淺談實(shí)現(xiàn)銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管的途徑

黃雅娟，阮之茵

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163311）

淺談實(shí)現(xiàn)銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管的途徑

黃雅娟，阮之茵

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163311）

在國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融形勢下，探索外匯局對銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管的有效途徑意義重大。應(yīng)以實(shí)現(xiàn)整合內(nèi)力、借助外力兩個(gè)目標(biāo)來達(dá)到提升效力的目的。整合內(nèi)力，就是將外匯局非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管的人力資源、系統(tǒng)資源以及信息資源進(jìn)行共享和整合。借助外力，就是借助重大事項(xiàng)報(bào)備制、監(jiān)管信息互遞機(jī)制、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、信息披露機(jī)制等外部力量，增強(qiáng)外匯監(jiān)管效力。

外匯業(yè)務(wù)；合規(guī)性；監(jiān)管

當(dāng)前，國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融形勢，助推了外匯管理體制改革步伐，銀行執(zhí)行外匯管理政策的直接性與代位監(jiān)管職能日趨突出，對銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管提出了新的要求，外匯檢查工作的工作量和難度大幅增加。因此，在“五個(gè)轉(zhuǎn)變”管理理念指導(dǎo)下，積極探索外匯局對銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管的有效途徑意義重大。

一、外匯局對銀行實(shí)施外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管存在的難點(diǎn)

從外匯局監(jiān)管角度來看，隨著外匯管理政策的調(diào)整，外匯監(jiān)管的針對性和目標(biāo)性更為明確，在促進(jìn)銀行業(yè)務(wù)合規(guī)性方面的威懾力影響不斷加深。但就外匯檢查管理模式與當(dāng)前的銀行業(yè)務(wù)發(fā)展而言，外匯監(jiān)管仍有一定的局限性。從銀行自律性監(jiān)管角度來看，在監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段以及監(jiān)管制度與落實(shí)方面均存在許多不足之處，制約著銀行監(jiān)管效率和監(jiān)管效果的提升。

（一）政策體制層面

1.外匯局實(shí)施專項(xiàng)檢查立項(xiàng)存在局限性。一是基層外匯局外匯專項(xiàng)檢查立項(xiàng)自主性不強(qiáng)。一定程度上限制了外匯專項(xiàng)檢查在規(guī)范銀行合規(guī)性方面的作用。二是專項(xiàng)檢查的形式無法達(dá)到預(yù)期的檢查效果。近兩年來，外匯專項(xiàng)檢查多傾向于針對某家銀行的全部外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行，專項(xiàng)檢查結(jié)果既無法全面檢驗(yàn)外匯政策效果，對銀行來講又有失公允。

2.外匯局對銀行業(yè)務(wù)人員監(jiān)管缺失，影響監(jiān)管效力。銀行出于風(fēng)險(xiǎn)管理考慮，實(shí)行柜員制管理，無專職外匯從業(yè)人員，且人員流動(dòng)性也較大，無法保障其從業(yè)人員培訓(xùn)的普及性、延續(xù)性、全面性和穩(wěn)定性。外匯局定期開展的對銀行從業(yè)人員的培訓(xùn)與指導(dǎo)，仍無法消除當(dāng)前銀行從業(yè)人員流動(dòng)性過大對外匯業(yè)務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生的負(fù)面影響。

3.外匯局尚未建立統(tǒng)一監(jiān)管檢查模式，影響監(jiān)管效果。由于各家外匯指定銀行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與內(nèi)部管理模式不一，外匯局難以形成和運(yùn)用一套適用于所有監(jiān)管對象的監(jiān)管模式或監(jiān)管方法。特別是在開展現(xiàn)場檢查時(shí)，對各監(jiān)管對象的內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)流程的掌握運(yùn)用也是降低監(jiān)管效率的因素，不能系統(tǒng)全面的掌握對各類機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理機(jī)制，影響了外匯局開展現(xiàn)場檢查的效果。只要開展不同類型的監(jiān)管對象的檢查，需要建立若干個(gè)監(jiān)管方法或模式，這種監(jiān)管手段的不可復(fù)制性、不可廣泛應(yīng)用性，影響了外匯監(jiān)管效果。

