現(xiàn)代民政視閾下的社區(qū)治理創(chuàng)新

【摘要】社區(qū)管理是民政工作的一項重要內(nèi)容，承擔(dān)著基層社會管理的職能。然而在我國，由傳統(tǒng)民政向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)治理面臨諸多挑戰(zhàn)。文章在現(xiàn)代民政的視閾下分析了社區(qū)治理創(chuàng)新的內(nèi)涵及發(fā)展，并基于杭州市上城區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，對我國社區(qū)治理創(chuàng)新的未來發(fā)展進行了思考。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代民政 社區(qū)治理創(chuàng)新 杭州市上城區(qū)

一直以來，民政管理是以處理社會公共事務(wù)和協(xié)調(diào)社會關(guān)系為核心，在內(nèi)容上覆蓋了社會福利、災(zāi)害救助、優(yōu)撫安置、公共事務(wù)管理、社會組織管理等。傳統(tǒng)民政政治性和管理性較強，尤其在基層社區(qū)管理方面存在“社區(qū)弱化”和公共服務(wù)供給需求不平衡等突出問題。更為重要的是，全球化、信息化的發(fā)展促使社會結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)和利益格局發(fā)生了深刻變革，公共服務(wù)的需求、個人價值的尊重、多元化的認同以及基層民主觀念的發(fā)展都對現(xiàn)代民政管理提出了新需求?，F(xiàn)代民政的理念和理論體系，本質(zhì)在于將“增促社會進步、減縮社會代價”的社會建設(shè)理念聚焦于民政管理工作，進而推動政府職能轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)型：當(dāng)前社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段從整體上來說，我國社區(qū)建設(shè)仍遵循著傳統(tǒng)民政的思維方式，存在著許多亟需解決的問題，在我國由傳統(tǒng)民政向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)治理面臨著諸多嚴峻挑戰(zhàn)。

社區(qū)治理的行政化傾向面臨著向社區(qū)自治化方向發(fā)展的挑戰(zhàn)。我國社區(qū)組織體系是以政府為中心的一元管理體系，一方面社區(qū)組織體系是與政府行政體系相對應(yīng)的，是按區(qū)、街道、居委會三個層次依靠行政命令建立的；另一方面，社區(qū)組織的負責(zé)人一般是由居委會干部兼任或者上級領(lǐng)導(dǎo)任命。政府扮演著社區(qū)服務(wù)提供者和動員者的角色，不僅無法從社區(qū)居民的實際需求出發(fā)進行建設(shè)，也導(dǎo)致社區(qū)治理缺乏自主性和民主性，無法真正體現(xiàn)“社區(qū)自治精神”。

社區(qū)治理面臨著向?qū)I(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的挑戰(zhàn)。2000年民政部在《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中提出推進社區(qū)工作的職業(yè)化，以提高社區(qū)工作者的專業(yè)化素質(zhì)和能力。但目前，社區(qū)服務(wù)在我國還沒有成為一種專門的職業(yè)，還沒有形成一支職業(yè)化的社區(qū)服務(wù)隊伍。

社區(qū)治理面臨著向多元化參與主體發(fā)展的挑戰(zhàn)。社區(qū)在本質(zhì)上是一個分享價值觀和維系情感的“合作共同體”，因此社區(qū)建設(shè)依賴于政府、社區(qū)組織和居民在信任、互惠和認同基礎(chǔ)上的相互合作，政府、社區(qū)組織和居民等多方利益主體在持續(xù)互動中建立信任互惠合作關(guān)系。但由于是政府主導(dǎo)，社會力量在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用十分有限，無法調(diào)動廣大社區(qū)居民參與的積極性，更無法真正培育出獨立自主的社區(qū)組織。

社區(qū)治理面臨著社區(qū)公共服務(wù)供給能力的重大挑戰(zhàn)。近年來，我國在社區(qū)基本公共服務(wù)保障方面做出了卓有成效的努力，滿足了社區(qū)居民基本的服務(wù)需求。然而隨著人民生活水平的提高和社區(qū)環(huán)境的改善，社區(qū)居民對于公共服務(wù)的需求日益多樣化，如社區(qū)養(yǎng)老、勞動再就業(yè)、社會和醫(yī)療保險、教育培訓(xùn)等方面的內(nèi)容愈加顯得迫切。

