鄉(xiāng)村振興視域下的村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新

張桐桐，楊海芬（博士生導(dǎo)師），孔月星，馬永青（副教授）

一、引言

作為內(nèi)生于我國農(nóng)村金融市場而通過國家頂層設(shè)計推出的商業(yè)銀行，村鎮(zhèn)銀行在提高縣域普惠金融水平、解決農(nóng)村地區(qū)“融資難”問題等方面發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成長為“支農(nóng)支小”的主力軍，其穩(wěn)健發(fā)展直接關(guān)系到我國全面推進鄉(xiāng)村振興的進程。自2006年啟動村鎮(zhèn)銀行試點工作以來，國家基于農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，在不同時期制定并實施了多項有關(guān)村鎮(zhèn)銀行組織形式的制度，既給村鎮(zhèn)銀行自身的發(fā)展帶來了機遇，也為村鎮(zhèn)銀行支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。隨著內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)有的組織形式與農(nóng)村金融需求不相適應(yīng)，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，最終引致部分村鎮(zhèn)銀行發(fā)生風(fēng)險。2023年2月13日發(fā)布的中央一號文件明確提出，在“全面推進鄉(xiāng)村振興工作”中，“推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”，標(biāo)志著伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，國家又一次對村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新提出了新要求。

學(xué)者對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的研究主要有以下三個方面：

一是村鎮(zhèn)銀行不同組織形式的特征及優(yōu)勢。雷云斌和王泖善（2016）研究了總分行制的組織形式，指出總分行制村鎮(zhèn)銀行在規(guī)模效應(yīng)、品牌效應(yīng)、貸款融資能力、集約化管理及社會影響力等方面比單一法人制村鎮(zhèn)銀行更具優(yōu)勢。孫同全等（2021）從村鎮(zhèn)銀行規(guī)?；l(fā)展的角度出發(fā)，通過分析總分行制、管理總部制、投資管理型和“多縣一行”制等組織形式，總結(jié)出集群共享式規(guī)?；l(fā)展是村鎮(zhèn)銀行的必然選擇。

二是村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新面臨的問題及其原因。王曙光和李冰冰（2020）指出，村鎮(zhèn)銀行面臨盈利性、合規(guī)性和政策性三重目標(biāo)，而村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)性質(zhì)決定了其追求盈利性的動力較強，導(dǎo)致其存在過多高收益、高風(fēng)險業(yè)務(wù)，偏離了“支農(nóng)支小”的政策目標(biāo)。陳濤（2020）認為，隨著經(jīng)濟增速下行，銀行業(yè)發(fā)展更多面臨“存量博弈”加劇的趨勢，村鎮(zhèn)銀行面臨宏觀層面發(fā)展“天花板”顯現(xiàn)、中觀層面競爭力有待提升、微觀層面運營能力較弱等問題。何平和傅競馳（2022）認為，村鎮(zhèn)銀行的吸儲困難與貸款限制、“分支銀行化”與實控人風(fēng)險、公司治理機制與監(jiān)管缺失等問題是其違規(guī)經(jīng)營的制度根源。

三是鄉(xiāng)村振興背景下村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的路徑選擇。韋明升（2020）認為，在適應(yīng)鄉(xiāng)村振興引發(fā)的農(nóng)村金融市場變化方面，村鎮(zhèn)銀行相比大型銀行具有政策支持、貼近農(nóng)村、易于獲取“軟信息”以及決策機制靈活等優(yōu)勢，要從經(jīng)營地域、目標(biāo)客戶和產(chǎn)品服務(wù)等方面做好市場選擇。許偉（2023）指出，中銀富登村鎮(zhèn)銀行將從統(tǒng)籌發(fā)展和安全、推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型、堅持全面從嚴(yán)治行、強化人才隊伍建設(shè)著手，在全面服務(wù)鄉(xiāng)村振興中實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行高質(zhì)量發(fā)展。歐陽文杰和陸岷峰（2023）強調(diào)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進不斷改變農(nóng)村金融的需求特點，需要農(nóng)村金融供給側(cè)進行深度創(chuàng)新。

綜上，已有文獻表明了村鎮(zhèn)銀行組織形式隨經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新的必要性，對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展具有指導(dǎo)意義。但較少有文獻對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進歷程展開分析，針對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新理論邏輯的討論更是鮮有提及。本文的邊際貢獻主要在于：一是構(gòu)建了“制度需求—制度供給—制度執(zhí)行效果”的研究思路，全面梳理和評價了村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進歷程，深入探索了村鎮(zhèn)銀行制度的演進規(guī)律；二是從整體和不同層面探討了村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的理論邏輯；三是針對鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境的變化，從結(jié)構(gòu)性重組視角提出了村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的路徑。

