淺析美國區(qū)域性碳排放權(quán)交易制度及其啟示

【摘要】推進(jìn)碳交易試點(diǎn)是我國政府應(yīng)形勢需要而做出的戰(zhàn)略選擇?！懊绹鴧^(qū)域溫室氣體行動(dòng)”是美國國內(nèi)第一個(gè)區(qū)域強(qiáng)制性的碳交易體系，在我國當(dāng)下啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市和試點(diǎn)地區(qū)的背景下，研究美國區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)驗(yàn)有助于深化我國對碳排放權(quán)交易體系的認(rèn)識(shí)，為構(gòu)建我國碳排放權(quán)交易體系的法律制度提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】美國區(qū)域溫室氣體行動(dòng) 碳排放交易制度 立法經(jīng)驗(yàn)

對美國區(qū)域溫室氣體行動(dòng)立法經(jīng)驗(yàn)的評述

法律基礎(chǔ)。RGGI（Regional Greenhouse Gas Initiative，也即“區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)”）得以確立的法律基礎(chǔ)為“諒解備忘錄”和“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”?！罢徑鈧渫洝睂GGI的形成和施行發(fā)揮著實(shí)際的調(diào)節(jié)作用，然而由于美國憲法中協(xié)定條款的規(guī)定，它不具有法律約束力。“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”是指RGGI各成員州將“諒解備忘錄”以法律形式予以細(xì)化，各州通過立法機(jī)關(guān)賦予“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”法律或者行政法規(guī)的法律性質(zhì)?！皹?biāo)準(zhǔn)規(guī)則”確立了RGGI的立法宗旨和目的：第一，以最經(jīng)濟(jì)的方式維持并減少RGGI成員州內(nèi)二氧化碳的排放量；第二，強(qiáng)制性納入規(guī)制對象的是以化石燃料為動(dòng)力且發(fā)電量在25兆瓦以上的發(fā)電企業(yè)，各州至少要將25%的碳配額拍賣收益用于戰(zhàn)略性能源項(xiàng)目；第三，為美國其他地區(qū)和其他國家?guī)硎痉兜哪０逍?yīng)。

在立法上統(tǒng)一各成員州的交易平臺(tái)。RGGI通過法律規(guī)范和具體規(guī)則的相互補(bǔ)充實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作性減排機(jī)制的協(xié)調(diào)一致性和靈活可操作性。第一，在法律規(guī)范的制定上，“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”為各成員州碳排放權(quán)交易機(jī)制的運(yùn)行奠定了框架基礎(chǔ)。第二，RGGI在具體規(guī)則上賦予各州自主裁量權(quán)，制定符合各州具體實(shí)踐的政策和規(guī)則。

規(guī)定交易主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任。在RGGI機(jī)制下，各成員州、排放主體等職責(zé)權(quán)限的明確規(guī)定是保障區(qū)域合作性減排機(jī)制有效運(yùn)行的保障。第一，碳排放交易的主管機(jī)構(gòu)首先要成立本州配額登記平臺(tái)、交易平臺(tái)、碳排放監(jiān)測體系和獨(dú)立的第三方核查機(jī)構(gòu)。第二，主管機(jī)構(gòu)對不符合RGGI規(guī)定的減排主體采取懲罰措施。第三，主管機(jī)構(gòu)對二級市場監(jiān)督審查，確保交易市場的公平和流通，防止市場中不正當(dāng)競爭行為。第四，減排主體具有申請獲得參與配額拍賣資格的權(quán)利和申報(bào)排放數(shù)據(jù)的義務(wù)。

對美國區(qū)域溫室氣體行動(dòng)中交易制度的評述

有效設(shè)置總量和初始分配?！罢徑鈧渫洝被赗GGI 覆蓋州內(nèi)發(fā)電行業(yè)二氧化碳排放數(shù)據(jù)，各州歷史排放量、潛在的排放源等，制定出碳排放交易的總量?！皹?biāo)準(zhǔn)規(guī)則”在初始分配時(shí)以拍賣的方式分配碳配額。配額的拍賣以每個(gè)季度為單位舉行。為了防止市場中的不正當(dāng)競爭行為，“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”對每個(gè)競標(biāo)者設(shè)定了獲得配額的上限，即在每次拍賣中最多可購買拍賣中配額數(shù)目的25%。

