法治鄉(xiāng)村路線圖

黨的十八大以來，黨和國家高度重視“三農(nóng)”工作，先后頒布實(shí)施了一系列重大戰(zhàn)略部署和政策制度。然而，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，鄉(xiāng)村治理在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、生態(tài)環(huán)境等方面暴露出一些不足。因此，文章從鄉(xiāng)村治理法治化的重要性出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化過程中面臨的一些關(guān)鍵問題進(jìn)行剖析，并對(duì)“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)提出相應(yīng)的法律建議，希望能為我國鄉(xiāng)村治理法治化道路提供理論支撐和現(xiàn)實(shí)指引。

鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中占有舉足輕重的地位。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障。2024年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)”。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民的共同努力下，我國的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好，鄉(xiāng)村文明煥發(fā)新氣象，農(nóng)民法治素養(yǎng)和農(nóng)村治理法治化水平得到提升。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的意義

鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手

黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。緊接著，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。文件指出，要構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是為了破解長期以來“三農(nóng)”工作中的現(xiàn)實(shí)難題而提出的一項(xiàng)重要國家戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略的重要路徑。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化，既可以推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又可以加快農(nóng)村現(xiàn)代化的步伐，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，推動(dòng)精神文明建設(shè)。

鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義

黨的十八大以來，我國法治建設(shè)已經(jīng)步入了一個(gè)新的階段，在推進(jìn)依法治國的過程中，農(nóng)村和城市都是法治建設(shè)的重要組成部分。無論是政黨治理、政府治理還是社會(huì)治理，法治都具有不可替代的作用。鄉(xiāng)村治理和城市治理在法律上的實(shí)際需求存在一定的差異。農(nóng)村熟人社會(huì)中存在對(duì)村規(guī)民約、民俗風(fēng)情等的特定考量，使得鄉(xiāng)村治理法治化環(huán)境更為復(fù)雜，要求更為嚴(yán)格，執(zhí)行起來也更為困難。所以，要實(shí)現(xiàn)依法治國，走中國特色社會(huì)主義法治之路，必須堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理法治化。

鄉(xiāng)村治理法治化是中國社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求

黨的二十屆三中全會(huì)提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期。這次全會(huì)的一個(gè)重要議題，就是要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有通過一系列規(guī)范性文件，合理地協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，對(duì)各種主體的行為進(jìn)行規(guī)制，才能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)秩序。要提高我國的治理能力和治理水平，必須以法治為保障。為了滿足人民對(duì)美好生活的向往，特別是對(duì)美好鄉(xiāng)村的追求，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，必須提升鄉(xiāng)村治理的法治化水平，提高鄉(xiāng)村法治能力。

我國鄉(xiāng)村治理法治化需要解決的關(guān)鍵問題

鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程中的“經(jīng)濟(jì)”問題

近幾年，在良好的大環(huán)境和政府的大力扶持下，我國的經(jīng)濟(jì)正在穩(wěn)步向前發(fā)展。我國涉農(nóng)立法體系已基本搭建，這些法律法規(guī)為鄉(xiāng)村法治建設(shè)提供了有力保障。但是，隨著時(shí)間的推移和改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)業(yè)法律特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍存在一些問題。第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善。土地是農(nóng)民的“根”與“魂”，近幾年，我國一直在大力推進(jìn)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，以實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地共贏”。但是，目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在一系列問題，如流轉(zhuǎn)契約不夠規(guī)范使得流轉(zhuǎn)期限不明、主體不明、違約責(zé)任不明，加大了土地確權(quán)的困難；由于流轉(zhuǎn)市場不完善，流轉(zhuǎn)過程中的信息不公開，程序不透明，缺少有效的監(jiān)管，增加了流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，影響了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。與此同時(shí)，我國農(nóng)村宅基地制度的改革也遇到了許多難題。不同地區(qū)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理規(guī)定也不盡相同。只有突破制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，健全相關(guān)法律、法規(guī)和制度，才能讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)真正煥發(fā)生機(jī)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第二，我國新農(nóng)產(chǎn)業(yè)的法治建設(shè)亟待加強(qiáng)。在新的歷史時(shí)期，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，“互聯(lián)網(wǎng)+”、新質(zhì)生產(chǎn)力等特色概念的提出，綠色創(chuàng)新的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)紛紛進(jìn)入鄉(xiāng)村，新農(nóng)商借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行“直播”，帶動(dòng)了新農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但是，由于立法滯后，一方面，這些企業(yè)在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、租賃合同、攤販管理等方面缺乏行之有效的規(guī)章制度；另一方面，資本市場的進(jìn)入也會(huì)對(duì)農(nóng)村市場造成一定的干擾，對(duì)這種新型的“農(nóng)產(chǎn)品+電商”模式的監(jiān)管力度不夠，農(nóng)村營商環(huán)境的體制和機(jī)制還不夠健全。

鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程中的“民生”問題

“中國式現(xiàn)代化，民生為大。黨和政府的一切工作，都是為了老百姓過上更加幸福的生活?！绷?xí)近平總書記在重慶考察時(shí)強(qiáng)調(diào)的這句話，充分體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化的顯著特點(diǎn)。目前，由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化，一系列民生問題隨之而來。首先，農(nóng)村弱勢群體的權(quán)益保障不足。其次，農(nóng)村老人的贍養(yǎng)問題亟待規(guī)范和完善。最后，為農(nóng)民提供的法律服務(wù)有待加強(qiáng)。

鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程中的“生態(tài)”問題

近年來，“生態(tài)文明”成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革中最熱門的話題之一，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境大為改善。然而，在農(nóng)村社會(huì)中，環(huán)境問題仍然是法治建設(shè)的焦點(diǎn)。究其原因，第一，廁所革命不徹底。前幾年，農(nóng)村廁所革命熱情高漲，全國各地農(nóng)村地區(qū)紛紛開展改革。部分地區(qū)并沒有處理好污水、沼氣等相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)備保障，僅僅在村民家里更換了廁所用具就草草地貼上了廁所革命的標(biāo)簽，部分地區(qū)更是將其當(dāng)作一項(xiàng)任務(wù)完成，忽視了其背后真正的生態(tài)用意。第二，我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評(píng)估體系尚不完善。目前，國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測多集中在城區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)較為偏遠(yuǎn)，污染物質(zhì)含量低，無法作為重要地區(qū)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，農(nóng)村的空氣、土地、水資源等污染問題日益突出。第三，加強(qiáng)對(duì)河流、湖泊、森林等自然資源的管理和開發(fā)。鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)土社會(huì)的靈魂與生命之根，承載著鄉(xiāng)土社會(huì)的歷史回憶與人文情感。因此，有必要出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)加強(qiáng)對(duì)其的保障。在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游時(shí)，要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)開發(fā)，不要貪圖一時(shí)之利，罔顧自然法則，否則將會(huì)帶來難以彌補(bǔ)的后果。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的途徑

完善涉農(nóng)立法，加強(qiáng)農(nóng)村法律制度體系建設(shè)

良法是善治之前提。從目前的涉農(nóng)立法來看，一是要明確農(nóng)業(yè)立法的有關(guān)狀況，適時(shí)廢止不適應(yīng)時(shí)代要求和時(shí)代發(fā)展的法律法規(guī)；二是要緊跟農(nóng)業(yè)改革步伐，做好鄉(xiāng)村振興法治化的立法補(bǔ)充與完善。大規(guī)模的農(nóng)村立法修改主要是在2018年，距今已經(jīng)超過5年，因此，要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等核心法律的立法進(jìn)程與修訂工作?！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》于2024年6月28日通過，將于2025年5月1日開始實(shí)施，該法對(duì)長期以來模糊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)概念予以明確，是一部專門規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行規(guī)律的法律，由條例上升為法律，其地位的變化體現(xiàn)出了國家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的高度關(guān)注。屆時(shí)地方政府要推動(dòng)該法落地生效，切實(shí)保障農(nóng)民利益，促進(jìn)共同富裕。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一個(gè)五年規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)順利完成，在第二個(gè)五年規(guī)劃的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要與時(shí)俱進(jìn)，做好鄉(xiāng)村振興的法治保障。地方人大及常委會(huì)要瞄準(zhǔn)定位，立足實(shí)際，做好相關(guān)法律法規(guī)的更新完善工作。

嚴(yán)格公正執(zhí)法，打造“三治”融合的治理格局

農(nóng)村的執(zhí)法權(quán)主要集中在縣（區(qū)）政府工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，而鄉(xiāng)綜合執(zhí)法大隊(duì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬單位或者派出單位，起到輔助執(zhí)法的作用。由于農(nóng)村執(zhí)法面廣、鄉(xiāng)情復(fù)雜、監(jiān)管不到位，行政執(zhí)法權(quán)力下沉，執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法能力不強(qiáng)等深受農(nóng)民詬病。再加上農(nóng)村執(zhí)法權(quán)分散，一旦出現(xiàn)執(zhí)法沖突便易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。因此，要嚴(yán)格公正執(zhí)法，做好職能分工，確保執(zhí)法有理有據(jù)，加強(qiáng)執(zhí)法人員法治能力培訓(xùn)，提升執(zhí)法質(zhì)量。這是鄉(xiāng)村治理的“法治”。要以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為依托，營造良好的鄉(xiāng)村文化氛圍；利用村規(guī)民約處理農(nóng)村社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的人情世故；發(fā)揮鄉(xiāng)賢能人作用，解決鄰里的矛盾糾紛。這是鄉(xiāng)村治理的“德治”。鄉(xiāng)村作為基層組織單元，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)；完善村民自治，筑牢基層堡壘。必須改變農(nóng)村基層政權(quán)的管理模式，保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。主動(dòng)公開黨務(wù)、村務(wù)和財(cái)務(wù)，做到公平、透明；在村級(jí)重大問題上，要主動(dòng)引導(dǎo)村民參與，鼓勵(lì)他們表達(dá)自己的觀點(diǎn)，吸納可行的意見；做好民生工作，特別是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村弱勢群體的保護(hù)與幫助。這是鄉(xiāng)村治理的“自治”?！暗轮巍笔腔A(chǔ)，“法治”是保障，“自治”是力量。要加快構(gòu)建“三治”融合的治理新格局。