二、村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進

（一）村鎮(zhèn)銀行制度緣起：農(nóng)村金融市場與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)

村鎮(zhèn)銀行作為新型農(nóng)村金融機構(gòu)，已成為我國金融體系的重要組成部分，溯其根源在于農(nóng)村金融市場供給與當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展中的金融需求不平衡。21 世紀(jì)以來，我國縣域及農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，與縣域及農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)分布不均勻、網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不充分的矛盾日益凸顯。為填補縣域及農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)空白，滿足“三農(nóng)”和小微企業(yè)對金融服務(wù)的迫切需求，國家對農(nóng)村金融的改革從未停止，多次對農(nóng)信社進行改革。但農(nóng)村存量金融機構(gòu)改革效果不顯著，農(nóng)村金融供給仍然不足。在此情況下，國家決定進行農(nóng)村金融增量改革，村鎮(zhèn)銀行為滿足市場需求并通過國家頂層設(shè)計應(yīng)運而生。

（二）組織形式制度演進：從無到有，從增量改革到存量改革

我國村鎮(zhèn)銀行組織形式經(jīng)歷了四個具有鮮明特征的發(fā)展階段，實現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行從無到有、從破局者到不斷完善的轉(zhuǎn)變，形成了完備的制度體系。

1.單一法人制（2006 ～2009 年）：試點探索。2006 年原中國銀監(jiān)會提出鼓勵各類資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行，并創(chuàng)造性建立主發(fā)起行制度，該制度為后續(xù)村鎮(zhèn)銀行的流動性兜底和風(fēng)險處置提供了良好的制度保障。在這一階段，村鎮(zhèn)銀行在產(chǎn)權(quán)上實行股份制，在組織形式上實施單一法人制，在市場定位上要求立足縣域、服務(wù)“三農(nóng)”，在監(jiān)管上實行低門檻、嚴(yán)監(jiān)管（劉國防，2010）。按照“先試點，后推開”的原則，村鎮(zhèn)銀行首批試點在四川等6個省（區(qū)）的農(nóng)村地區(qū)開展。截至2009 年底，全國共有148家村鎮(zhèn)銀行，有效填補了縣域及農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的空白。村鎮(zhèn)銀行是農(nóng)村金融改革發(fā)展的重要突破和創(chuàng)新，在健全農(nóng)村金融體系、增強農(nóng)村金融市場競爭性和“支農(nóng)支小”等方面起到重要作用。

2.組建管理總部制、控股公司制和總分行制（2010 ～2015 年）：數(shù)量爆發(fā)式增長。2009 年7 月，原中國銀監(jiān)會發(fā)布《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009 年-2011 年總體工作安排》（簡稱《工作安排》），提出全國到2011年底計劃成立1027家村鎮(zhèn)銀行。為提高主發(fā)起人積極性，確保實現(xiàn)三年規(guī)劃目標(biāo)，2010 年4 月，原中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》，提出允許符合條件的主發(fā)起人采取管理總部制、控股公司制和總分行制等三種新型組織形式。

一是對于設(shè)立10家（含10家）以上村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行，允許其設(shè)立村鎮(zhèn)銀行管理總部。村鎮(zhèn)銀行的管理總部主要是代表主發(fā)起行對多家村鎮(zhèn)銀行進行集約化、集權(quán)式管理，管理總部的集中管理和專業(yè)化服務(wù)節(jié)約了村鎮(zhèn)銀行的成本支出，提升了村鎮(zhèn)銀行的管理能力和經(jīng)營效率，加之管理總部制適用于規(guī)模大及業(yè)務(wù)多樣化的主發(fā)起行，如包商銀行、匯豐銀行等，進一步從實力上提高了主發(fā)起行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的可能性。二是對設(shè)立30家（含30家）以上村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行，允許其探索組建村鎮(zhèn)銀行控股公司。村鎮(zhèn)銀行作為獨立的子公司，具有決策自主權(quán)，發(fā)起行與村鎮(zhèn)銀行相獨立。由村鎮(zhèn)銀行控股公司發(fā)起設(shè)立多家村鎮(zhèn)銀行，有助于實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，提高整體盈利能力?？毓晒局聘笮蛧猩虡I(yè)銀行，如中國銀行、建設(shè)銀行等。三是允許西部除省會城市以外的其他地區(qū)和中部老少邊窮等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以地（市）為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行?？偡中兄朴兄跀U大村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)覆蓋范圍和業(yè)務(wù)規(guī)模，增強銀行資本實力，有利于村鎮(zhèn)銀行下沉服務(wù)重心，總分行制更適合城商行和農(nóng)商行等中小銀行，滿足中小銀行異地擴張的需求，如長沙銀行、常熟農(nóng)商銀行等。

