“百千萬工程”蓄力打造中心鎮(zhèn)

黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展對中國式現(xiàn)代化的重要性，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。廣東省為加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局為目標(biāo)，深入實施“百千萬工程”，突出發(fā)展一批區(qū)位優(yōu)勢較好、經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、未來潛力較大的中心鎮(zhèn)且做大做強(qiáng)，并推動有條件的中心鎮(zhèn)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展，增強(qiáng)對周邊的輻射帶動力和縣域發(fā)展的支撐力。文章以廣東省惠州市X鎮(zhèn)為例，結(jié)合其“美麗圩鎮(zhèn)”“典型鎮(zhèn)培育建設(shè)規(guī)劃”和“中心鎮(zhèn)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)的三年行動計劃”，解讀“百千萬工程”背景下的中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不同階段規(guī)劃特點與建設(shè)要求，探索中心鎮(zhèn)分階段的規(guī)劃路徑，并為廣東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和中心鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供新經(jīng)驗、豐富新內(nèi)涵。

黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，并明確提出實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。其中“著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”是高質(zhì)量發(fā)展的重點任務(wù)之一。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的紐帶，必須牢牢抓住小城鎮(zhèn)這個節(jié)點。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要抓手。

廣東省委第十三屆二次全會指出，廣東高質(zhì)量發(fā)展的突出短板在縣、薄弱環(huán)節(jié)在鎮(zhèn)、最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”是廣東省委立足新發(fā)展階段、推動全省高質(zhì)量發(fā)展、為促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出的重要舉措。其重點提到需強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)城帶村的節(jié)點功能，建強(qiáng)中心鎮(zhèn)是工作任務(wù)之一。在此背景下，中心鎮(zhèn)建設(shè)面臨城鄉(xiāng)發(fā)展模式升級、發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變及發(fā)展目標(biāo)進(jìn)階的要求，其高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵重點有所轉(zhuǎn)變。為解決廣東省美麗圩鎮(zhèn)建設(shè)所面臨問題，促使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)循序漸進(jìn)構(gòu)建干凈整潔環(huán)境、完善配套功能設(shè)施、打造鎮(zhèn)村融合場景，文章通過研究不同發(fā)展時期中心鎮(zhèn)的規(guī)劃特點與建設(shè)模式，進(jìn)行分階段中心鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃路徑的探索，以期為全省類似地區(qū)的中心鎮(zhèn)高質(zhì)量特色化發(fā)展提供參考視角。

百千萬工程背景下中心鎮(zhèn)建設(shè)要求

廣東省全面推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”（簡稱“百千萬工程”）背景下，中心鎮(zhèn)的建設(shè)形成階段性的發(fā)展路徑。2022年廣東省完成全省美麗圩鎮(zhèn)建設(shè)攻堅行動各項任務(wù)，1 123個圩鎮(zhèn)達(dá)到“宜居圩鎮(zhèn)”標(biāo)準(zhǔn)，人居環(huán)境實現(xiàn)全面提升。2023年出臺的《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分類辦法》對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類指引，以引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化、品質(zhì)化、特色化發(fā)展，其中共產(chǎn)生239個中心鎮(zhèn)。同年，廣東省推動典型鎮(zhèn)培育和評定工作，進(jìn)一步加強(qiáng)人居環(huán)境風(fēng)貌建設(shè)和圩鎮(zhèn)功能完善，現(xiàn)239個中心鎮(zhèn)皆已完成典型鎮(zhèn)建設(shè)示范樣板區(qū)的打造；2024年，全省遴選65個中心鎮(zhèn)作為小城市建設(shè)試點，聚焦以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能和人口集聚能力。截至目前，廣東對中心鎮(zhèn)的建設(shè)已初步完成三個階段標(biāo)準(zhǔn)建立，實現(xiàn)“美麗圩鎮(zhèn)—典型鎮(zhèn)—小城市”中心鎮(zhèn)建設(shè)的三級躍升。

不同階段的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)展現(xiàn)出廣東省對中心鎮(zhèn)不同發(fā)展時期要求的建設(shè)偏重（如圖1），中心鎮(zhèn)的建設(shè)轉(zhuǎn)型需要由“內(nèi)”到“外”，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、品質(zhì)提升、綜合治理和城鄉(xiāng)融合等方面，中心鎮(zhèn)需要全面增強(qiáng)自身綜合承載力、資源吸納力，為縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供重要支撐。