4.外匯局當(dāng)前監(jiān)管模式與監(jiān)管需要存在矛盾。當(dāng)前，外匯形勢發(fā)展與外匯管理體制改革進(jìn)程加快，在銀行承擔(dān)了越來越多的外匯監(jiān)管職能的情況下，外匯檢查不僅要成為外匯監(jiān)管必不可少的手段，還要成為檢查政策效果，成為對風(fēng)險(xiǎn)趨向性問題進(jìn)行政策干預(yù)的建言者，這對外匯監(jiān)管的全面性和有效性提出更高要求，對外匯局的監(jiān)管方式也形成了新的挑戰(zhàn)。隨著銀行業(yè)務(wù)發(fā)展與內(nèi)部管理日益電子化，外匯局監(jiān)管模式和手段開始落后于銀行內(nèi)部管理模式革新的步伐。銀行核心業(yè)務(wù)的管理采用集中化和電子化方式，為基層外匯局開展外匯檢查與監(jiān)管設(shè)置了層層屏障，外匯局進(jìn)行基本的現(xiàn)場檢查日益困難。

（二）資源技術(shù)層面

1.外匯局當(dāng)前監(jiān)管人力資源緊張問題仍很突出。第一，各級外匯局開展現(xiàn)場檢查的人力資源緊張，無法開展大規(guī)模、持續(xù)性、大范圍的檢查作業(yè)，影響外匯監(jiān)管的全面實(shí)施。第二，基層外匯局專職檢查人員力量嚴(yán)重不足，一人多職現(xiàn)象普遍。第三，基層外匯局專職檢查人員經(jīng)驗(yàn)不足，檢查手段落后，綜合水平與能力不適應(yīng)新形勢下外匯業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

2.電子化監(jiān)管方式利用程度不高。外匯局獲取銀行電子數(shù)據(jù)的合法性難以保障，銀行各類電子數(shù)據(jù)與外匯局?jǐn)?shù)據(jù)大多以EXCEL形式導(dǎo)出，數(shù)據(jù)來源、使用的過程易產(chǎn)生數(shù)據(jù)不穩(wěn)定，真實(shí)性難以把握。銀行基層行電子數(shù)據(jù)的保存期限不一，外匯局如無定期數(shù)據(jù)要求，不能保障利用電子數(shù)據(jù)時(shí)時(shí)監(jiān)督。

3.非現(xiàn)場監(jiān)管面臨諸多問題。一是外匯局缺少統(tǒng)一、規(guī)范、集中、信息核驗(yàn)準(zhǔn)確的外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)共享、整合平臺(tái)，無法實(shí)現(xiàn)在非現(xiàn)場對銀行相關(guān)數(shù)據(jù)的自動(dòng)核驗(yàn)與預(yù)警。二是外匯局尚未建立合乎形勢需要的規(guī)范的非現(xiàn)場監(jiān)測機(jī)制，檢查部門缺少來自外匯局內(nèi)部的非現(xiàn)場監(jiān)測信息，檢查的線索來源過于狹窄。三是非現(xiàn)場監(jiān)管的數(shù)據(jù)整理收集來源不暢，來自外部的數(shù)據(jù)源收集難困擾外匯局，主要是銀行出于經(jīng)營考慮，沒能與被監(jiān)管對象建立信息定期報(bào)備機(jī)制，外匯局也未向銀行做好數(shù)據(jù)需求的報(bào)送要求。雙方的數(shù)據(jù)壁壘影響非現(xiàn)場監(jiān)管的深度、廣度。

（三）銀行自律層面

1.銀行內(nèi)部監(jiān)管成本高影響自律效果。外匯指定銀行現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)人數(shù)眾多，人力成本較高，且容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，加大了對監(jiān)管人員的再監(jiān)督成本，往往是每一次現(xiàn)場檢查都要花費(fèi)大量的人力、物力，可結(jié)果卻并不理想。這樣導(dǎo)致監(jiān)管成本較高，有效性欠佳。另外，銀行內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督部門對外匯業(yè)務(wù)專業(yè)知識(shí)缺乏導(dǎo)致監(jiān)管往往流于形式，業(yè)務(wù)主管部門自律監(jiān)管屬事后監(jiān)管，無法達(dá)到時(shí)時(shí)追蹤且監(jiān)管手段簡單。