該階段，村鎮(zhèn)銀行進入快速發(fā)展期，村鎮(zhèn)銀行數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長特點：由2009 年底的148 家增加為2015 年底的1377 家，6 年時間全國新設(shè)1229 家村鎮(zhèn)銀行，全國縣市覆蓋率達65.9%。同時，主發(fā)起行類型更加多樣化，有國有銀行、股份制商業(yè)銀行、城商行、農(nóng)商行及外資銀行等主發(fā)起行。此次作為村鎮(zhèn)銀行組織形式的適應(yīng)性創(chuàng)新，有利于進一步探索農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的路徑和方式。

3.實施投資管理型和“多縣一行”制（2016 ～2019

年）：區(qū)域全覆蓋。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平限制，不少縣市尚不具備村鎮(zhèn)銀行設(shè)立和經(jīng)營的條件。2016年2月，原中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于做好2016年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》，首次提出允許所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，選擇一家村鎮(zhèn)銀行作為投資管理行，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行“一行多縣”和在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行“一縣多行”政策。2018 年1 月，原中國銀監(jiān)會正式發(fā)布《關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》，對村鎮(zhèn)銀行兩種新組織形式做了具體安排和部署。

一是設(shè)立投資管理型村鎮(zhèn)銀行。已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，可以新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行。到目前為止，全國共有兩家投資管理型村鎮(zhèn)銀行，一家是2019 年在海口開業(yè)的全國首家投資管理型村鎮(zhèn)銀行——興福村鎮(zhèn)銀行股份有限公司，另一家是2020年在雄安新區(qū)成立的投資管理型村鎮(zhèn)銀行——中銀富登村鎮(zhèn)銀行股份有限公司。截至2023 年3 月底，興福村鎮(zhèn)銀行在全國的網(wǎng)點超330 家，下轄31 家法人機構(gòu)，全部設(shè)在縣域及以下，總資產(chǎn)規(guī)模495 億元，貸款總額370億元，存款總額420億元，累計服務(wù)貸款客戶37萬戶。中銀富登村鎮(zhèn)銀行是國內(nèi)機構(gòu)數(shù)量最多、地域覆蓋范圍最廣的村鎮(zhèn)銀行集團，地區(qū)分布以中西部金融服務(wù)空白或薄弱縣域為主。截至2022 年底，中銀富登村鎮(zhèn)銀行已設(shè)立法人機構(gòu)134 家，金融服務(wù)覆蓋全國22 個?。ㄊ校┛h域，涉農(nóng)及小微貸款占全部貸款的93%以上。

二是實行“多縣一行”制。在中西部和老少邊窮地區(qū)，特別是國定貧困縣相對集中的地區(qū)和深度貧困地區(qū)，可以在省內(nèi)相鄰的多個縣（市、旗）新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設(shè)立支行。其實，在原中國銀監(jiān)會推出“多縣一行”制政策以前，張家口蔚縣銀泰村鎮(zhèn)銀行就在懷安縣設(shè)立了支行，成為第一家探索跨縣服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行，有效為經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的“三農(nóng)”和小微企業(yè)提供金融服務(wù)，成為我國在村鎮(zhèn)銀行領(lǐng)域誘致性制度變遷的先行者、探索內(nèi)生性制度變遷的現(xiàn)實典型，為“多縣一行”制政策的制定提供了經(jīng)驗。

2019 年12 月，原中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》，提出要有效提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的適配性和能力，著力推動在國定貧困縣相對集中地區(qū)和深度貧困地區(qū)組建“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行，穩(wěn)妥有序推動投資管理型村鎮(zhèn)銀行組建。國家在村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新上的探索不僅使村鎮(zhèn)銀行逐步適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境，更重要的是提升了農(nóng)村金融有效服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力，推進了普惠金融發(fā)展。

