“禁”與“放”之間，煙花搖擺30年

施晶晶

一座通車的百米大橋兩側，三五成群地滿聚著人。高空中，一發(fā)煙花飆著高音先聲奪人、打著旋兒綻開。隨后，幾束手持煙花加特林“突突突”地向半空噴射，場面堪比過年。

這是冬至與平安夜之間，再平常不過的一個周六。盡管氣溫降到零下27攝氏度，人們還是一邊打著哆嗦，一邊在哈出的熱氣、汽車的尾氣、煙花的煙火氣里自娛自樂。

同樣穿梭在煙霧中的還有交警。盡管此前3年，山西全省實施了嚴格的“禁炮令”，但當晚，交警并沒有驅(qū)散或處罰在橋上放煙花的人，只是來回維持交通秩序，讓車道暢通。

這是2023年末，我在晉北一座小城的見聞。事后我才意識到，這份熱鬧生發(fā)于“規(guī)定從嚴”與“執(zhí)行從寬”之間的錯位。

兩天后，全國人大常委會法工委主任沈春耀，釋放出松動“禁炮令”的信號。

他指出：地方性法規(guī)對全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的規(guī)定，與《大氣污染防治法》《煙花爆竹安全管理條例》的規(guī)定不一致，認識上有分歧，實踐中也較難執(zhí)行，應當按照上位法（注：效力更高的法律）規(guī)定的精神予以修改。

眼下，當“禁燃與否”再次擺上決策的案桌，“解禁”絕非下達一紙文書、送個順水人情那么簡單。

行政上，當年的規(guī)定如何環(huán)環(huán)相扣成為一項“強管制”，解禁就要如何層層松綁。曾經(jīng)迫使決策者“一禁了之”的輿論、安全和環(huán)保之憂，也沒法寄希望于概率和僥幸，基層政府和公眾仍然需要建立新的共識。

但可以肯定的是，圍繞煙花爆竹產(chǎn)生的“禁與放”之爭只是一個縮影。無論法規(guī)政策和民意如何流變，承受考驗的，始終是地方社會治理的能力。

“禁炮令”甚至可以追溯到1907年。

當年，巡警總局就在《大公報》上勸告民眾：“起花雙響，高入云霄，遺火落下，貽害非小。販賣燃放，均于禁條?！边€言明在先，要是誰家的小子犯了禁，他的父親和兄長要戴枷鎖示眾。此后的袁世凱、南京政府都曾發(fā)布過禁令，但屢禁不止，基本不了了之。

這個“歷史問題”也延續(xù)到新中國。多年前，大型城市成為“禁放令”的最早發(fā)起者。一篇名為《首都告別煙花爆竹的前前后后》的記錄文章，還原了北京早年的禁放史。1987年，114名人大代表提議，重點限制或禁止燃放煙花爆竹。當時，煙花爆竹已名列“危險品”目錄，安全事故時有發(fā)生。

北京市政府采納了建議，但步子沒有邁得太大：逐步限制，趨于禁止。那一年，北京三環(huán)內(nèi)禁止燃放煙花爆竹，劃定了311處禁放區(qū)，還限制了煙花的銷量和品種，目的是：減少污染、降低噪音、減少火災。

同一時期，上海也實施了相對寬松的“限放令”。當年上海市公安局在給政協(xié)委員的答復中提及，上海只是嚴禁在公共場所、主要街道、人口密集的棚戶區(qū)、建筑工地、存放易燃易爆物品場所和糧油棉等重要物資倉庫周圍燃放。他們顧慮的仍然是安全和環(huán)保問題。

但限制燃放的效果不如預期。有委員提出，上海已經(jīng)無時不聞爆竹聲，搬遷要放，結婚要放，開業(yè)要放，幾乎逢帶“8”的日子都要放，不僅噪聲擾民，還污染空氣。管理條例成了一紙空文，通知也無法落實。另有委員建議，參考當時廣州、深圳的做法，全面禁燃煙花。

深圳和廣州，先后于1990年和1992年發(fā)布了嚴格的“禁放令”，面向所有單位和個人。深圳更是在制造、運輸方面加以嚴禁。在經(jīng)歷了1993年“8·5清水河危險化學品倉庫大爆炸”事故之后，深圳的管控更加嚴厲。

上海沒有下定決心，倒是北京把口子收緊了。1993年春節(jié)過后，308位代表委員提案，再次要求立法，徹底禁放煙花。當時，北京市人大也很謹慎，第一次將《禁放規(guī)定（草案）》向市民征求意見，結果表明，約八成的意見贊成“禁”。

