以合同節(jié)水管理推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展

楊國華，陳 梅

（1.水利部河湖保護中心，100038，北京；2.水利部節(jié)約用水促進中心，100038，北京）

習近平總書記2023 年4 月在廣東考察時強調(diào)，推進中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。作為推動節(jié)水的一種市場化創(chuàng)新模式，合同節(jié)水管理是發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)的重要抓手。深入貫徹落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，應把大力推廣合同節(jié)水管理作為發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)的重要舉措，從重點監(jiān)控用水單位等用水大戶入手，在強化用水約束、激發(fā)節(jié)水動力、擴大盈利空間、打通產(chǎn)業(yè)堵點等方面系統(tǒng)發(fā)力，形成合同節(jié)水管理創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈融合發(fā)展的新態(tài)勢，推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面提升水資源節(jié)約集約利用能力和水平。

一、合同節(jié)水管理發(fā)展現(xiàn)狀

近年來在水利部等有關部門大力推動下，合同節(jié)水管理工作取得了積極進展。

1.政策制度逐步完善

2016 年，國家發(fā)展改革委、水利部、國家稅務總局印發(fā)《關于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確合同節(jié)水管理概念內(nèi)涵、重點領域和典型模式?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《國家節(jié)水行動方案》《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》等對推廣合同節(jié)水管理工作作出安排部署，《關于建立健全節(jié)水制度政策的指導意見》《關于推進用水權(quán)改革的指導意見》《關于加強城市節(jié)水工作的指導意見》等對合同節(jié)水管理提出了明確要求。2023年7月，水利部、國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《關于推廣合同節(jié)水管理的若干措施》，提出了激發(fā)合同節(jié)水管理市場活力、強化合同節(jié)水管理技術(shù)支撐、提升節(jié)水服務企業(yè)能力、加強財稅金融支持、做好合同節(jié)水管理組織實施等5 方面15項措施，為推廣合同節(jié)水管理和促進節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。

2.標準體系不斷健全

近年來，合同節(jié)水管理領域印發(fā)了《合同節(jié)水管理技術(shù)通則》《項目節(jié)水量計算導則》《項目節(jié)水評估技術(shù)導則》《鋼鐵行業(yè)項目節(jié)水量計算方法》等國家標準，以及《公共機構(gòu)合同節(jié)水管理項目實施導則》《高校合同節(jié)水項目實施導則》《節(jié)水型高校評價標準》《節(jié)水型高校建設實施方案編制導則》等團體標準，為推動合同節(jié)水管理標準化、規(guī)范化提供了技術(shù)支撐。

3.地方實踐加快推進

河北、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、四川等地分別出臺了推進合同節(jié)水管理的政策文件。江蘇、浙江、福建等地落實金融支持節(jié)水政策，推出“節(jié)水貸”等金融產(chǎn)品。四川等地廣泛征集節(jié)水融資需求，建立節(jié)水融資項目庫。截至2022 年全國共實施合同節(jié)水管理項目448 個，吸引社會投資70.8 億元，實現(xiàn)年節(jié)水量2.95 億m3。

二、實施合同節(jié)水管理的難點

目前，合同節(jié)水管理項目規(guī)模和利潤空間有限，導致用水單位、節(jié)水服務企業(yè)參與合同節(jié)水管理的積極性不高。

1.內(nèi)生動力不足

從用水單位看，部分地方水資源剛性約束不強，分配給用水單位的用水指標相對寬松，基本已能滿足用水單位需求。同時，水價偏低，企業(yè)用水成本相對較低，用水費用一般不足企業(yè)生產(chǎn)成本的1%，而節(jié)水改造投資高、難度大，導致用水單位主動節(jié)水的意愿不強。從節(jié)水服務企業(yè)看，合同節(jié)水管理項目投資規(guī)模大、回報周期長、盈利空間較小，缺少能落地、操作性強的政策激勵措施，導致節(jié)水服務企業(yè)參與合同節(jié)水管理的意愿不強。