4.存量調(diào)整階段（2020 年至今）：組織形式創(chuàng)新的探索。由于村鎮(zhèn)銀行面臨風(fēng)險頻發(fā)的阻力，為實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行持續(xù)健康發(fā)展，2020年12月，原中國銀保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進一步推動村鎮(zhèn)銀行化解風(fēng)險改革重組有關(guān)事項的通知》，提出“適度有序推進村鎮(zhèn)銀行兼并重組”，允許主發(fā)起行、轄內(nèi)其他國有大型商業(yè)銀行和股份制銀行或經(jīng)營管理能力突出的村鎮(zhèn)銀行，吸收合并當(dāng)?shù)鼗蚴?nèi)相鄰區(qū)域風(fēng)險程度高的村鎮(zhèn)銀行。這一政策的出臺進一步為村鎮(zhèn)銀行化解風(fēng)險指明了改革方向。伴隨全面推進鄉(xiāng)村振興政策的實施，數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展，疊加不同金融機構(gòu)對農(nóng)村金融市場的競爭越來越激烈，以及“三農(nóng)”和小微企業(yè)對資金需求的變化，要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提升數(shù)字金融服務(wù)能力和綜合服務(wù)能力。

全面推進鄉(xiāng)村振興帶來的鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型，要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提高其數(shù)字金融服務(wù)能力。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村居民線上消費在逐步增加，金融需求也從單一存貸款需求向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的多元化需求轉(zhuǎn)變（郭連強等，2020），保險、財富管理、融資等多種形式的金融服務(wù)需求不斷增加，并對金融服務(wù)的線上化、數(shù)字化提出了更高要求?？萍荚谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展應(yīng)用，深刻影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。

全面推進鄉(xiāng)村振興引發(fā)的不同金融機構(gòu)對農(nóng)村金融市場的競爭，要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提高其在資金、技術(shù)、人才、管理等方面的綜合競爭實力。大中型商業(yè)銀行業(yè)務(wù)加速下沉，2022年年末，六家國有大行涉農(nóng)貸款余額合計約16.51 萬億元，占全部同類貸款的33.5%，新增涉農(nóng)貸款26382億元，約占金融機構(gòu)同類貸款增量的42.4%。農(nóng)村商業(yè)銀行和小型城市商業(yè)銀行也不斷提升自身服務(wù)水平，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場競爭愈加激烈。為提高村鎮(zhèn)銀行競爭力，需加快結(jié)構(gòu)性重組以提升村鎮(zhèn)銀行發(fā)展能力和綜合服務(wù)能力。

全面推進鄉(xiāng)村振興引起的“三農(nóng)”和小微企業(yè)對資金需求的變化，要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提高其綜合服務(wù)能力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)需要完成一系列長期性和綜合性建設(shè)項目，這些項目的推進會持續(xù)產(chǎn)生綜合性且多樣化的金融需求，需要農(nóng)村金融機構(gòu)的組織和服務(wù)創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興背景下，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，所產(chǎn)生的涉農(nóng)貸款及其他金融需求逐步增加，要求村鎮(zhèn)銀行提高其金融服務(wù)能力。

面對全面推進鄉(xiāng)村振興引致的農(nóng)村金融市場的變化，客觀上需要村鎮(zhèn)銀行組織形式進行創(chuàng)新。2023 年中央一號文件從全面推進鄉(xiāng)村振興的維度提出“推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”，標(biāo)志著村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新已經(jīng)提上日程。2023年6月16日，中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持全面推進鄉(xiāng)村振興加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的指導(dǎo)意見》，再次強調(diào)穩(wěn)步推進村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組，強化風(fēng)險防范化解，增強“三農(nóng)”金融服務(wù)能力。這一政策的發(fā)布，一方面表明村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中具有重要作用，另一方面說明現(xiàn)有村鎮(zhèn)銀行組織形式不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，需要通過結(jié)構(gòu)性重組進行創(chuàng)新。

三、村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的理論邏輯

（一）整體理論邏輯：適應(yīng)性效率理論

“適應(yīng)性效率”是諾斯在探究長期經(jīng)濟增長的績效時，為了反映與時間進程中的經(jīng)濟變化相適應(yīng)的制度變遷效率而提出的重要概念（Douglass C.North，1990）。諾斯在分析制定促進經(jīng)濟發(fā)展政策時，發(fā)現(xiàn)新古典理論有著兩個錯誤的假設(shè)：一是制度并不重要，二是時間并不重要。諾斯將“適應(yīng)性效率”歸結(jié)于制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，而這樣的標(biāo)準(zhǔn)是由國家制定的，強調(diào)國家的宏觀制度適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境變化而進行制度規(guī)則調(diào)整的能力，所謂適應(yīng)性效率，“考慮的是確定一個經(jīng)濟隨時間演進的方式的各種規(guī)則”。在金融領(lǐng)域，與適應(yīng)性效率相關(guān)研究的是金融可持續(xù)發(fā)展理論，它是中國的學(xué)者白欽先教授在1997 年東南亞金融危機的背景下提出來的，認為金融發(fā)展不僅要注重一個國家或地區(qū)在某一時點上的資源配置效率，而且更要注重在一個相對較長時期內(nèi)的金融與經(jīng)濟、社會等各方面的動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展（白欽先，2000）。