圖1 中心鎮(zhèn)建設(shè)要求升級（圖片來源：作者自制）

廣東省惠州市X鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)培育實踐

案例地概況

X鎮(zhèn)位于廣東省惠州市西南部，是區(qū)里唯一同時接壤東莞與深圳的工業(yè)重鎮(zhèn)。面對全省“百千萬”高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求，X鎮(zhèn)亟須找到一條適合自身中心鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的可行路徑。

X鎮(zhèn)有三大發(fā)展優(yōu)勢。一是區(qū)位優(yōu)勢。作為所在區(qū)縣內(nèi)唯一接壤兩個鄰市的中心鎮(zhèn)，X鎮(zhèn)的獨(dú)特區(qū)位使其成為承接鄰市外溢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的“優(yōu)選地”；二是產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。X鎮(zhèn)的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實，電子信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出，同時也迎來政策東風(fēng)，X鎮(zhèn)被納入了《深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃》發(fā)展產(chǎn)業(yè)組團(tuán)之一，未來將與深圳共促產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展；三是人口活力旺盛。根據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計，X鎮(zhèn)人口基數(shù)和勞動年齡占比是所在區(qū)縣內(nèi)最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以上三大優(yōu)勢形成X鎮(zhèn)的獨(dú)特性與差異性。

不同階段的X鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)

1.美麗圩鎮(zhèn)創(chuàng)建時期

美麗圩鎮(zhèn)創(chuàng)建時期以堅持鎮(zhèn)村融合為核心，以整治全域人居環(huán)境為工作重點，推進(jìn)城鄉(xiāng)容貌提升工程。X鎮(zhèn)出臺美麗圩鎮(zhèn)創(chuàng)建行動方案，成立由鎮(zhèn)黨委書記領(lǐng)導(dǎo)的美麗圩鎮(zhèn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞市政基礎(chǔ)設(shè)施提升改造和城市秩序常態(tài)管控提升兩大主要任務(wù)，實行分組監(jiān)督，整體提升人居環(huán)境底色，推動X鎮(zhèn)成為“宜居圩鎮(zhèn)”。

2.典型鎮(zhèn)建設(shè)時期

作為“美麗圩鎮(zhèn)”2.0，典型鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容重點在于進(jìn)一步提升圩鎮(zhèn)風(fēng)貌環(huán)境，樹立中心鎮(zhèn)城市形象，同時提升圩鎮(zhèn)的綜合承載力，以推動鎮(zhèn)村協(xié)同發(fā)展，并在全省形成示范引領(lǐng)。在政策引導(dǎo)下，X鎮(zhèn)的典型鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)需要優(yōu)先補(bǔ)齊對標(biāo)所缺短板。對于三年限期的建設(shè)規(guī)劃，落地性也是本建設(shè)規(guī)劃可行性的直接體現(xiàn)。尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃，更需要考慮實際需求，探索規(guī)劃設(shè)計向落地實施轉(zhuǎn)變。因此，找尋X鎮(zhèn)的短板成了以項目為導(dǎo)向的重要支撐，具體的短板如下。

圩鎮(zhèn)建設(shè)：X鎮(zhèn)的圩鎮(zhèn)由多組團(tuán)組成，對標(biāo)中心鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，X鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高，公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量短缺；其新城與周邊片區(qū)環(huán)境秩序差異大，人居環(huán)境整治成果鞏固不到位；特色街道景觀破敗，沿街建筑立面未形成統(tǒng)一風(fēng)格。未能彰顯當(dāng)?shù)匚幕厣?/p>

用地質(zhì)量：X鎮(zhèn)新增用地規(guī)模有限，存量用地改造困難，現(xiàn)有的存量用地以村集體“鐵皮房”、舊廠為主，難以滿足產(chǎn)業(yè)集聚入園需求。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展：產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)不足，X鎮(zhèn)圩鎮(zhèn)的四個聚集片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，主導(dǎo)支柱產(chǎn)業(yè)不突出，核心競爭力不足?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)仍有大量低端制造業(yè)、存量產(chǎn)業(yè)用地粗放開發(fā)，效益低微，難以適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)需求。

（1）規(guī)劃框架與目標(biāo)準(zhǔn)則

銜接上位規(guī)劃確立的發(fā)展方向，X鎮(zhèn)以“智造新城·生態(tài)宜居”為發(fā)展定位，以圩鎮(zhèn)為建設(shè)范圍，制定近期重點建設(shè)項目圖表，以三年為一個建設(shè)周期，根據(jù)三大短板從圩鎮(zhèn)風(fēng)貌提升、優(yōu)化存量空間、激活造血動能三大行動策略，完成“1+4+7+9+N”的典型鎮(zhèn)重點建設(shè)要求，重塑X鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)風(fēng)貌形象，提升綜合承載力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力，提升自身鎮(zhèn)域能級，X鎮(zhèn)典型鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)編制框架如圖2所示。