2.市場循環(huán)不暢

節(jié)水服務企業(yè)和用水單位供需兩端信息溝通不暢、各自為戰(zhàn)，節(jié)水技術(shù)集成不夠且與市場脫節(jié),合同節(jié)水管理涉及的規(guī)劃診斷、方案設計、技術(shù)集成、資金募集、產(chǎn)品購置、效益評估、運營維護等環(huán)節(jié)還未全鏈條打通，支持合同節(jié)水管理的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、資金、政策尚未實現(xiàn)融合發(fā)展。

3.利潤回報機制尚未穩(wěn)定建立

建立利潤回報機制對于推廣合同節(jié)水管理至關重要。但目前，穩(wěn)定的利潤回報機制尚未有效建立，主要表現(xiàn)在節(jié)水項目產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益不明顯，投資成本與收益不相匹配；以水費結(jié)余支付合同節(jié)水管理費用多適用于公共機構(gòu)等少數(shù)領域，工業(yè)、農(nóng)業(yè)等用水大戶實施合同節(jié)水管理缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利潤回報機制；水權(quán)交易、水資源收儲回購等市場化機制尚未完全打通。另外，用水單位、節(jié)水服務企業(yè)普遍對合同節(jié)水管理的模式選擇、效益分享、流程要求等不熟悉，擔心存在會計、審計等風險，參與意愿較低。因此，實現(xiàn)用水單位、節(jié)水服務企業(yè)等各方共贏的目標還有一定差距。

三、推廣合同節(jié)水管理的建議

節(jié)水是解決我國水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題的根本性措施，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)是破解節(jié)水問題的必由之路。重點監(jiān)控用水單位是全社會的用水大戶，是推動節(jié)水改造、實施合同節(jié)水管理、發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)的關鍵對象。2020年，水利部公布的國家級重點監(jiān)控用水單位有1489家，包括工業(yè)821家、服務業(yè)288家、農(nóng)業(yè)灌區(qū)380個，用水量占全社會用水總量的比例約為20%，其中821 家國家級工業(yè)重點監(jiān)控用水單位用水量更是占工業(yè)用水總量的47.4%。從重點監(jiān)控用水單位等用水大戶入手實施合同節(jié)水管理，完善節(jié)水支持政策，優(yōu)化升級節(jié)水技術(shù)、節(jié)水產(chǎn)品和節(jié)水服務，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈融合發(fā)展，可有效支撐現(xiàn)代化節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.“創(chuàng)新鏈”引領發(fā)展

創(chuàng)新是破解合同節(jié)水管理難點的關鍵。應聚焦節(jié)水科技創(chuàng)新，搭建開放創(chuàng)新平臺，打造合同節(jié)水管理服務產(chǎn)業(yè)基地，建設合同節(jié)水管理創(chuàng)新高地。

（1）加大節(jié)水科技創(chuàng)新力度

充分發(fā)揮國家科技重大專項、水利部重大科技項目等支撐作用，支持科技型企業(yè)牽頭節(jié)水治污科技項目等關鍵技術(shù)攻關。集成推廣工業(yè)節(jié)水、再生水回用、水污染治理與循環(huán)利用、水生態(tài)修復等先進適用節(jié)水技術(shù)和裝備，全面提升節(jié)水產(chǎn)品科技含量和節(jié)水工藝、裝備水平，在合同節(jié)水管理領域不斷推動技術(shù)轉(zhuǎn)化和銜接。

（2）搭建節(jié)水高科技開放創(chuàng)新平臺

貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，搭建節(jié)水高科技開放創(chuàng)新平臺，將合同節(jié)水管理環(huán)節(jié)中涉及的企業(yè)、科研機構(gòu)、高等院校、政府機關等主體有機結(jié)合，加強企業(yè)合作、地方合作，引導節(jié)水企業(yè)與科研院所共同開展合同節(jié)水管理技術(shù)、模式、服務等創(chuàng)新研究，匹配需求方與供給方，促進人員、知識和技術(shù)共享，推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。