堅(jiān)持公正司法，推進(jìn)人民法庭職能完善

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村地區(qū)正逐步從“熟人社會(huì)”向“半熟人社會(huì)”過渡，這是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。農(nóng)民的法治意識(shí)和自我意識(shí)逐漸蘇醒，他們擺脫了傳統(tǒng)家庭觀念的束縛，轉(zhuǎn)而以法律手段解決婚姻家庭、財(cái)產(chǎn)分割、遺產(chǎn)繼承、贍養(yǎng)老人等家庭問題。隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷變化，合同類、民間借貸、土地承包等法律服務(wù)的需求量日益增大。農(nóng)民工進(jìn)入城市后，還會(huì)遇到勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定、勞動(dòng)爭議和工傷認(rèn)定等方面的法律問題。解決基層矛盾，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是新時(shí)期基層法院工作的重要內(nèi)容。為適應(yīng)農(nóng)村司法環(huán)境的復(fù)雜性，減輕基層法院辦案的壓力，國家設(shè)立專門的人民法庭充當(dāng)基層法院與人民群眾之間的橋梁與紐帶。經(jīng)過多年的運(yùn)行，人民法庭已經(jīng)取得了良好的效果，特別是在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，為那些有困難的人提供了及時(shí)的救助。在新的歷史時(shí)期，人民法庭建設(shè)必須緊跟時(shí)代步伐。一是利用信息化技術(shù)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，建立網(wǎng)格化管理機(jī)制。將司法服務(wù)延伸至基層的“最后一公里”，建立“一村一法官”制度，加強(qiáng)基層法官與群眾的聯(lián)系，提高辦案效率。二是優(yōu)化人民法庭的調(diào)解機(jī)制。調(diào)解是化解矛盾的最快方式，可建立調(diào)解員制度，邀請(qǐng)村里權(quán)威、有方法的“能人”共同參加調(diào)解、參與庭審，從而達(dá)到化解矛盾、解決糾紛的效果。三是提高法官隊(duì)伍素質(zhì)。人民法庭的法官不僅是法院的審判者，更是基層治理的參與者，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的法治建設(shè)起著舉足輕重的作用。要定期開展法治培訓(xùn)，提高其司法能力，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

推進(jìn)全民守法，營造良好的法治環(huán)境

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，推進(jìn)全民守法，加強(qiáng)法治國家建設(shè)，首要任務(wù)是樹立社會(huì)主義法治理念。社會(huì)主義法治理念的基本內(nèi)涵包括依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面。在鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程中，一是要加強(qiáng)對(duì)法治理念的宣傳，基層政府工作人員要扛牢政治責(zé)任，提高政治站位，樹立為民服務(wù)的宗旨意識(shí)；廣大農(nóng)民要樹立學(xué)法、懂法、守法、用法的法治理念，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)。二是要提高公民的守法意識(shí)，加大農(nóng)村公共法律服務(wù)力度。改善農(nóng)村交通條件，完善邊遠(yuǎn)地區(qū)人民法庭基礎(chǔ)設(shè)施，為建設(shè)法治鄉(xiāng)村提供基本物質(zhì)保障；讓“一村一法官”“一村一法律顧問”政策落地生效，并將其納入法官、律師考核機(jī)制及“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)考核體系；用好農(nóng)村法治廣場，舉辦法治活動(dòng)，讓基層群眾感受到法治對(duì)于自身的真實(shí)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)作用，提高其對(duì)法律的認(rèn)知，樹立對(duì)法治的信仰。

鄉(xiāng)村治理法治化是支持和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。二十屆三中全會(huì)對(duì)基層治理提出了新的要求，因此，基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)的政治引導(dǎo)，做好法治部署?；鶎诱鳛榉傻膶?shí)施者，要用好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加大農(nóng)村法律資源供給，推動(dòng)構(gòu)建“三治”融合的治理新局面；基層群眾應(yīng)樹立法治觀念，積極主動(dòng)參與法治建設(shè)。我們堅(jiān)信，在國家和人民的共同努力下，鄉(xiāng)村治理的法治化水平將會(huì)達(dá)到一個(gè)新的高度，為走好中國式現(xiàn)代化之路提供強(qiáng)有力的支持。

（作者單位：中共洛陽市委黨校法學(xué)和社會(huì)治理教研部）