城市污水處理費的定價機制與改革研究

李年貴

污水處理是我國環(huán)境保護的一項重要措施。為加快污水處理設(shè)施建設(shè)，我國對污水處理實行了差別化水價政策，對城市污水處理費的征收標(biāo)準(zhǔn)和計征方式也進行了重大改革。但隨著污水處理設(shè)施建設(shè)的進程，污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，遠不能滿足運營需要。隨著水環(huán)境質(zhì)量的不斷惡化，人們對水環(huán)境保護和治理提出了更高的要求。為解決水環(huán)境治理中的資金問題，各地相繼出臺了污水處理收費政策，其中有一些城市實行了差別化水價政策。這些政策能否發(fā)揮預(yù)期效果，關(guān)鍵在于污水處理費定價機制是否合理。我國城市污水處理收費制度的改革起步較晚，雖然在定價機制和制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了一定成績，但仍存在諸多問題。本文從理論上分析了目前我國城市污水治理中的主要問題，并提出了相應(yīng)的解決對策。對我國城鎮(zhèn)污水處理收費制度的現(xiàn)狀以及存在的問題進行了深入的研究。借鑒國外城鎮(zhèn)污水處理費定價機制方面的先進經(jīng)驗，與我國城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)的特點相結(jié)合，探索了符合中國實情的城鎮(zhèn)污水處理費定價機制以及相關(guān)的改革措施，以期為建立合理的城鎮(zhèn)污水處理費定價機制提供政策意見。

20世紀(jì)70年代以來，我國污水處理事業(yè)迅速發(fā)展，但在實踐中也存在一些問題，如：污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)低，收費制度不完善；污水處理成本核算方法不統(tǒng)一等。為了解決這些問題，我國陸續(xù)出臺了一系列政策和措施，對污水處理進行了全面的規(guī)范和調(diào)整，對污水處理費的征收范圍、標(biāo)準(zhǔn)、計征方式進行了重大改革。這些政策在一定程度上對解決城市生活用水行業(yè)的一些問題起到了很好的作用。目前，我國的城鎮(zhèn)污水處理收費制度已經(jīng)建立并逐步完善，但仍存在不少問題。所以，城市環(huán)保機構(gòu)應(yīng)針對這些問題，從污水處理費的角度出發(fā)，制訂比較合理的污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，從而促進污水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善城市的生態(tài)環(huán)境。

一、國內(nèi)外收費定價機制分析

（一）國外收費定價機制

美國沒有監(jiān)管污水處理業(yè)務(wù)和收取費用的組織，但卻以其他公共設(shè)施監(jiān)管的形式出現(xiàn)。費用總體上以“消費者付費，全社會受益”為基本要求，并以法律和政策手段對收費行為進行規(guī)制。

法國在水務(wù)市場化改革進程中取得了較大的成就。政府鼓勵私營公司參與水務(wù)產(chǎn)業(yè)，私營公司向使用者收取一定的使用費，開發(fā)和經(jīng)營其租賃的水資源。

日本污水處理收費管理的基本原則是：在合理計算出經(jīng)營費用的基礎(chǔ)上，給予排污費用合理補償。特別是要以企業(yè)在有效運營，并能為用戶提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)時所消耗的總成本為依據(jù)，制定收費標(biāo)準(zhǔn)。

（二）國內(nèi)收費定價機制

我國城市生活污水處理收費自20世紀(jì)90年代以來一直在實施，收取方式一改過去“無償排水”的狀況，以一種特殊的行政性收費施行。

新世紀(jì)初期，原國家計委、建設(shè)部、環(huán)?？偩值炔块T于2002年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見》，提出“以保本、微利、逐步到位”的基本原則，并在此基礎(chǔ)上對我國城市污水、垃圾處理行業(yè)進行了深入研究。國家發(fā)改委、財政部、住建部等部門在2015年1月發(fā)布了《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，提出要科學(xué)合理地設(shè)定和調(diào)節(jié)收費標(biāo)準(zhǔn)，加強對城市生活污水處理的要求，并采取差別化的措施，以吸引更多的社會資金投入。

