保護(hù)地役權(quán)改革中國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑研究

關(guān)鍵詞：國家公園；生態(tài)產(chǎn)品；價(jià)值實(shí)現(xiàn)；集體林地；保護(hù)地役權(quán)；錢江源

中圖分類號(hào)：D922.3；F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）04-0121-07

生態(tài)產(chǎn)品是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明建思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的重要抓手[1-3]。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。自然資源是生態(tài)產(chǎn)品的主要來源，近年來，我國著力建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系[4]：目前，全國建有各類自然保護(hù)地近萬處，開展國家公園體制試點(diǎn)區(qū)10處，總面積超過22萬km²，2022年印發(fā)的《國家公園空間布局方案》在全國范圍內(nèi)遴選出49個(gè)國家公園候選區(qū)（含正式設(shè)立的5個(gè)國家公園），總面積約110萬km²。在這個(gè)過程中，部分地區(qū)存在集體林地占比較高而難以統(tǒng)一管理的問題，難以達(dá)到《建立國家公園體制總體方案》中“全民所有自然資源資產(chǎn)占主體地位”的要求，增加了國家公園管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)和管理難度，對國家公園建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)帶來一定挑戰(zhàn)。近年來，部分地區(qū)也做出了集體林地統(tǒng)一管理的積極探索，如：武夷山國家公園集體林地占比66%，采取“土地置換”“生態(tài)補(bǔ)償+征收”等手段提高國有土地占比[5]；南山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)集體林地占比66.9%，采取“國家級(jí)公益林劃定”和“政府租賃”途徑管理集體林地[6]；錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)（下文簡稱“錢江源國家公園”）集體林地占比79.6%，采取了“保護(hù)地役權(quán)改革”的方式，間接實(shí)現(xiàn)集體林地統(tǒng)一管理。本文以錢江源國家公園為例，探討以保護(hù)地役權(quán)改革實(shí)現(xiàn)國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的路徑，為集體林地范圍內(nèi)國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供參考與借鑒。

1錢江源國家公園基本概況

錢江源國家公園位于浙江省開化縣，是位于長三角人口密集區(qū)域唯一的國家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)總面積約252km²，涵蓋4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個(gè)行政村、72個(gè)自然村，林地面積達(dá)228km²。錢江源國家公園生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，其所在的開化縣森林覆蓋率81.1%，出境水質(zhì)常年保持在Ⅰ、Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，空氣質(zhì)量常年為優(yōu)[7]，但在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面還存在難點(diǎn)，其中最突出的就是“集體林地占比較高難以統(tǒng)一管理”的問題。

2保護(hù)地役權(quán)改革的做法和成效

保護(hù)地役權(quán)是由政府、公益組織（需役地人）等主體為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而與土地權(quán)利人（供役地人）簽訂合同所設(shè)立的一種權(quán)利。保護(hù)地役權(quán)設(shè)立后，土地權(quán)屬不發(fā)生變化，供役地人須按照合同履行一定生態(tài)保護(hù)義務(wù)，需役地人予以一定的補(bǔ)償[8-9]。

2.1保護(hù)地役權(quán)的法理分析

地役權(quán)制度由羅馬法發(fā)展而來，最初用于調(diào)節(jié)私人之間土地的關(guān)系，隨著時(shí)間的推移，地役權(quán)的主、客體以及范圍不斷發(fā)生變化，逐漸被應(yīng)用于公共資源調(diào)節(jié)，保護(hù)地役權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生，目前在國外已有豐富的實(shí)踐。1981年，美國正式頒布《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》，明確了保護(hù)地役權(quán)的性質(zhì)：一是公益性。其目的在于保護(hù)自然資源、生態(tài)環(huán)境或文化景觀等，所有人主要為政府或非盈利組織。二是屬人性。由于基于公共利益存在，所以其設(shè)立可以不存在需役地[10]。另外，法國、德國、俄羅斯等國家也都開展了保護(hù)地役權(quán)相關(guān)的立法實(shí)踐[11-12]，有效地保護(hù)了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境、文化景觀等。近年來，“保護(hù)地役權(quán)”的理念被廣泛地應(yīng)用于我國生態(tài)、自然保護(hù)領(lǐng)域。除了錢江源國家公園以外，四川廣元、閩江流域、洱海自然保護(hù)地、賀蘭山東麓文化長廊等地均已開展保護(hù)地役權(quán)改革實(shí)踐[13-16]。