村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)生及其組織形式的每一次創(chuàng)新無不體現(xiàn)著其制度適應(yīng)性。我國村鎮(zhèn)銀行是農(nóng)村金融體系的制度創(chuàng)新，其制度演進遵循著適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的“制度需求—制度供給—制度執(zhí)行—矛盾沖突”，然后進入下一個制度供需循環(huán)，不斷由一個均衡走向另一個均衡。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，原有均衡逐漸被打破，矛盾和問題也日漸凸顯，不斷內(nèi)生出新的制度需求，為了提高村鎮(zhèn)銀行適應(yīng)性效率，新的制度供給就會產(chǎn)生。單一法人制村鎮(zhèn)銀行試點是適應(yīng)因“金融抑制”問題導(dǎo)致的農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)實推出的制度供給，在一定程度上填補了農(nóng)村金融服務(wù)空白。但伴隨村鎮(zhèn)銀行制度的實施，其初始制度安排的特殊性，如定位“支農(nóng)支小”的特殊性和主發(fā)起行必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)且是最大股東或唯一股東的特殊性，嚴(yán)重阻礙了村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的積極性，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行數(shù)量嚴(yán)重不足，無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在此背景下，國家及時出臺了《工作安排》，為了適應(yīng)《工作安排》的需要，實現(xiàn)在三年內(nèi)使村鎮(zhèn)銀行數(shù)量爆發(fā)式增長，管理總部制、控股公司制和總分行制組織形式通過國家頂層設(shè)計應(yīng)運而生。在利率市場化、金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、行業(yè)競爭同質(zhì)化的外部經(jīng)濟環(huán)境下，村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)可持續(xù)性問題進一步凸顯，加之欠發(fā)達地區(qū)縣域村鎮(zhèn)銀行屬于空白，為了適應(yīng)外部經(jīng)濟社會環(huán)境的挑戰(zhàn)和滿足欠發(fā)達地區(qū)普惠金融水平提高的需要，國家推出投資管理型和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行制度。村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組制度是適應(yīng)全面推進鄉(xiāng)村振興帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化進一步提高的現(xiàn)實，以及相伴而生的農(nóng)村金融市場競爭格局的變化，而推出的一種新的制度安排，體現(xiàn)出國家政策對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展具有動態(tài)適應(yīng)性。

（二）不同層面理論邏輯：不完全競爭市場理論和制度變遷理論

1.市場與政府兩手抓：不完全競爭市場理論。在發(fā)展中國家的不同時期，農(nóng)村金融發(fā)展理論有三種不同的理論流派——農(nóng)業(yè)信貸補貼理論、農(nóng)村金融市場理論和隨著信息經(jīng)濟學(xué)的崛起而出現(xiàn)的不完全競爭市場理論，農(nóng)業(yè)信貸補貼理論的假設(shè)前提和結(jié)論并不符合現(xiàn)實，農(nóng)村金融市場理論主張完全依靠市場機制的作用，排斥政府在農(nóng)村金融中的干預(yù)（謝志忠，2011）。20 世紀(jì)90 年代后，東南亞等地區(qū)和國家頻繁爆發(fā)金融危機，人們逐漸認識到市場機制不是萬能的，合理的政府干預(yù)非常重要，“不完全競爭市場理論”逐漸成為指導(dǎo)發(fā)展中國家農(nóng)村金融發(fā)展的代表性理論，認為完全依靠市場機制無法培育出一個社會所需要的金融市場，需要政府適當(dāng)介入。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革過程中，對市場和政府的關(guān)系，國家一直在根據(jù)實踐拓展和認識深化尋找新的科學(xué)定位。黨的十四大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。政府有形的手和市場無形的手的作用是處于不斷變化之中的，在不同階段不斷尋求平衡點。隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，市場與政府的關(guān)系也由政府占主導(dǎo)地位變?yōu)橛行袌龊陀袨檎嘟Y(jié)合。