社區(qū)治理面臨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和發(fā)展滯后的挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)代民政視角下社會管理的一個主要內(nèi)容，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和發(fā)展基層民主的要求。長期以來，城市社區(qū)無論是在政府管理還是經(jīng)濟基礎(chǔ)方面都占有優(yōu)勢，忽視了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在組織結(jié)構(gòu)、管理機制、人員配備、服務(wù)供給等方面都遠遠不能達到現(xiàn)代社區(qū)治理的要求。

社區(qū)治理創(chuàng)新的內(nèi)涵界定

社區(qū)與現(xiàn)代民政。社區(qū)是社會肌體結(jié)構(gòu)的基本細胞，社區(qū)治理在社會管理中具有基礎(chǔ)性作用。關(guān)于“社區(qū)”的概念，德國社會學(xué)家滕尼斯于1887年首次將其界定為那些有著相同價值取向的社會共同體，體現(xiàn)為親密伙伴關(guān)系和價值多元化的取向，具有情感性和人文關(guān)懷的特質(zhì)。與西方國家的社區(qū)概念有所不同，中國的社會組織還沒有充分發(fā)育，政府在社區(qū)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，社區(qū)的共同體意識較弱，其管理性質(zhì)顯著，無法適應(yīng)社會管理體制創(chuàng)新發(fā)展的需要，社區(qū)治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新成為迫切的需求。

社區(qū)作為國家治理的基礎(chǔ)性單位，其管理歷來是民政部門的重要職責(zé)。伴隨著社會管理體制改革與發(fā)展，民政事業(yè)已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)的民政發(fā)展思路，正朝建設(shè)現(xiàn)代民政而不懈努力，而社區(qū)治理的發(fā)展與創(chuàng)新正需要現(xiàn)代民政理念的支持與引導(dǎo)。現(xiàn)代民政是適應(yīng)社會與時代需要而產(chǎn)生的，是以現(xiàn)代化理論為基礎(chǔ)，以“以人為本”為核心價值理念，以普適、公平為發(fā)展目標，不斷推動民政工作向現(xiàn)代化、工作程序標準化、工作內(nèi)容人性化、參與主體多元化方向發(fā)展，從而滿足公眾的需求。與傳統(tǒng)民政有所不同，現(xiàn)代民政以公共需求為導(dǎo)向，重視現(xiàn)代信息技術(shù)手段應(yīng)用，力圖從政府職能轉(zhuǎn)變、社會參與、公共服務(wù)供給和社會利益協(xié)調(diào)等維度完善社會管理和推動管理創(chuàng)新。

社區(qū)治理創(chuàng)新。社區(qū)治理是將治理理論與社區(qū)研究相融合而產(chǎn)生的一種新研究視角。社區(qū)治理是依托于多元化主體共同參與，在相同的目標與理念推動下的社區(qū)公共事務(wù)管理活動。社區(qū)治理需要參與主體形成上下互動、多向度的溝通機制，與現(xiàn)代民政的理念不謀而合。社區(qū)治理創(chuàng)新主要是指在現(xiàn)代民政理念的指導(dǎo)下，為改善社區(qū)服務(wù)水平、提高社區(qū)自治能力，開展社區(qū)治理的體制機制以及技術(shù)、方法和手段等的改進活動。

從20世紀80年代中期開始，隨著我國社會轉(zhuǎn)型進程的加快，我國城市和農(nóng)村的生活發(fā)生了巨大的變化，不僅影響到了國家的經(jīng)濟生活和社會結(jié)構(gòu)，也使得我國基層社會的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。我國社區(qū)治理模式也由最初的單位制、街區(qū)制發(fā)展到現(xiàn)在的社區(qū)制，經(jīng)歷了不斷發(fā)展與創(chuàng)新的過程。在現(xiàn)代民政理念的引導(dǎo)下，以杭州市上城區(qū)為代表的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)。

杭州市上城區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗

進入21世紀以來，杭州在全市范圍內(nèi)全面推進社區(qū)建設(shè)，建設(shè)了一系列獨具特色的新型社區(qū)，以上城區(qū)為代表，逐漸探索出了社區(qū)發(fā)展與治理新機制。