圖2“百千萬工程”背景下的X鎮(zhèn)典型鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)編制框架（圖片來源：作者自制）

（2）行動策略

在短板欠缺的條件下，對標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)如何提升圩鎮(zhèn)形象？主要圍繞典型鎮(zhèn)“1+4+7+9+N”中4項環(huán)境綜合整治攻堅任務(wù)、7項美麗圩鎮(zhèn)重點任務(wù)、9項公共基礎(chǔ)設(shè)施基本任務(wù)的三大任務(wù)要求逐一補(bǔ)齊圩鎮(zhèn)建設(shè)短板。滿足標(biāo)準(zhǔn)要求的同時在節(jié)點設(shè)計上融入X鎮(zhèn)的地域文化符號和符合X鎮(zhèn)的現(xiàn)代工業(yè)風(fēng)格，依托鎮(zhèn)內(nèi)的G205、新清大道、G228等道路鏈接各個風(fēng)貌節(jié)點，打造X鎮(zhèn)特色多元融合的風(fēng)貌鏈。

在用地緊缺的條件下，如何提升存量用地的畝均效益？產(chǎn)業(yè)的高端高質(zhì)高新發(fā)展需要注入強(qiáng)勁動能。而向制造業(yè)要動能，更需要載體空間的支撐，面對新增用地規(guī)模受限，明確以“工改工”為主攻方向，以市屬國企土地整備開發(fā)和政府掛證收儲改造等模式，推動現(xiàn)存4個的老舊工業(yè)園區(qū)升級，并帶動周圍各村環(huán)境綜合提升。

面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，如何轉(zhuǎn)型激活鎮(zhèn)村發(fā)展動力？對標(biāo)區(qū)域外溢高端產(chǎn)業(yè)，識別出自身產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)支撐力、區(qū)域協(xié)同力、創(chuàng)新新動力，從而明確三類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展側(cè)重點：針對原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，通過做強(qiáng)“鏈主”帶動，以龍頭效應(yīng)帶動上下游配套“本地化”，壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生態(tài)群；針對區(qū)域協(xié)同產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，做好創(chuàng)新引領(lǐng)型企業(yè)梯度培育工作，增強(qiáng)本地企業(yè)競爭力。鼓勵增設(shè)科創(chuàng)平臺和“雙創(chuàng)”載體建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作。同時，探索飛地經(jīng)濟(jì)模式，借力政策東風(fēng)，探索與深圳共建“低碳產(chǎn)業(yè)”產(chǎn)業(yè)園，承接深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，最終實現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、互利共贏的合作發(fā)展模式。

3.小城市標(biāo)準(zhǔn)培育建設(shè)時期

按小城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)要求，建設(shè)范圍擴(kuò)展到鎮(zhèn)域，建設(shè)重點除了推動服務(wù)功能往精細(xì)化、人性化和智慧化方向打造，培育城市品質(zhì)服務(wù)，也更加注重提升中心鎮(zhèn)支撐作用，承接縣域資源轉(zhuǎn)移并輻射鄉(xiāng)村，形成異地城市化、本地城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展方式。

（1）規(guī)劃框架與目標(biāo)準(zhǔn)則

對比典型鎮(zhèn)，小城市的規(guī)劃建設(shè)需要打破“鎮(zhèn)域思維”，以區(qū)域視角發(fā)揮中心鎮(zhèn)聯(lián)城帶村紐帶功能。除了對標(biāo)對表查缺補(bǔ)漏外，因地制宜培育X鎮(zhèn)的新質(zhì)生產(chǎn)力，激活X鎮(zhèn)的內(nèi)生新動能是關(guān)鍵路徑。適逢配套政策完善，X鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得新著力點。此次規(guī)劃建設(shè)以鎮(zhèn)域為建設(shè)范圍，以激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)為核心，以聚焦發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、創(chuàng)新推動產(chǎn)城融合和打破邊界促進(jìn)融合為三大策略，為X鎮(zhèn)對小城市建設(shè)增加新方向。

（2）行動策略

如何把握政策機(jī)遇實現(xiàn)一舉破除產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸？“智轉(zhuǎn)數(shù)改”是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，破解傳統(tǒng)制造業(yè)乏力的核心手段。面對上級政策扶持X鎮(zhèn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇，以“綠色化智改數(shù)轉(zhuǎn)”為抓手，以“鏈?zhǔn)礁脑臁睘闋恳?，推動龍頭企業(yè)優(yōu)先探索數(shù)智化、綠色低碳化轉(zhuǎn)型，中小企業(yè)看樣學(xué)樣，倒逼供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈綠色化數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并與X鎮(zhèn)內(nèi)智能裝備企業(yè)互相拉動促進(jìn)，壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)力量。