村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新是內(nèi)生于市場而通過國家頂層設(shè)計推出的制度安排，即市場和政府兩手抓。2006年啟動村鎮(zhèn)銀行試點后，政府開始在政策層面引導(dǎo)民間資本進入農(nóng)村金融領(lǐng)域，市場化力量開始在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中起作用（周孟亮，2015），這是由于在信息不充分的情況下，資源由市場配置比計劃配置的代價要小得多，需要市場在資源配置中發(fā)揮作用（王東京，2018），但村鎮(zhèn)銀行整體發(fā)展思路和具體細則制定要來自于政府的頂層設(shè)計。在村鎮(zhèn)銀行數(shù)量擴張過程中，政府為提高主發(fā)起人積極性，增強市場活力，鼓勵主發(fā)起人通過創(chuàng)新組織形式，即管理總部制、控股公司制和總分行制，加速村鎮(zhèn)銀行發(fā)展?！岸嗫h一行”制是市場起決定性作用的典型案例，但由于市場的功利性和資本的逐利性，需要政府對其進行干預(yù)，在村鎮(zhèn)銀行金融服務(wù)區(qū)域發(fā)展不平衡背景下，政府實施投資管理型和“多縣一行”制政策，此次創(chuàng)新是內(nèi)生發(fā)展模式和外生發(fā)展模式的結(jié)合。面對內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生的變化，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展迎來了新發(fā)展機遇，村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組是政府為矯正市場機制不能有效發(fā)揮作用而進行的宏觀調(diào)控。在宏觀層面上，政府主要起引導(dǎo)作用，村鎮(zhèn)銀行在宏觀政策下進行市場化運作，提高分配資源的能力，解決弱勢群體金融服務(wù)缺位問題。在微觀層面上，村鎮(zhèn)銀行充分利用政策給予的優(yōu)惠條件并發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，為“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難、融資貴的問題提供解決方案。通過分析村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新過程中政府和市場的關(guān)系，也能夠發(fā)現(xiàn)市場的作用在不斷增強，政府的作用在不斷優(yōu)化，其發(fā)展模式從政府外生主導(dǎo)到“內(nèi)外共生”。

2.漸進式改革：制度變遷理論。諾斯最早提出了“制度變遷理論”，他認為制度變遷是制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式，制度變遷一般是對構(gòu)成制度框架的正式規(guī)則、非正式規(guī)則和實施機制三方面的組合所作的邊際調(diào)整。諾斯在分析國家與產(chǎn)權(quán)主體在制度變遷中的博弈過程時，將地方政府行為抽象化，遵循的是供給主導(dǎo)型—需求誘致型的理論邏輯，導(dǎo)致其指導(dǎo)的改革是激進式的，不能真實地描述我國的制度變遷過程。我國學(xué)者楊瑞龍（2018）通過考察我國地方政府在我國制度變遷中的特殊作用，提出“中間擴散型制度變遷方式”理論假說，他指出我國在進行經(jīng)濟體制改革時，選擇的是具有中國特色的漸進式制度變遷模式，遵循“供給主導(dǎo)型—中間擴散型—需求誘致型”的理論邏輯。地方政府是我國制度變遷中的“第一行動集團”，雖亦追求雙重目標(biāo)，但因效率導(dǎo)向從而能夠化解制度變遷中的“諾斯悖論”，因此中國的改革是漸進式的，尤其風(fēng)險相對較高的金融領(lǐng)域，其改革更是遵循了先試點后推廣的特點。

村鎮(zhèn)銀行組織形式在創(chuàng)新中深刻體現(xiàn)著由增量改革到存量改革、先試點后推廣的漸進式改革特點。在農(nóng)村金融供給不足的情況下，政府沒有采用“推倒重來”的改革方式，而是通過設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)進行農(nóng)村金融增量改革，逐漸進行過渡。后來村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新，也遵循先試點后推廣的漸進式改革特點，如單一法人制、投資管理型和“多縣一行”制，實行的都是先試點再逐漸推廣開來的改革形式。村鎮(zhèn)銀行組織形式不斷創(chuàng)新，國家政策關(guān)于村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入退出條件等逐漸清晰明確。地方政府在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展過程中也起到不可忽視的作用。村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的初衷是服務(wù)當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”和小微企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍受到一定的地域限制，地方政府既作為村鎮(zhèn)銀行直接或間接的股東，又作為監(jiān)管者，很容易對村鎮(zhèn)銀行的資金流向和經(jīng)營決策產(chǎn)生影響（王曙光和王彬，2022）。在實踐中，各地方政府促進村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的方式、力度不同，導(dǎo)致政策執(zhí)行的效果及村鎮(zhèn)銀行所取得的成效也不相同。在我國中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管模式下，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展與地方政府的治理能力有直接關(guān)聯(lián)，村鎮(zhèn)銀行與地方政府之間更多的是相互依賴的關(guān)系，地方政府依賴村鎮(zhèn)銀行為本地提供更多的資金支持，貢獻GDP 與財政收入，村鎮(zhèn)銀行依賴地方政府為其提供良好的營商環(huán)境，兩者之間的博弈推動村鎮(zhèn)銀行改革創(chuàng)新。