利用先進技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)提供方式，推動社區(qū)治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。杭州市上城區(qū)以社區(qū)為依托，形成了以“一冊三網(wǎng)”和“5A”式社區(qū)服務(wù)新模式為主體的社區(qū)公共服務(wù)新機制。一方面，構(gòu)建“5A”式社區(qū)服務(wù)新模式，即任何人在任何時候、任何地點，通過任何方式，可以得到任何服務(wù)，居民可以通過不同方式，自由選擇服務(wù)主體。另一方面，構(gòu)建起“一冊三網(wǎng)”，作為“5A”式社區(qū)服務(wù)模式的載體?！耙粌浴笔侵浮渡铣菂^(qū)便民服務(wù)手冊》，詳細記載了社區(qū)便民服務(wù)事項和便民服務(wù)電話等，并將其免費發(fā)放給廣大社區(qū)居民?！叭W(wǎng)”是指電腦服務(wù)網(wǎng)、電視服務(wù)網(wǎng)和電話服務(wù)網(wǎng)。針對網(wǎng)絡(luò)用戶，所有社區(qū)都建立起社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站，網(wǎng)絡(luò)用戶可以在服務(wù)網(wǎng)站上查找社區(qū)服務(wù)信息。針對電視用戶，所有社區(qū)全部開通數(shù)字電視服務(wù)并開通“社區(qū)是我家”頻道。針對電話用戶，與杭州市民服務(wù)呼叫中心共建便民呼叫信息網(wǎng)絡(luò)。

創(chuàng)新社會管理方式，打造社會服務(wù)管理大平臺。上城區(qū)政府以信息化、精細化、集約化為目標，以建立社會服務(wù)管理聯(lián)動指揮系統(tǒng)為抓手，積極探索實踐全方位、全時空、全覆蓋的新型基層社會服務(wù)管理模式，為居民群眾提供高效、便捷的服務(wù)管理。首先，上城區(qū)以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，在不打破原有行政區(qū)劃管理基礎(chǔ)上，將區(qū)部門、街道、社區(qū)分別作為一級、二級、三級網(wǎng)格，將社區(qū)以居民、企業(yè)、區(qū)域面積、社會管理復(fù)雜程度等因素分配為2～5個基礎(chǔ)網(wǎng)格（四級網(wǎng)格）共計159個網(wǎng)格。同時，建立起“一格三員”工作隊伍，即每個基礎(chǔ)網(wǎng)格設(shè)置1名網(wǎng)格長、1～3名協(xié)管員、1～5名信息員，從而形成完整的社區(qū)網(wǎng)格化管理格局。其次，在網(wǎng)格化基礎(chǔ)上，上城區(qū)以信息技術(shù)為支撐，建立了社會服務(wù)管理聯(lián)動信息平臺，并初步建立起一套科學(xué)有效的運行機制。社會服務(wù)管理聯(lián)動信息平臺通過網(wǎng)格上報反饋信息，消除了社會服務(wù)管理中部門與部門之間的溝通障礙，有效地保障了政府與居民之間的信息暢通。

充分發(fā)揮社會力量參與社區(qū)治理，形成政府、社區(qū)、社會組織共同參與的復(fù)合型社區(qū)治理體制。2009年開始上城區(qū)創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)理念，構(gòu)建起政府、社區(qū)、社區(qū)其他各類組織共同參與的“333+X”社區(qū)大服務(wù)體系。

第一，充分動員社會組織參與治理，實現(xiàn)社區(qū)共建、共治、共享。一是推動復(fù)合主體參與社區(qū)建設(shè)，推廣“鄰里值班室”、“和事佬協(xié)會”等復(fù)合主體實踐經(jīng)驗，探索建立社區(qū)居委會、物業(yè)、業(yè)主委員會、社區(qū)民警“四位一體”運作機制。二是培育社區(qū)社會組織，采取“培育、補貼、獎勵、購買”方式。社區(qū)大力扶持一批居民滿意度較高的便民類、事務(wù)類、文娛類、維權(quán)類、互助類社區(qū)社會組織，搭建起社會組織參與的糾紛化解平臺、便民服務(wù)平臺。第二，與企業(yè)等其他單位合作，搭建社區(qū)服務(wù)落地平臺。一是成立區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息處理中心，與政府部門、社會組織、企業(yè)、社區(qū)、醫(yī)院等實現(xiàn)呼叫受理、呼叫聯(lián)動，推進養(yǎng)老服務(wù)社會化和居家養(yǎng)老全覆蓋。二是搭建服務(wù)落地平臺，引入大管家服務(wù)社等民辦非企業(yè)，構(gòu)建為民服務(wù)聯(lián)盟，居民只需要通過一鍵通呼叫器、熱線電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式，就可以享受物流配送、家政、維修、醫(yī)療、城市快運等個性化服務(wù)。