我國《民法典》中規(guī)定的地役權(quán)主要作用于私人之間的不動(dòng)產(chǎn)調(diào)節(jié)，地役權(quán)依托于相鄰的供役地和需役地而存在，對于缺乏明確需役地的公共資源往往不適用。而國家公園試點(diǎn)實(shí)踐探索中發(fā)現(xiàn)，通過借鑒國外保護(hù)地役權(quán)的思路，簽訂合同進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，能一定程度上減輕政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)保自主性，使人地關(guān)系更和諧。因此，我國雖暫無“保護(hù)地役權(quán)”相關(guān)的法律，但法律中亦沒禁止“雙方簽訂合同保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境”等相關(guān)行為，相反，《民法典》的第九條提出：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！北砻魑覈睹穹ǖ洹穼τ谧匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)給出了民法調(diào)整范圍的空間，這與保護(hù)地役權(quán)公益性的目的是一致的。因此，盡管在實(shí)踐過程中，可能會(huì)出現(xiàn)為了保護(hù)自然資源或生態(tài)環(huán)境，部分限制供役地人土地使用權(quán)利的情況，但雙方只要基于平等自愿原則，簽訂地役權(quán)合同，由需役地人給予一定補(bǔ)償，即可保障供役地人的權(quán)益，并最大化地實(shí)現(xiàn)公益目的。

保護(hù)地役權(quán)本質(zhì)是通過簽訂合同實(shí)現(xiàn)的，而在合同法律關(guān)系中，對于合同性質(zhì)的定位很重要。保護(hù)地役權(quán)合同為民事合同，而非行政合同[17-18]。主要原因包括：（1）該合同主要協(xié)商民法中的權(quán)利義務(wù)。最高人民法院在《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中對行政合同進(jìn)行了定義：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！倍鴩夜珗@管理機(jī)構(gòu)與村民簽訂的合同主要協(xié)商的是民法上的權(quán)利義務(wù)（用益物權(quán)），并非行政法上的權(quán)利義務(wù)；（2）國家公園管理機(jī)構(gòu)是作為不特定公眾的代表與村民簽訂合同，發(fā)揮協(xié)調(diào)公共利益與私人利益的作用，因此所簽訂的合同不具備行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

此外，我國部分現(xiàn)行的規(guī)章制度也為保護(hù)地役權(quán)改革提供了理論依據(jù)。如：國家林草局印發(fā)的《國家公園管理暫行辦法》中提到“探索通過租賃、合作、設(shè)立保護(hù)地役權(quán)等方式對國家公園內(nèi)集體所有土地及其附屬資源實(shí)施管理”。

2.2錢江源國家公園具體做法

錢江源國家公園在深入總結(jié)國內(nèi)外改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自2018年起，在全國率先開展了集體林地保護(hù)地役權(quán)改革。在不改變土地權(quán)屬的前提下，國家公園管理局（需役地人）與農(nóng)戶（供役地人）簽訂合同設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，間接實(shí)現(xiàn)對集體林地資源的統(tǒng)一管理；農(nóng)戶遵守合同條款，履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的承諾后，可獲得一定的權(quán)益和補(bǔ)償[19]。集體林地保護(hù)地役權(quán)改革可劃分為準(zhǔn)備、核查、實(shí)施、歸檔四個(gè)階段（圖1）。

準(zhǔn)備階段：成立領(lǐng)導(dǎo)小組和技術(shù)服務(wù)組，編制會(huì)議和培訓(xùn)材料，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，廣泛宣傳國家公園建設(shè)的重要意義，就集體林地保護(hù)地役權(quán)改革廣泛征求村民意見。在此基礎(chǔ)上，制定了《錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革實(shí)施方案》。

核查階段：錢江源國家公園管理局聯(lián)合國家公園范圍內(nèi)的蘇莊、齊溪、何田、長虹四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地確權(quán)登記成果，深入轄區(qū)范圍內(nèi)72個(gè)自然村開展調(diào)研，查清了集體林地的面積以及經(jīng)營流轉(zhuǎn)情況，確保權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確。

