產(chǎn)業(yè)扶持政策績效評價推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)場景初探
——以A 市試點(diǎn)為例

●張 超 覃肖響

數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑和重要手段，扎實(shí)推進(jìn)落實(shí)數(shù)字政府建設(shè)，是大數(shù)據(jù)時代政府信息化發(fā)展的新趨勢。 2020年3 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》， 提出要推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享， 提升社會數(shù)據(jù)資源價值， 并建立規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度。2022 年6 月，A 市出臺《“關(guān)于加快數(shù)字化發(fā)展， 推進(jìn)數(shù)字文明先行市建設(shè)”議案的辦理方案》，提出到2023年末，基本建成一體化的智能化公共數(shù)據(jù)平臺，爭取一批省部級改革試點(diǎn)任務(wù)和“一地創(chuàng)新、全省共享”項目。在此背景下，為積極響應(yīng)上級政府號召， 著力探索現(xiàn)代化信息技術(shù)賦能，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用，在市委市政府的授權(quán)下，A 市財政局牽頭，市經(jīng)信局、 統(tǒng)計局等相關(guān)部門配合，以A 市11 項涉企扶持政策評價項目為試點(diǎn)，嘗試打通部門間數(shù)據(jù)“壁壘”，實(shí)現(xiàn)政策受益企業(yè)數(shù)據(jù)的歸集、分析及應(yīng)用，在形成較高價值績效評價結(jié)論的同時， 也為推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)協(xié)同、加快數(shù)字政府建設(shè)提供了實(shí)踐經(jīng)驗。

一、試點(diǎn)對象

A 市為S 省轄縣級市，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是S 省首批工業(yè)強(qiáng)市，產(chǎn)業(yè)特色鮮明，化纖、玻纖、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)突出，對標(biāo)“十四五”規(guī)劃和高質(zhì)量發(fā)展要求，A 市產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、 高素質(zhì)行業(yè)人才稀缺、“腰部”企業(yè)數(shù)量不足、企業(yè)畝均效能整體不高等問題。 為推進(jìn)A 市制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，自2016 年以來，A 市為相關(guān)重點(diǎn)扶持領(lǐng)域設(shè)立了一系列具體行業(yè)及普惠性扶持政策；2020 年， 在上一輪政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺了“1+4+8” 等一系列涉企政策，包括1 項總政策，科技、人才、金融、 招商等4 項普惠政策以及制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、時尚產(chǎn)業(yè)等8 項A 市重點(diǎn)行業(yè)政策。 2022 年，A 市仍在有效期內(nèi)的11 項涉企政策， 受扶持主體數(shù)量達(dá)到7182 個次， 詳見下頁表1。

表1 A 市2022 年涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策受扶持主體統(tǒng)計

二、試點(diǎn)思路

本文以推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域和應(yīng)用場景的角度出發(fā)，著力探索大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等現(xiàn)代化信息技術(shù)賦能政府?dāng)?shù)據(jù)的深度應(yīng)用， 以A 市11 項涉企扶持政策評價項目為試點(diǎn)，由A 市財政局牽頭，嘗試打通部門間數(shù)據(jù)“壁壘”建成數(shù)據(jù)融合共享中心，匯聚財政局、經(jīng)信局、統(tǒng)計局、科技局、民政局、人社局、金融辦等部門數(shù)據(jù)，以及政策受益企業(yè)信息和互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)信息，通過數(shù)據(jù)的歸集融合和清洗，形成高質(zhì)量可用數(shù)據(jù)；同時，對A 市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶持政策體系進(jìn)行梳理，從“政策制定－政策實(shí)施－政策效益”三個方面對政策目標(biāo)偏離程度和目的達(dá)成可能性進(jìn)行分析， 形成高質(zhì)量高價值的績效評價結(jié)論，進(jìn)而根據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行相關(guān)應(yīng)用。

本文打造了多部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享，不僅為高質(zhì)量高價值的績效評價報告提供有力的數(shù)據(jù)支撐， 而且也為A 市其他相關(guān)重要輔政決策專題研究提供支撐。本文試圖以重要業(yè)務(wù)或關(guān)鍵領(lǐng)域為切入口，推進(jìn)政府部門間數(shù)據(jù)協(xié)同共享，為加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)和應(yīng)用場景提供了實(shí)踐經(jīng)驗。

