒有完全統一、 歷史標準的合理性難以判斷等問題， 在一定程度上制約了下級政府財政運行綜合績效評價的推廣。

目前， 下級政府財政運行綜合績效評價的標準不夠完善的問題在各地財政運行綜合績效評價工作實踐中是較為普遍的， 特別是對于一些剛開展此項工作的試點單位。這一問題也是公安縣兩個試點在開展下級政府財政運行綜合績效評價工作中面臨的主要問題之一，因為各項指標很難找到合理、科學的政策標準和行業(yè)標準來進行評價。

（四）下級政府財政運行綜合績效評價的運行成效邊界不夠清晰

開展下級政府財政運行綜合績效評價工作， 需要有較為確切的終極評價預期目標，而這一終極評價預期目標通常被表達為“運行成效”，但是“運行成效”具體涵蓋了哪些內容，目前并未有一個較為清晰的邊界界定。實務中的主流做法主要有兩種：一是把社會經濟的高效率、高質量發(fā)展明確為下級政府財政運行綜合績效評價的運行成效指標，這種做法從本質上看，其實是超越了財政收支對于社會經濟的調節(jié)能力， 過于擴大了財政運行成效的范疇；二是將下級政府的履職績效或政府績效考核與下級政府財政運行綜合績效評價的運行成效等同起來，從范疇來看，政府的履職績效或政府績效考核內容要遠大于財政運行成效的評價內容，將二者等同起來，并以此為導向設計下級政府財政運行綜合績效評價指標體系，可能會弱化政府履職，導致評價結果對于財政支出政策調整和支出結構優(yōu)化的支撐作用難以充分發(fā)揮。上述兩種做法實際上都未厘清下級政府財政運行綜合績效評價的運行成效與政府履職績效之間的邊界，存在過于夸大下級政府財政運行綜合績效評價功能的問題。

（五）下級政府財政運行綜合績效評價的方法體系尚不完備

從理論上來說，可以采用的績效評價方法體系是較為完備且科學的， 定性與定量相結合、比較分析法、標桿對標法、動靜結合法、因素法以及專家評判法等在實務中經常被使用，但是下級政府財政運行綜合績效評價工作目前在國內尚處于起步階段，部分財政運行綜合績效評價指標在標準值、評價權重等方面缺少有效參考，因此在實際的工作開展中會綜合運用達標考核、 指數評價以及功效系數等方法，這種做法實際上是將財政支出與實際產出進行了獨立評價，這與財政運行績效既需要考慮投入的經濟性以及產出的有效性，又需要關注投入產出效率的評價需求是不匹配的。

（六）下級政府財政運行綜合績效評價的評價機制不夠順暢

順暢的評價機制能夠推動下級政府財政運行綜合績效評價工作有序、有效開展。 結合公安縣近年來預算績效管理的實踐經驗以及其他開展財政運行綜合績效評價工作的單位實際情況可以看到，目前部分單位的下級政府財政運行綜合績效評價的評價機制還不夠順暢，主要表現在：無論是下級政府財政的項目支出績效評價還是整體支出績效評價，都形成了“以評促管，以評促建”的管控思路，這種思路雖然在一定程度上對責任人開展財政運行綜合績效評價工作產生了一定的引導作用，但是從總體效果上來看， 仍然存在一定的局限性，即無法充分發(fā)揮財政運行綜合績效評價的評價結果對政策調整、預算安排以及管理改善的影響作用，亟需圍繞評價核心向前延伸強化財政運行綜合績效評價目標的管理，向后拓展對評價行為的監(jiān)督以及評價結果的應用。

四、 下級政府財政運行綜合績效評價的優(yōu)化新思路

通過對公安縣財政局下級政府財政運行綜合績效評價工作實踐的專項調研、分析和總結，結合國內其他單位開展下級政府財政運行綜合績效評價的相關經驗，圍繞績效評價的相關理論，本文對下級政府財政運行綜合績效評價工作嘗試提出以下的優(yōu)化新思路：

（一）下級政府財政運行綜合績效評價應遵循“一個原則、兩個標準、三個結合”的新思路

科學、 合理的思路能夠為下級政府財政運行綜合績效評價工作的有效、 有序開展提供一個良好的環(huán)境。 在開展下級政府財政運行綜合績效評價工作的過程中，建議遵循“一個原則、兩個標準、三個結合”的新思路，具體分析如下：