實(shí)施階段：改革全面啟動(dòng)后，通過召開動(dòng)員會(huì)、村民代表會(huì)、戶代表會(huì)層層壓實(shí)責(zé)任、統(tǒng)一思想，國家公園范圍內(nèi)21個(gè)行政村的農(nóng)戶、村民小組、村集體三者間分別簽訂地役權(quán)委托協(xié)議，由村集體與錢江源國家公園管理局簽訂《錢江源國家公園集體林地保護(hù)地役權(quán)設(shè)定合同》。合同簽訂標(biāo)志著保護(hù)地役權(quán)正式設(shè)立，為保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，對設(shè)立的保護(hù)地役權(quán)開展登記發(fā)證，4個(gè)月完成了改革區(qū)域范圍內(nèi)2573宗集體林地保護(hù)地役權(quán)的登記發(fā)證工作。

歸檔階段：將錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革相關(guān)合同、委托書、決議、地形圖、清冊、地役權(quán)補(bǔ)償金使用管理辦法等資料一式五份立卷歸檔。

通過集體林地地役權(quán)改革，明確了各自的權(quán)利義務(wù)，在充分保障農(nóng)戶利益、促進(jìn)人地和諧的前提下，實(shí)現(xiàn)了國家公園范圍內(nèi)自然資源最嚴(yán)格的統(tǒng)一高效管理

2.3錢江源國家公園取得成效

一是兼顧集體土地統(tǒng)一管理和群眾利益。自工作啟動(dòng)以來，錢江源國家公園林地地役權(quán)改革涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，21個(gè)行政村、64個(gè)自然村，3000余戶超萬名村民共享生態(tài)紅利，并開始嘗試向周邊的江西、安徽等地延伸保護(hù)。通過一張保護(hù)地役權(quán)登記證書，實(shí)現(xiàn)集體林地統(tǒng)一管理的同時(shí)，從法律層面為群眾切身利益提供保障，在全國范圍內(nèi)打造集體土地管理樣板。

二是改善國家公園及其周邊的生態(tài)環(huán)境。通過保護(hù)地役權(quán)改革，國家公園及其周邊的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。2023年，開化縣森林覆蓋率81.1%，擁有大片的原始森林，生物豐度、植被覆蓋、大氣質(zhì)量、水體質(zhì)量均居全國前10位，是全國9個(gè)生態(tài)良好地區(qū)之一；出境水質(zhì)常年保持在Ⅰ、Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)；空氣質(zhì)量常年為優(yōu)，PM2.5≤30μg/m3，被譽(yù)為“華東綠肺”。

三是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾增收致富。通過集體林地地役權(quán)改革，錢江源國家公園范圍內(nèi)的群眾每年獲取補(bǔ)償資金2000多萬元，戶均增收2000元以上；同時(shí)，管理局在國家公園范圍內(nèi)的村莊招聘專、兼職生態(tài)巡護(hù)員，提供約100個(gè)生態(tài)公益崗位，每年可直接為原住居民增收近300余萬元；當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶還可利用良好的自然生態(tài)環(huán)境，開展特許經(jīng)營、游憩、農(nóng)家樂等措施實(shí)現(xiàn)增收。

3基于保護(hù)地役權(quán)改革的國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑分析

生態(tài)產(chǎn)品具有競爭性、排他性等經(jīng)濟(jì)屬性，可按照經(jīng)濟(jì)屬性及其主要功能，將國家公園生態(tài)產(chǎn)品劃分為純公共類、私人類、公共資源類、俱樂部類等四種類型。另外，根據(jù)管理程度的不同，可將生態(tài)產(chǎn)品類型劃分為柔性管理生態(tài)產(chǎn)品與完全集中統(tǒng)一管理生態(tài)產(chǎn)品兩種類型。通過分析得出，國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑主要包括政府主導(dǎo)路徑、市場主導(dǎo)路徑、綜合路徑等3種類型（圖2）。