圖1 績效評價推進(jìn)數(shù)字政府應(yīng)用場景試點(diǎn)路徑圖

三、績效分析

專項小組圍繞產(chǎn)業(yè)政策設(shè)立初衷，借助人工智能、 大數(shù)據(jù)等信息化手段，從“政策制定－政策實(shí)施－政策效益” 三個方面對政策目標(biāo)偏離程度和目的達(dá)成可能性進(jìn)行分析，其中：

（一）政策制定層面分析

通過梳理研讀政策文本、同類地區(qū)政策、 相關(guān)文獻(xiàn)等資料， 掌握國家、A 市所在省、A市制造業(yè)、 服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀水平、發(fā)展歷程、環(huán)境變化、政策扶持方向、歷年政策變動、政策資金使用等關(guān)鍵信息， 進(jìn)行四個方面的分析。即：一是需求匹配性分析，主要分析A 市現(xiàn)行政策與省級層面政策的符合度以及與本市市情需求的匹配度；二是政策實(shí)施可行性分析，判斷政策資金投入方向是否必要，政策目標(biāo)是否明確可行，資金支持范圍是否界定清晰，相關(guān)制度建設(shè)、組織分工機(jī)制是否完備；三是政策重復(fù)與缺位分析，基于政策條款，結(jié)構(gòu)性梳理政策要素，識別政策條款中可能存在的要素缺失、政策交叉重復(fù)等問題；四是政策的城市間對標(biāo)分析，主要分析A 市與省內(nèi)臨近城市的類似扶持政策對比情況，包括扶持力度、扶持條件等。

（二）政策執(zhí)行層面分析

主要從三個方面進(jìn)行分析：一是分析政策扶持公平性，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策在配置財政資金的過程中， 是否充分考慮下轄不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，政策出臺后是否有助于地區(qū)均衡發(fā)展， 各大扶持方向的資金分配是否有所側(cè)重， 是否有助于快速高效補(bǔ)足產(chǎn)業(yè)短板、進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等目標(biāo)；二是評價資金投入情況， 重點(diǎn)關(guān)注資金籌措的合規(guī)性和資金投入的經(jīng)濟(jì)性；三是評價政策宣傳效果，重點(diǎn)關(guān)注主管部門是否及時組織開展政策宣貫會和相關(guān)潛在扶持企業(yè)對扶持政策的知曉情況。

（三）政策效益層面分析

本部分是分析的重點(diǎn)， 以具體產(chǎn)業(yè)扶持政策為分析單元，內(nèi)容既包括政策實(shí)施帶來的直接效益，也包括企業(yè)對于政策設(shè)立的需求匹配度和政策實(shí)施的滿意度。 以A 市制造業(yè)政策為例， 效益分析內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注以下三個方面，即：一是涉企政策綜合分析，評價組對生產(chǎn)性設(shè)備投資獎勵、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化獎勵、企業(yè)增產(chǎn)增效獎勵、企業(yè)參展獎勵（含境外與境內(nèi)）、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新項目獎勵、管理創(chuàng)新獎勵、企業(yè)升級提檔獎勵等整體目標(biāo)相近、 可比性較高的政策開展政策成效的橫向比較分析，分析指標(biāo)為企業(yè)產(chǎn)值增速、勞動生產(chǎn)率增速兩大核心績效指標(biāo)； 二是重點(diǎn)政策投產(chǎn)分析， 由于工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造獎勵資金支出占制造業(yè)總體支出比重超過50%， 因此評價組重點(diǎn)對該政策的投產(chǎn)效率進(jìn)行分析，采用DEA 模型，分別對企業(yè)、行業(yè)進(jìn)行投入有效性分析；三是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對“新材料、新制造、新時尚”等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分析。

四、分析結(jié)論

A 市一攬子產(chǎn)業(yè)扶持政策總體實(shí)施情況良好，對全區(qū)各產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)效率等方面有一定的拉動作用， 但從總體來看各項政策仍存在以下問題：一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃未及時調(diào)整，時尚、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有效布局，第三產(chǎn)業(yè)帶動效益體現(xiàn)不足，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭相對激烈，大強(qiáng)企業(yè)增長緩慢。 二是人才、制造業(yè)等專項政策定位不明確，與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向存在偏差。 人才政策未有效匹配本地人才發(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)軍人才、重點(diǎn)領(lǐng)域急需緊缺人才發(fā)展定位不明確。 制造業(yè)傾向于企業(yè)的普惠支持，對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)鏈、龍頭企業(yè)培育等方向政策設(shè)計相對薄弱，缺少對重點(diǎn)行業(yè)的重點(diǎn)保障。三是全過程預(yù)算績效管理仍需提升， 政策目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、事前評估落實(shí)不到位，事中“雙監(jiān)控”執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，部分政策執(zhí)行率低，政策效益不顯著。 四是政策體系設(shè)計不科學(xué)，6 條政策條款存在交叉重復(fù)情況，10 余條政策條款內(nèi)容要素不明確、 不完整，8 項政策存在扶持內(nèi)容缺位、扶持對象不聚焦等情況。