不斷推動社區(qū)標準化建設(shè)，努力打造和諧社區(qū)。2004年，上城區(qū)民政局標準化工作開始起步，截止2011年先后制定并實施了社區(qū)工作者管理規(guī)范、社區(qū)建設(shè)管理規(guī)范、社區(qū)公共服務(wù)站管理規(guī)范、和諧社區(qū)建設(shè)測評規(guī)范、社區(qū)雙擁工作規(guī)范等管理和服務(wù)規(guī)范。2011年，上城區(qū)民政局被確定為全國標準化工作試點單位，進一步加快了社區(qū)標準化工作的推進力度。第一，繼續(xù)擴大標準研制領(lǐng)域，著眼規(guī)范行政執(zhí)法行為、推進權(quán)力陽光運行，從單一社區(qū)管理和建設(shè)方面標準向社區(qū)服務(wù)機構(gòu)標準化領(lǐng)域擴展。第二，進一步推進標準的完善升級。結(jié)合杭州市“滿意社區(qū)”評選要求，修訂和諧社區(qū)建設(shè)測評規(guī)范，為和諧社區(qū)考評提供更加規(guī)范的依據(jù)；同時，推動多項標準向省級、國家級標準邁進。第三，為了提升基層民政社區(qū)管理服務(wù)水平，以社區(qū)為依托，會同相關(guān)職能部門，制定了社區(qū)12345信訪受理服務(wù)規(guī)范、社區(qū)檔案管理規(guī)范、社區(qū)矯正工作規(guī)范等多個標準。

社區(qū)治理創(chuàng)新的未來思考

杭州市上城區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新模式是對現(xiàn)代民政理論的實踐應(yīng)用，在以人為本/Wi50eOwA1M+WbZOk9+KR8E18RIWckMncDuqM/++wbc=理念的基礎(chǔ)上，強調(diào)多元主體的協(xié)作治理，為我國進一步推動社區(qū)發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型提供借鑒。根據(jù)當(dāng)前社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)以及地方政府社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，按照現(xiàn)代民政發(fā)展要求，未來社區(qū)治理創(chuàng)新應(yīng)著重在以下幾個方面進行探索。

完善社區(qū)服務(wù)供給機制，著力解決民生問題。提供社區(qū)服務(wù)是社區(qū)工作的重要組成部分，社區(qū)服務(wù)供給的質(zhì)量和水平直接關(guān)系到社區(qū)居民的切身利益。在現(xiàn)代民政理念的指引下，加快完善社區(qū)服務(wù)供給機制，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平是提高社區(qū)治理水平的基礎(chǔ)。首先，要完善社區(qū)服務(wù)的供給機制。一是要建立財政資金持續(xù)性投入機制，為社區(qū)基本公共服務(wù)持續(xù)供給提供充足的資金支持；二是構(gòu)建全面的社區(qū)人才培養(yǎng)機制，引進和培訓(xùn)專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者；三是引進民間資本推進社區(qū)服務(wù)發(fā)展，采取服務(wù)外包、公私合作、委托代理等多種形式，推動社區(qū)服務(wù)的資金來源多元化。其次，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和手段，集合社區(qū)居民的一般服務(wù)和個性服務(wù)要求，以需求為導(dǎo)向，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)供給新模式。