3.1政府主導(dǎo)路徑

政府主導(dǎo)路徑主要作用于純公共類生態(tài)產(chǎn)品。純公共類生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)的供應(yīng)主體，如：生態(tài)系統(tǒng)水土保持、氣候調(diào)節(jié)、污染凈化等。而國家公園承擔(dān)著保障國家生態(tài)安全的職責(zé)，所以其純公共類生態(tài)產(chǎn)品豐富。政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)稅費(fèi)等是其主要的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。錢江源國家公園優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境與當(dāng)?shù)卮迕褚蚵男械匾蹤?quán)合同所進(jìn)行的保護(hù)是密切相關(guān)的，這意味著原住民將放棄亂砍亂伐、隨意捕獵等短視性獲利行為，為了保護(hù)原住民的環(huán)保積極性與合法權(quán)益，國家公園管理局為村民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公益性就業(yè)崗位等生態(tài)補(bǔ)償，或減免相關(guān)稅費(fèi)。

3.2市場主導(dǎo)路徑

市場主導(dǎo)路徑主要作用于私人類生態(tài)產(chǎn)品。依托于國家公園建設(shè)營造的優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境，原住民可發(fā)展必要的生態(tài)農(nóng)業(yè)，種植或養(yǎng)殖天然無公害的糧食、蔬菜、茶葉、魚類等私人生態(tài)產(chǎn)品，如開化龍頂茶、清水魚、野生茶油等，或?yàn)橛慰吞峁┯雾任穆梅?wù)。市場主導(dǎo)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、直接交易等是其主要的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。錢江源國家公園所在的開化縣構(gòu)建了“以品牌農(nóng)業(yè)為基底、以生態(tài)工業(yè)為主干、以文旅產(chǎn)業(yè)為支柱”的低碳綠色產(chǎn)業(yè)體系，在生態(tài)產(chǎn)業(yè)完成構(gòu)建后，原住民可直接通過市場交易獲利。

3.3綜合路徑

綜合路徑主要作用于公共資源類生態(tài)產(chǎn)品、俱樂部類生態(tài)產(chǎn)品和部分私人類生態(tài)產(chǎn)品。錢江源國家公園的公共資源類生態(tài)產(chǎn)品主要包括公共（國有和集體所有）的森林、草地、水源等，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式如下：（1）國有化管理。國家公園管理局通過與當(dāng)?shù)卮迕窈炗喓贤O(shè)立地役權(quán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的保護(hù)，達(dá)到生態(tài)產(chǎn)品集中供應(yīng)的效果。（2）特許經(jīng)營。國家公園管理局與相關(guān)企業(yè)簽訂基于“品牌授權(quán)”的特許經(jīng)營協(xié)議，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品、林下經(jīng)濟(jì)、民宿酒店產(chǎn)業(yè)以及景區(qū)等，在實(shí)現(xiàn)科學(xué)保護(hù)的同時(shí)，推動(dòng)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。（3）賦能增值。對于區(qū)域范圍內(nèi)的林地、農(nóng)田，通過放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)的賦能增值方式，依法承包給原住民經(jīng)營，有效盤活自然資源；另外，對于部分私人類生態(tài)產(chǎn)品，可通過國家公園生態(tài)認(rèn)證的方式，帶來品牌增值。（4）科研宣教。錢江源國家公園具有稀有的野生動(dòng)植物資源，如亞熱帶原生常綠闊葉林、黑麂等。一方面，通過與科研院所合作，科研成果不斷突破；另一方面，通過建設(shè)科普館、開展游學(xué)等活動(dòng)，為社會(huì)公眾提供科普價(jià)值。

錢江源國家公園的俱樂部類生態(tài)產(chǎn)品主要為古田山、馬金溪、根宮佛國等經(jīng)營性的景區(qū)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式如下：（1）直接經(jīng)營。地役權(quán)改革的實(shí)施，保留了國家公園和周圍村莊的原始風(fēng)貌，在政府指導(dǎo)下，通過直接經(jīng)營帶來門票收入，同時(shí)帶動(dòng)周邊游憩、農(nóng)家樂等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（2）生態(tài)治理。馬金溪是開化縣的生態(tài)主廊道和空間中軸線，通過實(shí)施流域綜合治理工程，形成了集源頭探秘、生態(tài)休閑、民俗游賞、特色產(chǎn)業(yè)觀光于一體的綠色生態(tài)廊道，為兩岸原住民帶來生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。（3）社會(huì)合作。通過與世界自然基金會(huì)簽約合作，錢江源國家公園積極探索社會(huì)組織參與自然保護(hù)區(qū)管理模式。（4）產(chǎn)權(quán)交易。2022年，依托于錢江源國家公園豐富的碳儲(chǔ)量，開化縣為桐鄉(xiāng)市以100元每噸的價(jià)格提供了1000噸碳匯量，完成了浙江省首單跨區(qū)域碳匯交易。