二、我國城市污水處理收費制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

污水處理收費制度是一項重要的環(huán)境政策，是通過收取污水處理費的方式來籌集水環(huán)境保護資金的一項政策措施。主要包括污水處理成本收取、污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)確定、污水處理價格管理、污水處理收費與財政補貼掛鉤等方面的內(nèi)容。構(gòu)建和健全污水處理費用收費制度，是落實科學(xué)發(fā)展觀，保證城市污水處理工業(yè)發(fā)展的重要措施。

目前，我國已經(jīng)初步建立了與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、符合國情和行業(yè)規(guī)律的城市污水處理收費制度。定價就是為某一商品或服務(wù)設(shè)定一個合理的價格，以獲得最大的收益。PPP項目的價格與常規(guī)價格有很大區(qū)別，它在確定價格時，不能簡單地將利潤作為首要目標(biāo)，而要在保證收益的前提下，盡可能地實現(xiàn)社會利益的最大化。

PPP項目需要對不同收入群體的消費水平進行考量，若按相同的價格定價，那么，較低的價格會使公司承受更多的費用，而較高的價格會使較低的收入群體產(chǎn)生更多的開支。按消費水平劃分價格，使低收入者能夠在可接受的范圍內(nèi)維持最低的消費水平，而對于超出該范圍的消費，則給予更高的價格。這實質(zhì)上是一種對高低收入群體相互補助的轉(zhuǎn)移支付，反映了價格體系的公平，即高收入群體的高價應(yīng)該足夠彌補低收入群體因低價而造成的虧損。分區(qū)計費方式不僅能實現(xiàn)價格的公平，而且還能節(jié)省社會資源。為此，對PPP模式中的污水治理工程進行定價時，通常應(yīng)遵守以下幾點原則：

（一）公平。由于污水處理PPP項目涉及面很廣，盡管政府和私人部門之間存在著一定的合作關(guān)系，但由于其屬于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，保障公眾的權(quán)益還是要由政府承擔(dān)。在契約中要考慮到所有有關(guān)方面的利益，公共部門要為私人部門提供充分的資金保證。所以，物價的調(diào)節(jié)應(yīng)該追求公正，以保障所有當(dāng)事人的利益最大化。

（二）效率。PPP模式的引進，使污水處理的運作在某種意義上得到了改善，但卻未能從根本上解決污水處理存在的問題。企業(yè)的經(jīng)營效益不高，主要體現(xiàn)在成本較高，產(chǎn)品的品質(zhì)較差等方面。為此，在調(diào)控過程中，必須嚴(yán)格控制和調(diào)節(jié)企業(yè)的生產(chǎn)成本，加強對企業(yè)的監(jiān)督管理，建立與企業(yè)品質(zhì)掛鉤的價格調(diào)控機制，以提升污水處理PPP項目的運行效能。

三、城市污水處理費的定價機制與改革存在的問題

（一）污水處理費的構(gòu)成和定價方式不盡合理

城市污水處理費的構(gòu)成主要包括4個部分：1.污水處理費用，是指污水處理廠為處理污水而支付的成本；2.污水處理運行費用，主要包括設(shè)備運行和維修維護費用、污泥處理處置費用以及向用戶收取的水費；3.污水處理廠運營補貼，主要包括中央和地方政府的財政補貼；4.其他費用，包括支付給地方政府的排污費、污水處理費中提取的管理費等。我國現(xiàn)行城市污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)由國家計委、財政部于1992年頒布并實施，至今已有十多年歷史。經(jīng)過十多年的實踐和完善，城市污水處理費定價機制已經(jīng)逐步趨于成熟和完善。但在實踐過程中，城市污水處理費仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，污水處理費的構(gòu)成不夠完善；第二，城市污水處理成本核算不科學(xué)；第三，對企業(yè)征收的污水處理費存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、調(diào)整滯后等問題。