五、實(shí)踐亮點(diǎn)

本文中A 市的實(shí)踐有以下亮點(diǎn)：

（一）分析路徑方面

堅持以“績效和結(jié)果為導(dǎo)向”，立足全局視角，兼顧不同管理主體的管理需求， 通過建立財政投入與產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心指標(biāo)的投入產(chǎn)出關(guān)系， 輔助地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策提質(zhì)增效，進(jìn)而切實(shí)推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)應(yīng)用方面

實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、財政、統(tǒng)計三大部門間的數(shù)據(jù)互通，于制造業(yè)政策評價中實(shí)現(xiàn)了15 項產(chǎn)業(yè)政策10000余家受扶持企業(yè)歷年業(yè)績數(shù)據(jù)的全覆蓋匯聚。

（三）政策分析方面

借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)針對產(chǎn)業(yè)政策的“摸家底-診問題-優(yōu)政策”的全方位分析閉環(huán)。通過文本挖掘算法發(fā)現(xiàn)要素不完整、交叉重復(fù)、政策缺位、政策協(xié)同低等各類型疑點(diǎn)條款20 余項，為后續(xù)政策調(diào)整優(yōu)化提供參考。

（四）算法模型方面

遵循定性與定量相結(jié)合的原則， 以主管部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，結(jié)合外部公開數(shù)據(jù)、第三方數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，通過科學(xué)運(yùn)用雙重差分法、空間相關(guān)性算法、莫蘭指數(shù)等評價技術(shù)， 開展政策投入產(chǎn)出的匹配性分析、貢獻(xiàn)度分析、邊際效益模擬、外部性分析等多種分析，實(shí)現(xiàn)了政策投產(chǎn)效率的科學(xué)、量化研判。

（五）結(jié)果應(yīng)用方面

主要應(yīng)用在五方面：一是強(qiáng)化政策修訂，識別越位政策4 項、 缺位政策9 項， 并完成政策的修訂調(diào)整；二是完善條款漏洞，發(fā)現(xiàn)政策條款漏洞20 余項；三是優(yōu)化資金配置，形成政策間資金分配建議，針對每項條款提出政策內(nèi)分配建議；四是輔助政府管理，結(jié)合地區(qū)發(fā)展稟賦， 輔助市縣搭建差異化的扶持機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用；五是賦能企業(yè)遴選，基于外部數(shù)據(jù)，對扶持企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營風(fēng)險排查，發(fā)現(xiàn)12 家企業(yè)（占比4.52%）存在異常經(jīng)營風(fēng)險，供主管部門作決策參考。

（六）數(shù)據(jù)安全方面

市財政局堅持?jǐn)?shù)據(jù)安全底線不放松， 反復(fù)與經(jīng)信、統(tǒng)計等部門商討數(shù)據(jù)共享方案，最終借助信息化手段實(shí)現(xiàn)企業(yè)數(shù)據(jù)全過程脫敏對接， 極大避免數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。

六、存在的問題與相關(guān)建議

（一）存在的問題

不可否認(rèn)，雖然近年來黨中央、國務(wù)院高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，提出深入推進(jìn)政務(wù)職能轉(zhuǎn)變的改革要求。 A 市各部門為解決跨部門、跨層級、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享問題，也一直在積極探索，但A 市部門間數(shù)據(jù)孤島問題還客觀存在， 可共享信息數(shù)量少、質(zhì)量低、需求不明確、缺乏及時性、層級共享不暢、安全風(fēng)險等深層次瓶頸問題仍未得到根本解決。具體來說：