于是，1993年底，北京宣布市內(nèi)8個城區(qū)全面禁止燃放煙花爆竹?！敖剂睢笔┬械牡谝粋€春節(jié)，執(zhí)法從嚴，除了行政拘留，公安還開出了萬元罰單。

從嚴執(zhí)法讓北京過了個安靜的年，可大約從1998年春節(jié)開始，在“過年不放炮，沒有過年味兒”的觀念下，違規(guī)燃放又到了難以控制的局面。一些聲音還指出，1993年的民意調(diào)查，反饋意見主要來自中老年人，對煙花爆竹更有熱情的年輕人，意見沒有充分表達。

2005年春節(jié)，北京的管控成本已經(jīng)大到需要出動13萬名監(jiān)督員，在街巷路口嚴防死守，但還是有252人不合作，因違反禁燃令受罰。然而，此時的罰款額度缺乏震懾力，即便是行政拘留，執(zhí)法機關也傾向于先放人回家過年，畢竟稍加嚴格執(zhí)法，拘留所又將人滿為患。

基層干部疲于奔命，違規(guī)燃放卻屢禁不止。見狀，2005年，北京社情民意調(diào)查中心再次抽樣調(diào)查民意，卻得出了與此前相反的結果：6000名受訪市民中，約八成支持解禁。于是管控的尺度趨松，“全面禁止”又回歸了“限制燃放”。

之后，一批城市聞風而動。據(jù)當時的報道，約有100多個城市相繼解除對煙花爆竹的全面禁令，或以尊重民意、照顧民俗的名義放緩了部分規(guī)定。在杭州市區(qū)，大年三十、正月初一、初五及正月十五可以燃放；在南京，除夕、初一、初五、十五全天可以燃放，初二至初四、初六至初八在10時至22時可以燃放。

這還只是政策和民意博弈、搖擺的上半場。

爭議沒有就此結束，戲劇性的轉折，又從2009年開始。

這一年元宵節(jié)，煙花火星落到央視新址北配樓頂，引發(fā)了特大火災，造成1名消防員殉職，6名消防員和2名施工人員受傷，直接經(jīng)濟損失1.6億元。20名被告分別被判處3～7年有期徒刑，包括原央視新址辦主任。這起事故又敲響了安全警鐘，標明了代價。

之后的2013年，霧霾席卷中東部地區(qū)，年平均霧霾日數(shù)刷新半個世紀的記錄，緊接著的春節(jié)，各地唯恐燃放煙花加劇霧霾的嚴重程度。

當年春節(jié)前夕，北京有記者街訪，115位受訪者中，七成人表示沒有購買煙花爆竹，八成以上的人認為燃放影響空氣質(zhì)量。之后，北京社情民意調(diào)查中心的結果也給出了相似的結論。

在上海，2015年的社情民意調(diào)查里，九成意見支持全面禁燃煙花。

這一時期，“要空氣質(zhì)量”的風頭壓過了“放炮造氣氛”的呼聲。“空氣不分特權”“別拿傳統(tǒng)當擋箭牌”成為新的主流意見。像是進入了一個新的周期般，“限放”又漸趨回歸“禁放”。

公安部數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國共有444個城市禁止燃放煙花爆竹，764個城市限制燃放。2018年，禁放令擴大到全國803個縣級以上城市，規(guī)模之大，史無前例。

但潮水仍在改變它的流向。

2023年1月，央視網(wǎng)發(fā)起了一項“煙花該不該禁”的微博投票，62.7萬人表明了自己的態(tài)度：近40萬人選擇了“應該放”，約20萬人投了“視情況視地區(qū)制定政策”，而認為“應該禁”的人數(shù)不到4萬。

一位山西副區(qū)長告訴南風窗，從2020年開始，當?shù)卦谠小敖诹睢钡幕A上，加大了對燃放煙花爆竹的管控力度。但2022年12月，疫情行政管控解除后，當?shù)亻_始“大面積響炮”，這種氛圍在2023年春節(jié)達到高峰?；鶎永^續(xù)管控燃放煙花爆竹的壓力陡增：“誰做這個事情，老百姓就針對誰?！?/p>

盡管禁炮令仍有效，但實際操作中，不同于前兩年的嚴禁嚴查，2023年春節(jié)期間，當?shù)貨]有對居民燃放做出禁止動作，“相當于默認了”。已經(jīng)開了這個頭，這位副區(qū)長覺得“今年更難管了”。