（二）城市污水處理運營管理不善，沒有實現(xiàn)效益最大化

污水處理企業(yè)的經(jīng)濟效益一般是通過處理的水量衡量，污水處理企業(yè)的效益與其投資、建設(shè)、運營及管理水平密切相關(guān)。從目前的情況來看，有些地方存在著污水處理企業(yè)過度追求經(jīng)濟效益，對污水處理設(shè)施投入不足，運營管理不善等問題。據(jù)中研產(chǎn)業(yè)研究院《2023～2028年中國城市污水處理行業(yè)競爭分析及發(fā)展前景預(yù)測報告》分析：2021年末，我國城市排水管道總長為87.2萬公里，同比增加8.7%。其中，污水處理量為每天2.1億立方米，同比增加7.8%。其中，城市污水處理率為97.89%，較上年提高了0.36個百分點；城市污水集中化回收比例為68.6%，較上年提高了3.8個百分點。我國污水處理業(yè)經(jīng)過二十多年的發(fā)展已經(jīng)有了長足的進步，但是還遠遠不能滿足城市建設(shè)的要求。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2021年我國城市已經(jīng)建成了427個城鎮(zhèn)廢水處理廠，包括282個二級處理廠。隨著我國城鎮(zhèn)生活垃圾的不斷增多，我國城市污水處理能力得到了顯著提升，但是其處理量的增幅仍然明顯落后于污水產(chǎn)生量的增幅，且二者間的落差還將繼續(xù)擴大。目前，國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商及港澳臺投資企業(yè)、私營企業(yè)和其他性質(zhì)企業(yè)的數(shù)量所占比重已經(jīng)超過了96%。從目前中國的城市污水治理產(chǎn)業(yè)來看，國有企業(yè)在中國污水處理市場近幾年的份額略有所下降。

（三）PPP項目定價問題

PPP項目的價格決定了其成功與否。但由于現(xiàn)有PPP項目定價方式考量的要素比較多、理論基礎(chǔ)不夠科學(xué)、價格監(jiān)督機制不夠健全等原因，造成了當(dāng)前PPP項目定價存在以下問題：1.定價是由公私部門共同參與的收益分配實現(xiàn)的；2.定價目標(biāo)和原則不清晰，沒有統(tǒng)一的定價標(biāo)準(zhǔn)；3.定價監(jiān)管制度不健全；4.政府定價聽證會存在形式上的缺陷，缺乏充分的公眾參與。為此，有必要在PPP模式中引入一種合理的定價機制。

四、城市污水處理費的定價機制與改革策略

（一）建立健全相關(guān)政策，規(guī)范污水處理企業(yè)的行為

城市環(huán)境保護部門針對污水處理，要制定出相應(yīng)的處理費調(diào)整配套政策措施。為了強化排污單位的費用監(jiān)管工作，應(yīng)綜合考慮價格、財務(wù)、審計等方面的因素。首先，企業(yè)在經(jīng)營中應(yīng)從自身發(fā)展的基本情況出發(fā)，對費用開支標(biāo)準(zhǔn)、工資水平等關(guān)鍵的指標(biāo)進行合理嚴(yán)格的管理，增強成本的透明度。其次，要建立一套排水企業(yè)補償機制，可以通過政府購買的服務(wù)體系確保排污公司可以持續(xù)、平穩(wěn)地發(fā)展，即使遇到污水超過標(biāo)準(zhǔn)等問題，也可以在保護自身權(quán)益的前提下，主動處置。有了體系的保障，污水處置才可以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）降低污水處理成本，調(diào)動企業(yè)污水處理積極性