四、推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組的組織形式創(chuàng)新

2023 年中央一號文件提出“推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”，這是國家首次以中央一號文件的形式對村鎮(zhèn)銀行組織形式提出新的制度安排，而且是在中國式現(xiàn)代化全面推進鄉(xiāng)村振興的全新背景下提出的新要求，深刻體現(xiàn)著其制度適應(yīng)性。當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)，村鎮(zhèn)銀行內(nèi)外部環(huán)境均會發(fā)生巨大變化，村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組是適應(yīng)全面推進鄉(xiāng)村振興的必然要求。

（一）村鎮(zhèn)銀行與金融科技公司合作重組

村鎮(zhèn)銀行要積極擁抱金融科技實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型過程中加強與金融科技公司的深度合作，這對于提升銀行經(jīng)營績效具有重大戰(zhàn)略意義（侯世英和宋良榮，2019）。一方面，要對擬作為合作伙伴的金融科技公司制定嚴(yán)格的選擇標(biāo)準(zhǔn)。首先，金融科技公司要對村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)有深刻的理解與認識；其次，能夠滿足村鎮(zhèn)銀行對金融科技的需求，并保證后期對技術(shù)的持續(xù)維護；最后，政府發(fā)揮保障作用，搭建政銀企溝通平臺，推動村鎮(zhèn)銀行與金融科技公司的長期穩(wěn)定合作。另一方面，要明確合作領(lǐng)域及目標(biāo)。村鎮(zhèn)銀行在確立自身戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，利用金融科技公司技術(shù)優(yōu)勢滿足自身需求。在業(yè)務(wù)層面，需要金融科技公司根據(jù)對客戶數(shù)據(jù)的分析為村鎮(zhèn)銀行提供數(shù)字化產(chǎn)品及服務(wù)模式創(chuàng)新，并結(jié)合客戶消費習(xí)慣構(gòu)建金融生態(tài)圈，增加客戶黏性。在數(shù)據(jù)層面，金融科技公司為村鎮(zhèn)銀行搭建數(shù)字化平臺，實現(xiàn)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)、釋放數(shù)據(jù)機制。在技術(shù)層面，與金融科技公司合作加強村鎮(zhèn)銀行人工智能應(yīng)用，包括機器人客服等，以及建設(shè)村鎮(zhèn)銀行數(shù)字化風(fēng)控體系，有效防控銀行風(fēng)險。

（二）由主發(fā)起行主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性重組

主發(fā)起行制度作為村鎮(zhèn)銀行特有的制度創(chuàng)新安排，能夠發(fā)揮主發(fā)起行和村鎮(zhèn)銀行各自的比較優(yōu)勢，對于助力村鎮(zhèn)銀行發(fā)展起著重要作用。主發(fā)起行要根據(jù)村鎮(zhèn)銀行不同發(fā)展階段的實際需要持續(xù)為其提供幫助。一個方向是主發(fā)起行將村鎮(zhèn)銀行作為“子公司”進行集團并表管理。主發(fā)起行調(diào)動銀行內(nèi)部資源，為村鎮(zhèn)銀行提供全方位支持與服務(wù)，并對村鎮(zhèn)銀行的資本、財務(wù)和風(fēng)險嚴(yán)格把控，提升并表管理水平。臺州銀行運用這一組織形式對銀座村鎮(zhèn)銀行進行管理，按照一種模式、一個文化、一套機制，通過復(fù)制商業(yè)模式、精簡公司治理、代管科技系統(tǒng)、派出核心人員、統(tǒng)籌資金管理、嚴(yán)抓風(fēng)險防控等向村鎮(zhèn)銀行提供全方位支持。

對于經(jīng)營難以持續(xù)的村鎮(zhèn)銀行，另一個方向是村鎮(zhèn)銀行被收購合并。根據(jù)政策要求，可以由高風(fēng)險村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行收購合并，也可以由轄內(nèi)其他國有大型商業(yè)銀行和股份制銀行收購合并，村鎮(zhèn)銀行被吸收合并后改建為下屬支行。從收購方角度來說，有助于擴大市場規(guī)模，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)以獲得更大的技術(shù)優(yōu)勢。合并重組后經(jīng)營能力提升，相應(yīng)服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的能力也要隨之提升，達到1+1＞2 的效果。2023 年，黑龍江、遼寧、云南等三省的多家村鎮(zhèn)銀行已因主發(fā)起行吸收合并而解散，近年村鎮(zhèn)銀行被吸收合并的案例并非鮮有，各地積極探索創(chuàng)新組織形式。