回顧過往30多年，我們很容易看到這場煙花“禁與放”之爭的走向，它的上半場是“限—禁—限”，下半場則是以更大的規(guī)模從“主限”到“主禁”，如今又迎來新的節(jié)點。

有意思的是，過程中，問題其實還是圍著“安全”和“環(huán)保”轉，矛盾仍然發(fā)生在民俗和法規(guī)之間，并沒有質(zhì)的變化，至多是些類似“霧霾”的新提法?？瓷先ゴ砹恕按蠖鄶?shù)”的民意如流水般起伏不定，政策規(guī)定也是此一時彼一時。決策和民意交織，“禁與限”卷入了周期循環(huán)。

政策法規(guī)是決策意志的顯現(xiàn)，但它的效力體現(xiàn)在執(zhí)行當中。在基層實踐中，春節(jié)期間由執(zhí)行規(guī)定引發(fā)的大小沖突，才是真正的考驗。

感受最明顯的是公安。鐵道警察學院鐵路警務系副教授何恒攀分析，他們手里就兩個辦法：罰款和行政拘留。

按上位法《煙花爆竹安全管理條例》的規(guī)定，違規(guī)燃放者頂多受罰500元。但高收入的上海覺得力度太小、違規(guī)成本太低，震懾不住。2015年，初擬地方條例時，設定最高3萬元的罰款，但沒有獲得審議通過，理由是與上位法不符，有超越立法權限的嫌疑。

有意思的是，一篇發(fā)表于2017年、關于上海煙花管理條例的立法回顧文章透露：原條例自1994年頒行以來，至今沒有罰過一分錢。

至于行政拘留，動用這一手段的條件更嚴格，只有在違反《治安管理處罰法》的情況下，才有被行政拘留的可能，在放煙花上，它有一個前提：違反國家規(guī)定。

何恒攀引述公安部法制局內(nèi)部人士的觀點：這里的“國家規(guī)定”，不應包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，但作出禁放限制規(guī)定的，卻是地方政府，這就帶來了法律不適用的問題—也就是說，違規(guī)放煙花的居民，違反的是地方法規(guī)，不是國家規(guī)定。嚴格來說，公安機關基本沒辦法依法給出行政拘留處罰。那么在管控放煙花上，公安借懲罰行管控的手段就更有限了。

執(zhí)法中，放煙花時間短、空間分散，執(zhí)法者很難“抓現(xiàn)行”。即便抓個正著，燃放已成定局，執(zhí)法目的基本落空，懲罰更多時候帶有“殺一儆百”的色彩。

一些觀點認為，“禁改限”是個折中方案，兼顧了更多的利益訴求，既尊重了傳統(tǒng)，法規(guī)也不至于完全淪為擺設，或能緩和壓力。

但華東政法大學副教授艾佳慧，早年曾撰文表達她的懷疑：禁放時解決不了的問題，限放就能有效解決嗎？更具體地說，嚴格禁止的時候都沒有禁住，限制時間和地點，又能限得住嗎？

她認為，“禁”與“限”都是政府安全規(guī)制的形式，只不過程度不同。民眾還沒有普遍養(yǎng)成尊重和遵守法律的習慣，而追求“犯禁的快樂”的誘惑依然存在。前述副區(qū)長也有同樣的感受，“民眾有逆反心理，越管控他就越想放”。

眼下，新一輪呼聲中，解禁再次占據(jù)輿論上風，核心理由和過去一樣，與“尋回年味兒”掛鉤。相比之下，治理成本都算是后話了，公眾不太關心。而回到“解禁與否”的決策本身，順水推舟也很難，因為地方還有更多現(xiàn)實顧慮。

春節(jié)將至，煙花解禁的呼聲再度高漲，法工委的表態(tài)也發(fā)酵了1個月，各地卻做出了不同的響應—

一線城市中，廣州從全域“一刀切”禁放，轉向劃定“禁與限”分區(qū)管理，番禺、南沙等5區(qū)有了合規(guī)燃放煙花爆竹的時間和空間。深圳市應急管理局答復稱，深圳無法滿足安全燃放煙花爆竹的客觀條件，不宜放開煙花爆竹禁令。