堅持以推動社區(qū)自治為方向，努力推動社會管理創(chuàng)新。創(chuàng)新社會管理方式、提升社區(qū)自治功能，是我國城市社區(qū)建設(shè)始終堅持的基本原則，也是現(xiàn)代民政的內(nèi)在要求。首先，探索建立網(wǎng)格化的社區(qū)管理模式，以信息技術(shù)為依托，通過社區(qū)網(wǎng)格化治理，架起政府與社區(qū)居民之間溝通的橋梁，及時解決居民遇到的難題，從而提高社區(qū)居民歸屬感，激發(fā)公民參與社區(qū)事務(wù)積極性。其次，要完善社區(qū)自治組織體系。社區(qū)自治的關(guān)鍵是要建立起社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的組織體系，在社區(qū)組織內(nèi)部建立起廣泛的民主協(xié)商制度，保障社區(qū)居民的參與權(quán)與知情權(quán)。最后，社區(qū)三位一體管理機制的形成需要公民廣泛參與，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會都是社區(qū)居民自治組織，其成員是通過基層民主選舉產(chǎn)生。要進一步健全社區(qū)民主選舉制度，其選舉過程接受社區(qū)居民監(jiān)督，保證社區(qū)選舉不是形式上的民主而是社區(qū)居民意愿的表達。

多元主體合作共治，提升社區(qū)治理與服務(wù)質(zhì)量。社會的不斷發(fā)展以及社會組織的迅速成長，必然要求政府給予這些新興社會力量相應(yīng)的空間以發(fā)揮它們的功能和作用。體現(xiàn)在社區(qū)中，就是多元主體合作共治?，F(xiàn)代社區(qū)治理需要在政府主導(dǎo)下，引入多元主體協(xié)作治理，形成復(fù)合型社區(qū)治理模式。首先要堅持政府主導(dǎo)地位，政府的政策指導(dǎo)、組織支持和財政保障是社區(qū)治理發(fā)展的重要保障。其次要發(fā)揮民政部門主管作用，堅持用現(xiàn)代民政理念為社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。最后要不斷強化社會力量參與社區(qū)治理。一方面要強化社會力量在提供社區(qū)服務(wù)中的作用，特別是鼓勵企業(yè)等組織參與社區(qū)服務(wù)的供給，以提高社區(qū)服務(wù)供給效率和質(zhì)量，另一方面要不斷推動居民和社會組織自發(fā)參與到社區(qū)自治中，形成社區(qū)共治、共建、共享的局面，使社區(qū)成為多元主體參與治理的合作共同體。

建立健全社區(qū)建設(shè)標準，打造標準化和諧社區(qū)。社區(qū)標準化體系建設(shè)一方面可以使社區(qū)管理者更加方便地對社區(qū)工作進行評價，及時找出社區(qū)治理中存在的問題；另一方面可以使社區(qū)工作者比較其與和諧社區(qū)的差距，正確了解和掌握社區(qū)自身情況，使得各項社區(qū)工作有章可循。因此，首先，應(yīng)繼續(xù)加強重點領(lǐng)域社區(qū)標準化建設(shè)，完善和諧社區(qū)標準化體系框架。社區(qū)工作人員、社區(qū)設(shè)施設(shè)備、社區(qū)信息化以及社區(qū)評價標準是社區(qū)標準化建設(shè)的重點領(lǐng)域，需要民政部門加快這些重點領(lǐng)域的標準化建設(shè)工作，進一步完善和諧社區(qū)標準化體系框架。其次，要保證社區(qū)標準有效實施，真正發(fā)揮社區(qū)標準的作用。社區(qū)服務(wù)標準實施是社區(qū)標準化的關(guān)鍵，是真正體現(xiàn)社區(qū)標準化效應(yīng)的重要渠道。社區(qū)應(yīng)建立完善社區(qū)標準實施情況的監(jiān)督、考核及評估機制，采取一系列激勵措施推動社區(qū)標準的貫徹實施。最后，加強社區(qū)標準化工作人才隊伍建設(shè)是建設(shè)標準化社區(qū)的重要保障。民政部門應(yīng)籌備建立社區(qū)標準化專家委員會，進行社區(qū)標準化方面的研究，并定期為社區(qū)工作者展開標準化培訓(xùn)，普及標準化知識，提升社區(qū)標準化工作的水平。

【作者分別為中國計量學(xué)院講師、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；本文系浙江省哲社規(guī)劃課題和教育部人文社科規(guī)劃青年項目階段性研究成果，項目編號分別為：12JCZZ02YB，09YJC810044】

責(zé)編/王坤娜