3.4不同管理方式下的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑對比

錢江源國家公園集體林地保護(hù)地役權(quán)改革本質(zhì)是通過地役權(quán)合同與村民協(xié)商一致，實(shí)現(xiàn)對園區(qū)內(nèi)集體所有的自然資源“柔性”管理。故按照管理方式，也可將生態(tài)產(chǎn)品劃分為兩大類：（1）柔性管理生態(tài)產(chǎn)品。即供役地人所擁有的自然資源物權(quán)上所承載的生態(tài)產(chǎn)品，主要為私人類生態(tài)產(chǎn)品；（2）完全集中統(tǒng)一管理生態(tài)產(chǎn)品。即完全由管理局集中統(tǒng)一管理的國家公園生態(tài)產(chǎn)品，主要包括純公共類、公共資源類、俱樂部類生態(tài)產(chǎn)品。

柔性管理生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式以市場主導(dǎo)路徑為主，少部分為綜合路徑中的生態(tài)認(rèn)證；完全集中統(tǒng)一管理類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式包括政府主導(dǎo)路徑、綜合路徑。柔性管理生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式相對靈活，因此其價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要為市場主導(dǎo)；而對于完全集中統(tǒng)一管理類生態(tài)產(chǎn)品，無論是純公共類、公共資源類，還是俱樂部類，或多或少存在公共資源，因此其價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑都需政府參與：或由政府完全主導(dǎo)，或由政府、市場綜合協(xié)同來實(shí)現(xiàn)。

4存在的難點(diǎn)

4.1保護(hù)地役權(quán)相關(guān)法律還不夠充分

目前，我國部分地區(qū)雖然已經(jīng)開展了保護(hù)地役權(quán)改革并取得階段性成果，但保護(hù)地役權(quán)相關(guān)的法律還不健全：法律僅有“地役權(quán)”的概念，缺少“保護(hù)地役權(quán)”的論述?！睹穹ǖ洹范x的“地役權(quán)”必須存在特定的需役地，而在改革實(shí)踐中，設(shè)置保護(hù)地役權(quán)主要是為了滿足公共利益需求，往往不存在需役地，需役地的缺失導(dǎo)致保護(hù)地役權(quán)缺乏明確的法律依據(jù)。目前，保護(hù)地役權(quán)的概念僅在《國家公園管理暫行辦法》中有所體現(xiàn)。這對進(jìn)一步深化和推廣保護(hù)地役權(quán)改革帶來了挑戰(zhàn)。

4.2國家公園生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)界定尚不清晰

我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度雖已建立，但國家公園范圍內(nèi)各類生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)界定仍不夠清晰：國家所有國家直接行使所有權(quán)、國家所有地方行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個(gè)人行使承包權(quán)等各種權(quán)利都需要明確邊界。很多地方由于歷史因素，往往存在難以協(xié)調(diào)的權(quán)屬糾紛，導(dǎo)致各類生態(tài)產(chǎn)品所有權(quán)主體的權(quán)責(zé)無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，一定程度上影響了價(jià)值實(shí)現(xiàn)效率。另外，資源資產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移路徑面臨諸多困難。要達(dá)到國家公園“全民所有自然資源資產(chǎn)占主體地位”的要求，常見的方式有征收、置換、租賃等，往往帶來巨大的財(cái)政壓力或引起群眾不滿，而設(shè)立保護(hù)地役權(quán)這種創(chuàng)新性的路徑還存在法律依據(jù)不充分的困難。

4.3國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系有待完善

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，通過核算，可評估生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。國家公園范圍廣泛、自然資源類型豐富，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算需要大量自然資源和生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、監(jiān)測數(shù)據(jù)支撐。一方面，需要大量的人力物力支持，不同地區(qū)還存在核算方法不統(tǒng)一、調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)共享不充分等問題；另一方面，由于缺乏統(tǒng)一權(quán)威的國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系[20-21]，部分純公共型、公共資源型的生態(tài)產(chǎn)品難以準(zhǔn)確核算評估價(jià)值。