非一線城市中，河南許昌、焦作、鶴壁，陜西咸陽、安徽亳州等，發(fā)布了全域禁燃令。去年曾臨時“限放”的山東濱州和東營，今年又恢復了“禁止”。

“法工委主任做出解釋以后，大家都在觀望，”前述副區(qū)長告訴南風窗，“這不是說政府一紙命令就能解禁的?！?/p>

他解釋，法工委的表態(tài)雖然給煙花解禁留出了空間，也重申縣級以上地方政府可以劃定限制或禁止燃放煙花爆竹的時段和區(qū)域，但實際操作中還實現(xiàn)不了。因為禁燃禁放煙花爆竹是從“防治大氣污染”的角度實施的，而“城市空氣質(zhì)量”是中央對地方一個“極其重要”的考核指標，它具體到細顆粒物（PM2.5）濃度、重污染天數(shù)、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率。

“如果咱過年要響炮，污染天數(shù)肯定要升高，那幾天PM2.5肯定要爆表，如果不能把允許放炮期間的污染天數(shù)從總量上核減，當年的考核就很難過關了?！?/p>

這位副區(qū)長說：“指標背后有很多要命的東西，最核心的還是環(huán)保問題。它不僅僅是通報批評你的污染天數(shù)，相關政策制約還有很多。比如在開發(fā)區(qū)，污染天數(shù)超過以后，環(huán)評（注：環(huán)境影響評估）不好，能源類的項目審批有些就一票否決了，直接影響地方發(fā)展……所以這不是簡簡單單‘禁與放’的關系，里面有難處?！?/p>

并且，“城市空氣質(zhì)量”并不是針對山西特設的考核要求。

2021年，“地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率提高到87.5%”成為社會經(jīng)濟發(fā)展的約束性指標，被列入“十四五”規(guī)劃綱要。國家發(fā)改委前主任張平在2011年解釋過，這里的“約束性指標”，是必須完成的。

另據(jù)生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測司司長柏仇勇，到2020年，全國尚有1/3左右的城市PM2.5濃度達不到國家二級標準，區(qū)域性重污染天氣時有發(fā)生。

2023年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了新的“大氣污染防治重點城市名單”，82個城市位列其中，分布在京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原。前述非一線城市中繼續(xù)發(fā)布“全域禁燃令”的許昌、東營、亳州、咸陽，都在這份名單上。

深圳，空氣質(zhì)量排名多年穩(wěn)定在TOP20，很大程度上避免了這項考核指標的壓力，但還是把全面禁燃令堅持到了2024年。為此，深圳應急管理局用4000字長信回復了11位人大代表發(fā)來的《關于解除城市民眾燃放煙花爆竹的建議》，解釋深圳不宜放開禁令的原因。

回復稱，深圳已發(fā)展成為超大城市，面積只有北京的1/8、上海的1/3、廣州的1/4，常住人口卻大致相當；全市100米以上的超高層建筑有1000多棟，城中村有1500多個，城鎮(zhèn)化率接近100%?！拔覀兂烁呙芏鹊慕ㄖ?，就是草木茂盛的城市公園，我們找不到空曠的城鄉(xiāng)接合部。在市政道路、小區(qū)通道、自家陽臺、樓頂天臺燃放煙花爆竹，由于安全距離不夠，極易造成火災和人員傷亡事故?！备螞r，部分煙花爆竹體積越做越大，部分爆炸威力相當于小型炸彈，民間自發(fā)燃放，難以確保安全。

對于公眾的不同意見，應急管理局也表明了態(tài)度：“對于同樣的一件事，個人的喜惡態(tài)度往往也是復雜多變的，有些人認同、支持春節(jié)燃放煙花爆竹，自己親手燃放時很開心快樂，但當別人燃放影響到他休息或人身安全時，他就會生氣、反對、投訴。”“如果我們簡單順應部分民意訴求，解除市政府執(zhí)行了30多年的煙花爆竹禁令，可能會犯下失之草率和偏頗的錯誤?！?/p>

地方有現(xiàn)實差異，共識仍然稀缺。

“多年的研究表明，法律的作用被人們大大高估了，社會規(guī)范而非法律規(guī)則，才是社會秩序的主要支撐性力量。”經(jīng)濟學家張維迎在《法律與社會規(guī)范》中寫道，他以此解釋禁燃令屢禁不止、爭議不斷的癥結。

艾佳慧認為，煙花“禁與放”對立的根本原因，在于當代中國的現(xiàn)代轉型?，F(xiàn)代化和城市化，使得許多原來不構成問題的現(xiàn)象成為了問題，對傳統(tǒng)習俗的堅持越來越顯示出它破壞性的一面。在城市公共場所燃放煙花的代價，又無法由具體個人完全消化，必然影響他人，來自政府的干預就獲得了正當性，同時也造成了一個治理難題。