1.缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動管理機(jī)制。 業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門沒有建立統(tǒng)一的信息協(xié)同機(jī)制，數(shù)據(jù)多頭管理、條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，造成系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、信息孤島， 影響政府部門協(xié)同合作的能力和行政效能的提高。以人才政策為例，該政策由組織部主要負(fù)責(zé)，但工作落實(shí)涉及人社局、科技局、民政局等7 個部門，組織部未充分統(tǒng)籌管理相關(guān)數(shù)據(jù)，與其他部門間數(shù)據(jù)也存在一定出入，導(dǎo)致政策評價中反復(fù)核對數(shù)據(jù)，一定程度上造成人力資源浪費(fèi)。

2. 政務(wù)數(shù)據(jù)共享效果欠佳。 當(dāng)前數(shù)據(jù)共享仍是“部門主導(dǎo)”，沒有體現(xiàn)“需求導(dǎo)向”，存在政務(wù)數(shù)據(jù)“拿不到”“拿不全”“共享數(shù)據(jù)無人問津”“數(shù)據(jù)申請審核逾期”等現(xiàn)象，影響數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用。 如服務(wù)業(yè)政策，相關(guān)主管部門數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)工作配合度不高，未及時共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致評價前期數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，經(jīng)財政反復(fù)協(xié)調(diào)后才予以提供，但也一定程度影響評價時效。另外，如文化、旅游等政策，相關(guān)主管部門未及時收集核心績效數(shù)據(jù)，導(dǎo)致政策主要目標(biāo)達(dá)成情況難以審查，影響政策評價結(jié)果的合理性。

3.共享數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化有待提高。 共享數(shù)據(jù)的格式不規(guī)范，電子表格、電子文檔等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊， 線下資料在線上遷移中主要依靠手動錄入，容易出現(xiàn)誤差，影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。以制造業(yè)政策為例，評價實(shí)施過程中除了采納統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)外，為拓展數(shù)據(jù)可獲得性，評價組也同步采集企業(yè)填報數(shù)據(jù)。但經(jīng)核查，即使評價組事先給出了明確的填報指南，但因該項工作未形成常態(tài)化機(jī)制，企業(yè)對數(shù)據(jù)填報的經(jīng)驗不足等原因，填報數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，數(shù)據(jù)缺失、填報錯位、單位錯誤等異常情況頻發(fā)，導(dǎo)致最終企業(yè)填報數(shù)據(jù)喪失可用性。 如數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，不同地區(qū)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的界定存在差異，導(dǎo)致A 市發(fā)展?fàn)顩r無法與我國其他地區(qū)進(jìn)行比對，故而也難以合理界定政策成效。

4.數(shù)據(jù)價值轉(zhuǎn)化不足。 部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)與其他業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度結(jié)合能力未充分體現(xiàn)，缺少通過智能化的輔助決策和預(yù)測等手段提升政府科學(xué)決策的能力，沒有為政府部門有效處理復(fù)雜的社會問題提供新手段。

（二）相關(guān)建議

針對上述問題，A 市財政局提出五點(diǎn)建議：

1.要明確數(shù)據(jù)共享的主管部門。 加快建立健全以市人民政府政務(wù)數(shù)據(jù)辦統(tǒng)一牽頭、有關(guān)部門參加的A市政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，有序推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的決策部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作。

2.著力引導(dǎo)部門間信息互通。一方面，要在政府部門中培養(yǎng)合作的文化，從而在政府部門中形成一種跨部門合作與信息共享的長效機(jī)制；另一方面，要探索數(shù)據(jù)共享激勵機(jī)制，將數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)利用率、數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)度等納入數(shù)據(jù)共享評價體系， 對數(shù)據(jù)共享突出、積極共享數(shù)據(jù)的單位給予表彰、獎勵等支持。

3.整合建設(shè)數(shù)據(jù)共享管理平臺。 依托S 省一體化政務(wù)服務(wù)平臺和數(shù)據(jù)共享平臺，建設(shè)覆蓋A 市各部門的政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用平臺。

4.加快完善各部門數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。 統(tǒng)一共享數(shù)據(jù)的類型、格式、屬性，提高數(shù)據(jù)可用性，降低數(shù)據(jù)利用的復(fù)雜度，推動數(shù)據(jù)要素融合運(yùn)用，切實(shí)保障數(shù)據(jù)安全可用。

5.深入挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用場景。積極利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)手段，開展政務(wù)大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、深度挖掘、智能研判，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測、分析和預(yù)警，形成“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理”的現(xiàn)代化政府治理機(jī)制，以此提升政務(wù)數(shù)據(jù)價值，助力地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。