2.銀行合規(guī)性的自律性監(jiān)管對監(jiān)管者的專業(yè)水準(zhǔn)要求較高。現(xiàn)代的銀行監(jiān)管對從業(yè)人員提出了更高的要求，既要熟悉銀行業(yè)務(wù)，又要有較高的政策水平；既要懂得傳統(tǒng)的金融知識(shí)，又要熟練運(yùn)用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)手段；既要熟悉國內(nèi)銀行業(yè)務(wù)，又要掌握國際銀行業(yè)務(wù)。只有高素質(zhì)的人才才能在監(jiān)管實(shí)踐中真正貫徹實(shí)施科學(xué)的監(jiān)管手段，切實(shí)提升自律性監(jiān)管的有效性。

3.依靠單證表面審核難以保障業(yè)務(wù)合規(guī)性自律效果。單純對相關(guān)單據(jù)表面真實(shí)性進(jìn)行審核，無法達(dá)到監(jiān)管目的和預(yù)期效果。銀行普遍認(rèn)為在非貿(mào)易單證審核方面，只能對相關(guān)單據(jù)的表面真實(shí)性加以甄別，因?yàn)槟壳皼]有相關(guān)文件對單據(jù)的真實(shí)性審核作明確具體規(guī)定，銀行對企業(yè)單據(jù)的真實(shí)性無從考證，從而形成政策漏洞。

4.銀行自律監(jiān)管有效性不足。在業(yè)務(wù)合規(guī)性方面，銀行內(nèi)部審計(jì)和稽核，只能保證銀行按上級的內(nèi)控要求，達(dá)到內(nèi)部業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，但銀行自行確定的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)與外匯局的監(jiān)管目標(biāo)差距明顯，不能達(dá)到外匯局監(jiān)管的要求。銀行在履行代位監(jiān)管職能時(shí)，必要的商業(yè)單據(jù)審核環(huán)節(jié)成為其執(zhí)行政策效果的關(guān)鍵，是其內(nèi)部監(jiān)管無法保障和實(shí)現(xiàn)的，有效商業(yè)單據(jù)的認(rèn)可與真實(shí)性審核對銀行直接業(yè)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)、政策執(zhí)行能力、業(yè)務(wù)水平、職業(yè)道德都是一個(gè)考驗(yàn)，人為的因素影響過多情況下，不利于外匯監(jiān)管。

二、對銀行實(shí)施業(yè)務(wù)合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的思路

在“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的管理理念下，外匯局對銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)監(jiān)管的有效途徑應(yīng)以實(shí)現(xiàn)整合內(nèi)力、借助外力兩個(gè)目標(biāo)來達(dá)到提升效力的目的。

（一）整合內(nèi)力

就是將外匯局非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管的內(nèi)部人力資源、系統(tǒng)資源以及信息資源進(jìn)行共享和整合。

1.人力資源整合。將對銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核作為整合內(nèi)力的一個(gè)突破口，通過各業(yè)務(wù)部門對銀行實(shí)施的日常考核，實(shí)現(xiàn)對檢查不能滿足全口徑、全范圍、時(shí)間不統(tǒng)一的補(bǔ)充機(jī)制，使其成為非現(xiàn)場監(jiān)管與檢查的基礎(chǔ)，達(dá)到監(jiān)管事半功倍的效果。把日?？己吮O(jiān)管作為外匯檢查工作的根基，通過加強(qiáng)對銀行全面嚴(yán)格的考核工作，健全銀行考核對銀行業(yè)務(wù)合規(guī)性考核存在問題的確認(rèn)、定性、移交程序，逐漸將外匯檢查部門職能定位于行政執(zhí)法。

2.系統(tǒng)資源整合。通過對外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合分析，將分散于各統(tǒng)計(jì)口徑與業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的外匯統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中分析利用，加強(qiáng)對跨境資金分析效果；通過定期分析監(jiān)測，對差異點(diǎn)重點(diǎn)分析等方式增加對跨境資金異常變化的全面掌握和了解，以監(jiān)測分析報(bào)告的形式反饋給各業(yè)務(wù)監(jiān)管崗位和外匯檢查部門，實(shí)現(xiàn)全面的分布于外匯局業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力量。

3.信息資源整合。在外匯局內(nèi)部信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)交叉核驗(yàn)，業(yè)務(wù)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)差異信息進(jìn)行通報(bào)，強(qiáng)化監(jiān)測敏感性，并將這種敏感性反饋和傳遞給外匯檢查部門，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)外匯檢查監(jiān)管線索的捕捉和定位。