人大法工委的法律解釋，給下一階段的干預重申了兩個口子，我們暫且擱置實操問題，轉而去看其中提示的治理重點—“法律、行政法規(guī)對于銷售、燃放符合質(zhì)量標準的煙花爆竹未作全面禁止性規(guī)定”，同時，“授權縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區(qū)域”。

安全是政府最大的顧慮。中國安全生產(chǎn)科學研究院的一篇研究，分析了2007—2011年的503起煙花爆竹事故，最大的安全隱患出現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，事故占比超九成，其次是儲存環(huán)節(jié)，死亡情況多發(fā)，是監(jiān)督煙花質(zhì)量標準的關鍵，也是從源頭管理煙花安全的重點。

但前面的事故統(tǒng)計存在缺陷，它只從行業(yè)企業(yè)一端統(tǒng)計事故，不包括居民燃放引發(fā)的火災事故。但這項數(shù)據(jù)有統(tǒng)計難度，只有個別地方零星提及。比如2014年春節(jié)期間，長春有80人因放煙花爆竹受傷入院，還引發(fā)了13起火災事故，但沒有統(tǒng)計到死亡人數(shù)。

即便如此，權衡利弊之后，一些地方默默重新劃重點。

前述副區(qū)長告訴南風窗，2023年底，山西省安委辦下發(fā)通知，要求地方貫徹此前的“禁炮令”，但“實際操作里面，現(xiàn)在針對的是非法生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸，對燃放目前還沒有管控。這也是為什么你在橋上看到，交警只是維護秩序去了，對售賣的小商小販進行勸退，因為他們肯定沒有（經(jīng)營許可）證，但對燃放的民眾就沒有（勸阻）”。

環(huán)保問題上，全國范圍內(nèi)，機動車仍是PM2.5的主要來源，建筑和道路揚塵、工業(yè)生產(chǎn)、燃煤都是大頭，在這一尺度的比較上，春節(jié)燃放煙花的影響顯得微不足道。

來自中國氣象局的研究也早就說明了常識：氣象條件是影響春節(jié)期間整體空氣質(zhì)量的主要因素，煙花爆竹雖帶來短時重污染，但只要大風來，重污染很快能緩解。

倒是公眾介意的鞭炮擾民、噪聲污染，的確是和廣場舞一樣無法回避的問題。副區(qū)長冷不丁拋來一句：“煙花其實挺貴的，除了喜慶節(jié)日，誰家也不會經(jīng)常買來放?！?/p>

另一個值得關注的重點在于，為什么法律是授權縣級以上地方政府決定禁燃與否，而不是從市一級開始？除了“縣域是中國的基本行政單元”的理由外，其實縣一級更能靈活應對地區(qū)差異。

“大城市已經(jīng)形成新的習慣了，也理解了，但尤其對于北方，越到小城市小地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)村這一級，響炮還是大家約定俗成的過年動作，所以屢禁不止?！?/p>

這位副區(qū)長認為，地方不是鐵板一塊，南北有差異，一線和四線城市不同，縣城和農(nóng)村也不一樣，相比擁擠的深圳，北方相對地廣人稀?！拔覀冇泻芏喑青l(xiāng)接合點和空曠的地方，完全可以把周邊的可燃物消除，平整土地，消防在旁邊應急，大家也比較能接受?！?/p>

在基層工作多年，他深有體會的一點是，尊重差異很重要?！按蟪鞘杏写蟪鞘械淖龇?，小地方也有小地方的工作方法?！?/p>

2024年的一個夜晚，我和朋友一起在廣州城郊一條街道邊上放煙花，路很寬，但路邊也停著許多私家車，大概夠不上標準的安全，大家心照不宣。當我久違地用打火機點燃煙花引信，還沒點著就拔腿搶跑，那一瞬間的情緒波動和看到煙花騰空的感覺是微妙的，那是一種躲避危險的本能與成功逃脫的僥幸。

可當晚，有朋友第一次放煙花，就在點燃引信的瞬間，她的手指被灼燒出了一個水泡，雖然傷口不嚴重，但之后2小時，她還是需要靠敷冰塊鎮(zhèn)痛，煙花初體驗并不愉快。

盡管我的快樂是真實的，但她的疼痛也是真切的。