如何推動共享共建實現(xiàn)產(chǎn)城融合？一是圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游左右岸需求，根據(jù)片區(qū)特點，完善片區(qū)內(nèi)商業(yè)體系建設(shè)，并依托現(xiàn)有商貿(mào)設(shè)施引導(dǎo)其進(jìn)行智慧化、電商化升級。二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施，包括提升現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)支撐力，參考《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》統(tǒng)籌公共服務(wù)供給。

如何輻射帶動實現(xiàn)城鄉(xiāng)深度融合？以“點—線—面”布局實現(xiàn)跨村多維度聯(lián)動，加速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從“面”層面，根據(jù)X鎮(zhèn)各村資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)側(cè)重，分類形成花果風(fēng)情鄉(xiāng)、產(chǎn)游田園體、綠美低碳城三大片區(qū)，對應(yīng)設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品展銷、工業(yè)研學(xué)、企業(yè)服務(wù)等特色功能設(shè)施，打破村域邊界，實現(xiàn)特色設(shè)施共建共享；從“線”層面，策劃一條全域精品游線，串聯(lián)鎮(zhèn)域內(nèi)16個精彩節(jié)點，提升游線沿線環(huán)境，同時依托鎮(zhèn)域內(nèi)五條河道和橫穿全鎮(zhèn)的紅色干線，打造特色慢行系統(tǒng)，并適當(dāng)設(shè)置片區(qū)主題驛站，多維度展示X鎮(zhèn)；從“點”層面，通過微型工業(yè)社區(qū)模式，以“就近園區(qū)化”和“就地社區(qū)化”實現(xiàn)土地集約高效利用，依托南部新城建設(shè)契機(jī)，對標(biāo)深圳標(biāo)準(zhǔn)探索零碳鄉(xiāng)村建設(shè)。

結(jié)論與展望

結(jié)論

“做強(qiáng)做大中心鎮(zhèn)”建設(shè)作為“百千萬工程”背景下的重要抓手之一，全省各地已逐步開展中心鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計工作，但對其內(nèi)涵和策略大多數(shù)都停留在對標(biāo)對表建設(shè)上。此次依托廣東省惠州市X鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)在不同階段的規(guī)劃建設(shè)，總結(jié)“百千萬時期”中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展模式，提出一條中心鎮(zhèn)由人居環(huán)境擦亮底色、服務(wù)功能品質(zhì)提升到產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域聯(lián)動的蝶變路徑。從理念、范圍和內(nèi)容三個維度分別對不同階段中心鎮(zhèn)建設(shè)的側(cè)重內(nèi)容進(jìn)行探索，建立了可復(fù)制、可推廣、與城鎮(zhèn)發(fā)展水平相適應(yīng)的分階推進(jìn)模式。緊抓政策機(jī)遇，找到適合X鎮(zhèn)自身的發(fā)展路徑，不僅做到逐項落實上位標(biāo)準(zhǔn)要求，還以更高要求找準(zhǔn)特色與差異，跳出行政邊界的限制，以區(qū)域視角來研判發(fā)展方向，因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力，完善配套設(shè)施建設(shè)。圩鎮(zhèn)、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相連，在規(guī)劃建設(shè)中考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓鎮(zhèn)域的配套及建設(shè)更好地服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做到高起點謀劃、逐項推進(jìn)落實。

展望

鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是廣東省高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是聯(lián)城帶村、推動城鄉(xiāng)融合的重要節(jié)點，而中心鎮(zhèn)作為所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的“龍頭”，需要首先提升自身輻射實力，支撐城鄉(xiāng)要素雙向流動，并提供風(fēng)險緩沖。在廣東省“百千萬工程”背景導(dǎo)向下，需要深刻理解高質(zhì)量發(fā)展的中心鎮(zhèn)內(nèi)涵不僅是停留在“穿衣戴帽”上，更要綜合考慮中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)、本底優(yōu)勢和所在區(qū)域發(fā)展?fàn)顟B(tài)，明確中心鎮(zhèn)不同階段的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)要求，以點帶面打造高質(zhì)量的人居環(huán)境、服務(wù)功能水平和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。推動分區(qū)域、分階段、分步驟實施建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域資源共享和設(shè)施共建，提升中心鎮(zhèn)集聚輻射帶動能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（作者單位：廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院科技集團(tuán)股份有限公司）