（三）村鎮(zhèn)銀行之間的合并重組

合并重組作為銀行面對市場風(fēng)險時不可忽略的一種選擇，村鎮(zhèn)銀行可以進行同業(yè)之間的合并重組，以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性重組重生。通過分析合并重組行為是否存在協(xié)同效應(yīng)，即合并之后獲得的綜合效益是否比合并之前單個村鎮(zhèn)銀行的效益相加更高，來評估合并重組行為是否有效。表現(xiàn)在村鎮(zhèn)銀行之間進行合并之后，能夠以更低的資本投資促進經(jīng)營效率的提升，以及在經(jīng)營管理方面，管理高效的村鎮(zhèn)銀行會影響并增強合并后的村鎮(zhèn)銀行整體管理效率。村鎮(zhèn)銀行合并重組有助于擴大區(qū)域影響力，實現(xiàn)區(qū)域資源的最優(yōu)配置，減少同質(zhì)化競爭，同時有助于村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險化解。

村鎮(zhèn)銀行還可以借鑒農(nóng)村商業(yè)銀行領(lǐng)域的改革，成立區(qū)域性村鎮(zhèn)銀行聯(lián)合銀行。在制度設(shè)計合規(guī)合法、操作方案切實可行、各方利益協(xié)調(diào)平衡的基礎(chǔ)上，將某一區(qū)域內(nèi)的村鎮(zhèn)銀行合并，成立聯(lián)合銀行，形成一家資本實力更強、業(yè)務(wù)規(guī)模更大的銀行。應(yīng)當(dāng)尊重村鎮(zhèn)銀行的意愿，特別是具備獨立經(jīng)營能力的村鎮(zhèn)銀行，允許其自愿選擇加入或者不加入聯(lián)合銀行（馮興元等，2023）。組建后的聯(lián)合銀行要完善公司治理機制，健全監(jiān)督機制。單家村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)能力有限，聯(lián)合銀行模式改革成本低、改革難度小、改革過程平穩(wěn)，能夠彌補單家村鎮(zhèn)銀行競爭力的不足，有助于增強可持續(xù)發(fā)展能力，從而在強化服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)金融企業(yè)自身發(fā)展壯大。

五、結(jié)論

本文在已有研究的基礎(chǔ)上，基于歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯的視角，對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的演進問題進行了較為系統(tǒng)的研究。村鎮(zhèn)銀行未來仍面臨諸多任務(wù)與挑戰(zhàn)，其中三個方面尤其值得關(guān)注。

第一，正確認識和對待村鎮(zhèn)銀行組織形式制度的演進過程。村鎮(zhèn)銀行組織形式的形成是相關(guān)主體之間進行博弈的結(jié)果，在博弈形成的多種可能結(jié)果中，究竟選擇哪種組織形式取決于社會中多種因素的影響，最終達到相對均衡。內(nèi)外部某些因素的改變，可能會打破原有的均衡，新一輪博弈又會在新的場域條件下繼續(xù)發(fā)生，以達到下一個均衡，如此循環(huán)往復(fù)。

第二，無論村鎮(zhèn)銀行未來選擇何種組織形式，要始終堅守“支農(nóng)支小”的市場定位。數(shù)字技術(shù)是手段，組織形式創(chuàng)新是過程，最終是為了向客戶提供更好的金融服務(wù)，特別是其他類型商業(yè)銀行觸及不到的客戶群體。村鎮(zhèn)銀行要將金融資源更多配置到“三農(nóng)”和小微企業(yè)的重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，持續(xù)推動業(yè)務(wù)本地化，保障當(dāng)?shù)鼐用竦慕鹑诜?wù)可得性，提升“支農(nóng)支小”服務(wù)水平，助力鄉(xiāng)村振興。

第三，村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新離不開政策和制度安排。國家從全局的視角對村鎮(zhèn)銀行進行統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行結(jié)合市場環(huán)境和自身特點探索發(fā)展路徑。在推進村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的過程中，要優(yōu)化并落實好差異化政策，因地制宜、循序漸進開展改革。在政府決策部署和村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展下最終達成村鎮(zhèn)銀行與監(jiān)管部門、政策、客戶之間的功能作用良好發(fā)揮，提高村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營績效和社會績效，實現(xiàn)盈利性和政策性的雙重目標(biāo)。

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