目前，污水處理企業(yè)在深入推進污水處理收費改革時，不能單純地將重點放在提高費用上，必須要通過減少污水處理費用有效地推進改革。首先，按照《成本監(jiān)審辦法》的規(guī)定，污水處理企業(yè)可以強化對污水處理項目的監(jiān)督，對污水處理項目的各種費用支出的范圍及標(biāo)準(zhǔn)進行嚴(yán)格的監(jiān)控，排除掉與污水處理項目沒有直接關(guān)系的不合理的費用，從而使污水處理項目的實施更加科學(xué)、合理。其次，要加強聽證監(jiān)管作用，使聽證會的功能在污水處理費改革中得到充分體現(xiàn)?？梢圆扇‖F(xiàn)場調(diào)研、座談等方式剖析污水處理費用的合理程度，從而達到減少污水處理費用的目的。同時，在此基礎(chǔ)上可以進一步加強企業(yè)的成本控制。

以四川省為例，在實施城市生活污水治理時重點關(guān)注石化工業(yè)生活污水的治理與排放。石化行業(yè)“三廢”的排放一般都很大，尤其在川南區(qū)域，石化行業(yè)以普遍性、污染性為特征。四川省針對石化污水治理特點，提出了相應(yīng)的技術(shù)對策，以實現(xiàn)石化行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由于石化行業(yè)產(chǎn)生的廢水?dāng)?shù)量大，不易處理，因此，環(huán)境保護部門在總結(jié)、聽取了這些年來的工作經(jīng)驗和有關(guān)建議后，采用了膜生物反應(yīng)處理器等技術(shù)，對污水進行了有效的處理。在進行污水處理時，相關(guān)企業(yè)根據(jù)有關(guān)經(jīng)驗和有效建議，采用科學(xué)的方法，從而節(jié)省了廢水處理費用。

（三）合理制定污水處理PPP項目定價方法

PPP項目的定價方式存在著“壟斷性”定價問題，其成本較高，不利于項目的社會效益；邊際定價偏低，使項目承擔(dān)了沉重的經(jīng)濟責(zé)任。對于污水處理PPP項目，要盡量避開這兩種定價極端，既要保障社會效益，又要讓項目公司獲得合理的利潤。平均成本定價法可以有效地解決傳統(tǒng)方法中無法彌補總成本和成本信息不對稱的缺陷，從而使項目以最小的成本獲取所期望的社會利益，同時還可激勵項目公司降低成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量。采用該方法可以使項目公司在不虧損的前提下，獲得最大的社會利益。雖然這種方法會帶來一些效益上的損失，但是它比壟斷性產(chǎn)業(yè)中的“自由化”要好得多。此外，由于污水治理是一個自然壟斷的產(chǎn)業(yè)，污水治理呈現(xiàn)出的是一種規(guī)模收益遞增的特征，而且污水治理中的平均成本比較容易計算，所以，污水治理PPP項目可以使用“平均定價法”定價。

實行國家規(guī)定的價格和調(diào)價的項目，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的價格調(diào)節(jié)政策，并積極配合國家規(guī)定的價格調(diào)價工作；對于按照合同規(guī)定進行價格調(diào)整的污水處理PPP項目，其調(diào)價機制主要包含了調(diào)價方式、調(diào)價流程、調(diào)價周期以及雙方應(yīng)該遵守的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。所以，污水處理PPP項目價格調(diào)整的內(nèi)容主要包含了以下幾個方面：對污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整的必要性、實施價格調(diào)整的條件、價格調(diào)整的原則、影響價格調(diào)整的因素、調(diào)價周期、調(diào)價措施和幅度。一個合理的定價調(diào)節(jié)機制，可以確保工程公司獲取合理的收益，同時也可以滿足社會大眾不斷改變的支出需求，使政府可以利用自身的財政收益和政府補助提高自身的社會效益。

結(jié)語：

綜上所述，要解決城市污水處理問題，滿足生態(tài)環(huán)境要求，就要對城市污水處理費的定價機制與改革加以重視。通過建立健全相關(guān)政策，規(guī)范污水處理企業(yè)的行為，合理征收污水處理費，提高污水處理企業(yè)的效率，進而促進水污染防治，改善水環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)水生態(tài)的良性循環(huán)。