1.嚴格遵循“以政領財，以財輔政”的基本原則。 “以政領財，以財輔政”是財政部對我國財政工作提出的一個指導性原則， 它充分反映了“政”與“財”之間的相互配合、相互支撐的關系。 這一指導性原則同樣適用于下級政府財政運行綜合績效評價工作， 主要基于兩點考慮：一方面，該原則有助于單位充分利用二者的關系推動“財”“政”在效率、質量等方面的雙提升；另一方面，則有助于下級政府財政充分厘清財政運行綜合績效評價的運行成效邊界， 防止在下級政府財政運行綜合績效評價工作開展中受到各種局限。

2.在開展評價工作的過程中堅持“橫向可比”“結果可用”兩個標準。 在開展下級政府財政運行綜合績效評價工作的過程中，堅持“橫向可比”的標準，實際上就是要求所制定的評價指標體系應當具有嚴格的標準和計算口徑，適用于所有的下級政府財政，而不是只適用于一個或者若干個下級政府財政。 堅持“結果可用”的標準，實際上就是要求所形成的下級政府財政運行綜合績效評價結果具有一定的管理價值， 能夠被應用到具體的業(yè)務活動中。 以公安縣2022 年的預算績效評價為例，公安縣2022 年通過開展預算績效評價工作，厘清了需要反饋整改的16 個評價項目，對3個財政已評價項目做出壓縮預算3461 萬元的結果應用， 收回閑置財政資金和指標31891 萬元， 并且根據評價結果和實際管理需求進行有效決策， 多安排項目支出54170萬元。

3. 在進行下級政府財政運行綜合績效評價的過程中， 要結合財政能力評價理念和宜商環(huán)境評價理念， 并結合考核結果及評價結果。 公共財政管理能力系統性評估 （簡稱“PEEA”）是世界銀行開發(fā)的一套財政管理能力評估系統， 主要是基于對財政管理系統的管理能力進行評價，反作用于財政管理系統，可以實現財政管理能力的提高。 在開展下級政府財政運行綜合績效評價工作的過程中，可以考慮借鑒此理念融入下級政府公共服務能力的評價。

宜商環(huán)境是世界銀行在2021 年9 月所提出的一個全新的全球經濟體衡量項目，這與之前的《全球營商環(huán)境報告》相比，從“營商”轉變?yōu)椤耙松獭保瑑H有一字之差，但是其所體現的理念是有巨大變化的。 建議結合這一理念， 在開展下級政府財政運行綜合績效評價工作的過程中， 引導政府轉變理念， 主動服務于企業(yè)， 為企業(yè)創(chuàng)造一個良好的運營環(huán)境。

結合考核結果及評價結果主要是基于以下考慮： 開展下級政府財政運行綜合績效評價工作，其側重點在于績效，進行完成度評測主要是為了對績效進行評估和衡量， 而開展的各項具體指標考核， 更側重于指標的完成程度。 從這個角度來說，將考核結果與評價結果結合起來實際上是為了從更多維度來提升下級政府財政的運行效率和質量。

公安縣在下級政府財政運行綜合績效評價工作的探索中， 圍繞下級政府財政運行綜合績效評價的核心邏輯，以“一個原則、兩個標準、三個結合”為指導，重構了下級政府財政運行綜合績效評價指標體系， 并分別設立對應的一級、二級和三級指標。 該指標體系如下頁表1 所示。

表1 新思路下重構的下級政府財政運行綜合績效評價指標體系

（二）下級政府財政運行綜合績效評價新思路實施所需的保障措施

在明確了下級政府財政運行綜合績效評價的新思路， 并依據新思路對評價指標體系進行重構之后， 在實際實施過程中仍需要提供以下具體保障措施： 一是要逐步實現下級政府財政運行綜合績效評價的全覆蓋， 即按照全面實施預算績效管理的要求， 逐步實現下級政府財政運行綜合績效評價工作覆蓋至下級政府財政的全部預算收支； 二是各級財政部門牽頭， 結合本地區(qū)財政運行的實際和主要特點， 設計和規(guī)劃下級政府財政運行綜合績效評價指標對應的標準體系， 為績效評價的客觀性、公正性提供依據；三是將指數評價法、功效系數法、數據包絡分析、定性定量相結合等績效評價方法融入下級政府財政運行綜合績效評價的新指標體系中，進一步完善其評價方式方法；四是積極采取措施加強對下級政府財政運行綜合績效評價結果的運用，具體來說可考慮以下途徑：一方面是依托數據信息化技術建立下級政府財政運行綜合績效評價的數據采集模型， 進一步實現綜合績效的動態(tài)實時監(jiān)控，形成長效評價機制； 另一方面是將評價結果應用于下級政府財政的體制改革， 并與轉移支付分配、 管理改善以及政策調整等進行關聯等。