（二）借助外力

就是借助外匯局與被監(jiān)管對象的重大事項(xiàng)報(bào)備制、與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部門建立監(jiān)管信息通報(bào)、互遞機(jī)制；協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、銀行外匯業(yè)務(wù)違規(guī)處理信息披露機(jī)制等外部力量，增強(qiáng)外匯監(jiān)管效力。

1.借力于銀行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用，對銀行自律內(nèi)部有效性監(jiān)管給予認(rèn)同。將銀行對日常業(yè)務(wù)運(yùn)營活動(dòng)的監(jiān)管布控點(diǎn)放在法人機(jī)構(gòu)，從源頭上控制和規(guī)范。深化銀行自律監(jiān)管中的合規(guī)性監(jiān)管，即通過內(nèi)部稽核檢查手段，對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行外匯管理政策、制度和管理規(guī)章、業(yè)務(wù)操作等情況進(jìn)行監(jiān)管，以規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為，嚴(yán)肅金融紀(jì)律，維護(hù)金融秩序。外匯局對銀行自律監(jiān)管進(jìn)行定期或不定期抽查，對銀行自律范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，外匯局抽查結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，要加大處罰力度，增強(qiáng)銀行自律的有效性。

2.與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管信息參考與互遞機(jī)制。建立與銀監(jiān)會(huì)、海關(guān)、稅務(wù)、工商、公安等部門的數(shù)據(jù)互遞或監(jiān)管信息互遞機(jī)制，建立監(jiān)管信息共享平臺(tái)與溝通、通報(bào)機(jī)制，從外部保障數(shù)據(jù)源的佐證效果。

3.加大銀行違規(guī)信息的披露。對銀行實(shí)施監(jiān)管評價(jià)，將對銀行的監(jiān)管結(jié)果，納入征信系統(tǒng)或納入外匯局對外負(fù)面信息披露機(jī)制范疇，增強(qiáng)銀行自律與自覺接受監(jiān)督的意識(shí)，增加銀行違規(guī)成本與市場不利影響。對于自律效果不好的銀行，加大業(yè)務(wù)違規(guī)負(fù)面信息的披露，加大外匯局直接監(jiān)管的頻度和力度。將內(nèi)部自我約束和外部強(qiáng)制管理相結(jié)合，增強(qiáng)外匯管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、一貫性和有效性。

4.借鑒國際先進(jìn)的監(jiān)督管理模式。參考國外先進(jìn)的銀行業(yè)管理方式，建立與我國外匯管理目標(biāo)相一致的監(jiān)管模式。第一，借鑒美國銀行業(yè)的非現(xiàn)場統(tǒng)一性、綜合性、比較性和預(yù)測性的系統(tǒng)監(jiān)管模式。監(jiān)管當(dāng)局主要使用一整套銀行統(tǒng)一經(jīng)營報(bào)表來從事非現(xiàn)場監(jiān)督。要求所有銀行每季都要按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)填寫和報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等有關(guān)附表等財(cái)務(wù)和統(tǒng)計(jì)資料，使監(jiān)管當(dāng)局能夠依靠報(bào)表進(jìn)行分析，監(jiān)督銀行經(jīng)營狀況，并作出早期預(yù)警，實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)測。第二，借鑒日本對銀行的監(jiān)管模式，出于經(jīng)營安全性、競爭平等性和政策一致性三方面考慮，對銀行的經(jīng)營狀況進(jìn)行檢查和評級，并在檢查后進(jìn)行綜合評級，最后按照劃定的四個(gè)等級，實(shí)施不同類別的監(jiān)管。第三，借鑒英國監(jiān)管模式，由報(bào)告會(huì)計(jì)師和檢查支隊(duì)代表監(jiān)管當(dāng)局，依據(jù)銀行法和監(jiān)管當(dāng)局的要求，對銀行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，并向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)告。對外匯局實(shí)施監(jiān)管的啟示是，可就對銀行監(jiān)管中存在的問題，建立與海關(guān)、商務(wù)局、稅務(wù)局等多邊會(huì)議，提高外匯檢查對外匯政策調(diào)整的建議效果，提高外匯管理政策的協(xié)同性。

〔責(zé)任編輯：李 霞〕

F832.6

A

1002-2341(2011)01-0103-03

2010-12-10

黃雅娟（1962-），女，黑龍江富錦人，副行長、高級經(jīng)濟(jì)師，從事金融監(jiān)管研究。