（3）打造合同節(jié)水管理服務產(chǎn)業(yè)基地

打造合同節(jié)水管理服務產(chǎn)業(yè)基地，聚集節(jié)水政策研究機構(gòu)、大型水利（水務）企業(yè)、節(jié)水設備制造企業(yè)等單位，形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，集成先進適用的節(jié)水政策、技術(shù)、方案、產(chǎn)品等，為有節(jié)水改造需求的用水單位提供系統(tǒng)化、整體化的節(jié)水服務方案。運用“數(shù)字化+合同節(jié)水管理”方式，構(gòu)建集節(jié)水信息發(fā)布、節(jié)水技術(shù)集成、節(jié)水產(chǎn)品推廣、節(jié)水政策咨詢等于一體的節(jié)水服務平臺，提供項目合同節(jié)水管理設計、改造、施工等“一條龍”服務，讓數(shù)字賦能合同節(jié)水管理工作，提升合同節(jié)水管理服務能力。

2.“產(chǎn)業(yè)鏈”打通堵點

聚焦工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)合同節(jié)水管理，培育新興產(chǎn)業(yè)，布局未來產(chǎn)業(yè)，做大做強合同節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)集群，推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（1）打造工業(yè)領域合同節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)集群

聚焦重點地區(qū)重點行業(yè)，在黃河流域的“三高”項目（高污染、高耗水、高耗能項目）和“兩高一?！毙袠I(yè)（高污染、高耗能的資源性行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)）中選擇用水粗放、排放量大、減碳任務較重的鋼鐵、火電、化工等重點行業(yè)用水大戶，從用水、排放兩端入手，制定“節(jié)水、治污、減碳”聯(lián)合改造方案，采用“廢水末端治理+環(huán)保檢查倒逼”模式推動實施合同節(jié)水管理。結(jié)合“十四五”推進沿黃重點地區(qū)工業(yè)項目入園及嚴控高污染、高耗水、高耗能項目工作，在工業(yè)園區(qū)和企業(yè)廣泛開展用水效率評估，對節(jié)水減污潛力大的重點園區(qū)和企業(yè)大力推行合同節(jié)水管理模式，推動工業(yè)清潔高效用水，提高工業(yè)用水循環(huán)利用率。對工業(yè)園區(qū)加強監(jiān)管，對有節(jié)能節(jié)水減排潛力的項目實施改造升級，達不到國家或地方有關節(jié)水和排放要求的實施深度治理。

（2）打造農(nóng)業(yè)領域合同節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)新模式

農(nóng)業(yè)領域合同節(jié)水管理可結(jié)合近期發(fā)布的《關于推進用水權(quán)改革的指導意見》精神，創(chuàng)新模式，在缺水地區(qū)、水資源超載地區(qū)、地下水超采地區(qū)，利用水權(quán)轉(zhuǎn)讓打開合同節(jié)水管理出路，利用PPP 模式吸引社會投資。水權(quán)交易是社會資本投資回報“變現(xiàn)”、獲取合理利潤的主要方式，交易結(jié)果在很大程度上決定合同節(jié)水管理項目的成敗和可持續(xù)性。在北方工農(nóng)業(yè)發(fā)達的缺水地區(qū)，探索開展工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水戶之間的水權(quán)交易，提高用水效率，盤活存量。優(yōu)先在大中型灌區(qū)推動實施合同節(jié)水管理項目，建立健全合同節(jié)水量交易管理制度，鼓勵通過合法交易平臺開展交易。將合同節(jié)水管理的節(jié)余水量進行市場化交易，收益一部分用于返還社會資本方投融資成本，一部分用于獎勵用水單位或用水管理組織，剩余部分用于再次投入節(jié)水改造項目。