4.4國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式仍需創(chuàng)新

現(xiàn)階段各國家公園及體制試點(diǎn)區(qū)都積極開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有益探索，取得了顯著成效[22-23]，但方式主要集中在生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、直接交易等，對于綠色金融等市場化程度高的方式較為缺乏。此外，對于各地國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)踐探索中的良好經(jīng)驗(yàn)做法，還缺少全國范圍內(nèi)的推廣應(yīng)用，提供相應(yīng)指導(dǎo)。

4.5國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)資金支持仍需加強(qiáng)

目前國家公園及體制試點(diǎn)區(qū)的資金來源以各級(jí)財(cái)政撥款為主，整體而言總量不足，社會(huì)資金投入占比小。對于如何正確規(guī)范引入社會(huì)資金參與國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍缺乏權(quán)威的制度依據(jù)，與社會(huì)共同參與的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式還存在差距。

5思考與建議

5.1建立健全國家公園法律法規(guī)體系

《國家公園法草案》現(xiàn)已列入《國務(wù)院2024年度立法工作計(jì)劃》，是國家公園法治化管理進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。建立健全國家公園法律法規(guī)體系意義重大，主要建議如下：一是繼續(xù)加快法律制定出臺(tái)進(jìn)度，為國家公園建設(shè)和管理提供系統(tǒng)全面的法治保障；二是在《國家公園法》中對保護(hù)地役權(quán)予以確立的單行立法模式[24]，增加相應(yīng)條文，為保護(hù)地役權(quán)助力國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供法律依據(jù)；三是統(tǒng)籌推進(jìn)《自然保護(hù)地法》《自然保護(hù)區(qū)條例》以及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》制修訂工作，促進(jìn)新、老法律制度的銜接與協(xié)調(diào)。

5.2加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

自然資源是生態(tài)產(chǎn)品的供給要素與生產(chǎn)載體，國家公園是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的集大成者，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要?dú)w屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度保障。要持續(xù)優(yōu)化國土空間格局，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，進(jìn)一步完善資源產(chǎn)權(quán)制度體系，明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新資源資產(chǎn)權(quán)屬交易流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品保值增值。

5.3完善國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系

根據(jù)已開展的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算試點(diǎn)情況，建立統(tǒng)一權(quán)威的核算評估體系，明確國家公園中土壤、森林、流域、濕地等不同類型生態(tài)系統(tǒng)以及純公共、公共資源型等不同類型生態(tài)產(chǎn)品的核算方法、模型、標(biāo)準(zhǔn)與參數(shù)等；不同國家公園可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行精細(xì)化處理，以識(shí)別和糾正偏差；推進(jìn)國家公園基礎(chǔ)信息監(jiān)測平臺(tái)建設(shè)，為核算提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐；建立可量化、可持續(xù)、可對比的國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算機(jī)制，及時(shí)更新核算數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確反映動(dòng)態(tài)變化。

5.4拓展國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式

一方面，充分發(fā)揮國家公園“水庫、錢庫、糧庫、碳庫”的巨大生態(tài)優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式與路徑。例如：探索綠色金融，拓寬生態(tài)產(chǎn)品投融資渠道、生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化路徑；探索構(gòu)建生態(tài)信用評價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)行生態(tài)信用積分貸款業(yè)務(wù)，滿足生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與交易主體的融資需求，并防范生態(tài)產(chǎn)品貸款風(fēng)險(xiǎn)，建立配套的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，為國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供市場化程度高的金融支撐。另一方面，加強(qiáng)對現(xiàn)有國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)案例的宣傳，可研制相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)對好的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)總結(jié)固化，便于在全國、全行業(yè)進(jìn)行推廣應(yīng)用。

5.5積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與國家公園建設(shè)

強(qiáng)化市場主體地位，在政府引導(dǎo)下探索民間資本、公益資金等社會(huì)資本投入機(jī)制，提高國家公園生態(tài)產(chǎn)品市場化水平。一方面，可以拓寬國家公園的資金來源渠道，加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力；另一方面，可充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與國家公園建設(shè)的積極性，探索政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等多方合作的方式，緩解在國家公園管理中的各種矛盾，形成合力。

（責(zé)任編輯：趙寶成）