（3）打造服務業(yè)領域合同節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)高地

根據(jù)相關調(diào)研，合同節(jié)水管理工作在機關、學校、公共建筑等領域開展的項目數(shù)量較多，模式比較成熟。下一步可結(jié)合節(jié)水型社會建設、重點區(qū)域地下水超采綜合治理、最嚴格水資源管理制度考核等工作，在高爾夫球場、洗車、洗浴、人工造雪滑雪場、餐飲娛樂、賓館等耗水量大、水價較高且用水效率不高的服務業(yè)，通過政策機制引導用水單位采用合同節(jié)水管理方式實施節(jié)水改造，打造一批示范項目。

3.“資金鏈”提供保障

加大對合同節(jié)水管理的金融支持力度，引導帶動社會資本參與合同節(jié)水管理，持續(xù)擴大全社會節(jié)水投入。

（1）加強節(jié)水財政資金支持

探索將合同節(jié)水管理項目納入中央預算內(nèi)投資和中央財政節(jié)能減排補助資金等專項資金支持范圍，將合同節(jié)水服務納入政府采購目錄，對節(jié)水服務企業(yè)采用合同節(jié)水管理方式實施的節(jié)水改造項目，符合相關規(guī)定的，給予一定資金補助或獎勵。在有條件的地區(qū)安排一定資金，支持和引導節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）鼓勵企業(yè)加大節(jié)水投資

通過稅收等多種政策措施，鼓勵引導企業(yè)進一步加大節(jié)水投資。不斷擴大節(jié)水項目、節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，加強和完善節(jié)水稅收優(yōu)惠政策，推動地方深入落實企業(yè)研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠等普惠性政策，確保政策應享盡享，降低節(jié)水企業(yè)稅收負擔，促進企業(yè)加大節(jié)水投資。

（3）落實金融支持節(jié)水政策

按照水利部與有關部門、金融機構(gòu)聯(lián)合推出的政策性、開發(fā)性金融支持節(jié)水政策要求，加快推動節(jié)水領域REITs、PPP等投融資模式，不斷擴大“節(jié)水貸”等融資服務范圍和支持力度。完善社會資本進入合同節(jié)水管理的相關政策，鼓勵和引導社會資本參與有一定收益的合同節(jié)水管理項目建設和運營。

4.“政策鏈”激發(fā)動力

建立健全合同節(jié)水管理政策制度，通過政府與市場“兩手發(fā)力”、約束與激勵“雙向驅(qū)動”，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。

（1）政府端嚴格政策約束

在目前短期內(nèi)水價設置難以滿足節(jié)水需求的背景下，通過加大水行政主管部門職責范圍內(nèi)的取水許可、計劃用水、節(jié)水監(jiān)督考核等政策約束力度，有效激發(fā)用水單位的節(jié)水動力，推動合同節(jié)水管理的推廣實踐。

（2）市場端開展政策激勵

通過實施差別化水價政策、鼓勵開展用水權(quán)交易、完善節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品目錄、加強節(jié)水財稅金融支持等政策激勵，激發(fā)用水企業(yè)節(jié)水動力，推動培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)。完善合同節(jié)水產(chǎn)業(yè)配套政策，指導各地區(qū)各部門根據(jù)各自區(qū)域、領域特點，出臺投資、價格、科技、金融、人才等方面政策措施，建立健全多層次的合同節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)政策體系。

（3）加強政策宣傳推廣

做好節(jié)水宣傳培訓，定期召開供需座談會，有效銜接用水單位、節(jié)水服務企業(yè)和節(jié)水技術(shù)研發(fā)單位，引導愿意加大節(jié)水投資、開展節(jié)水改造的用水單位和擁有節(jié)水相關資金、技術(shù)的服務企業(yè)積極投入節(jié)水產(chǎn)業(yè)領域。

四、結(jié) 語

黨的二十大報告指出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。通過合同節(jié)水管理可撬動社會資金參與節(jié)水，有效擴大節(jié)水投資，對發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)起到支撐作用。未來應以合同節(jié)水管理工作為抓手，圍繞重點監(jiān)控用水單位等用水大戶，建立穩(wěn)定的利潤回報機制和長效運行機制，推動合同節(jié)水管理創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈融合發(fā)展，以合同節(jié)水管理推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以水資源節(jié)約集約利用實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。