獨(dú)立有效的監(jiān)測、報(bào)告、核證系統(tǒng)。為了能正確評估減排主體實(shí)際所需的排放總量，獨(dú)立有效的排放監(jiān)測、報(bào)告、核證系統(tǒng)是RGGI體系不可或缺的元素。首先，減排主體要根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)》第四十章七十五條的規(guī)定，安裝符合要求的監(jiān)測系統(tǒng)，完成監(jiān)測系統(tǒng)的試運(yùn)行，按季度在規(guī)定的期間內(nèi)向主管機(jī)構(gòu)提交監(jiān)測報(bào)告。其次，排放主管機(jī)構(gòu)要記錄每個(gè)減排主體配額分配、轉(zhuǎn)讓情況，并對企業(yè)排放報(bào)告檢測方法、程序和內(nèi)容進(jìn)行審查、核證。再次，RGGI引入統(tǒng)一的碳排放交易平臺(tái)，即二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)（COATS）和獨(dú)立的第三方核證監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對初級市場的拍賣和二級市場中市場交易行為進(jìn)行監(jiān)督、核證。

靈活的減排履約機(jī)制。RGGI 規(guī)定減排主體可以通過碳抵消項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)降低二氧化碳排放量的義務(wù)，使減排主體以成本最低化履行減排義務(wù)與國際碳減排市場相銜接。第一，減排主體可以針對電力以外的其他部門，利用碳排放交易以外的項(xiàng)目，對其他污染氣體進(jìn)行減排或封存。第二，RGGI規(guī)定合格的碳抵消項(xiàng)目可以在RGGI 成員州或美國境內(nèi)同意對碳抵消項(xiàng)目管理監(jiān)督的非成員州進(jìn)行。第三，為防止碳抵消項(xiàng)目對總量控制與交易市場造成沖擊，“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”對RGGI 各參與州抵消項(xiàng)目的比例做出了規(guī)定。第四，潛在的碳抵消項(xiàng)目投資者必須提交申請，并注冊二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)（COATS），以使碳抵消項(xiàng)目和碳交易項(xiàng)目統(tǒng)一納入到追蹤監(jiān)測系統(tǒng)。

設(shè)置安全閥機(jī)制。RGGI設(shè)置安全閥機(jī)制作為預(yù)防機(jī)制，防止碳配額價(jià)格的不穩(wěn)定和碳交易市場出現(xiàn)較大的波動(dòng)。安全閥機(jī)制包括三方面的內(nèi)容：第一，設(shè)置保留價(jià)格，如果參與拍賣的減排主體提供的價(jià)格低于拍賣保留價(jià)格，則各成員州將繼續(xù)持有碳配額的所有權(quán)，防止碳交易市場中參與主體的協(xié)同行為。第二，延長履約期，如果在市場調(diào)整期之后連續(xù)12個(gè)月內(nèi)，二氧化碳配額現(xiàn)貨平均價(jià)格等于或超過安全閥初始值，則觸發(fā)安全閥機(jī)制，履約期將延長一年。第三，碳抵消機(jī)制，其設(shè)計(jì)目的與延長履約期基本相似。

公眾參與，及時(shí)調(diào)整。RGGI通過三種方式實(shí)現(xiàn)制度的透明度：利益相關(guān)人大會(huì)、專家評審會(huì)和公眾評議。各方利益相關(guān)人包括減排主體、市場其它參與主體、政府部門、環(huán)保組織。專家評審會(huì)對RGGI的制度建設(shè)、法律法規(guī)及實(shí)際運(yùn)行效果作出評價(jià)，提供建議。公眾評議是指公眾可以通過RGGI二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)查看配額市場的相關(guān)信息。同時(shí)信息公開、公眾參與還有助于各成員州主管機(jī)構(gòu)對減排主體進(jìn)行有效監(jiān)督。

美國區(qū)域溫室氣體行動(dòng)對我國碳交易試點(diǎn)的啟示

統(tǒng)一性與自主性的協(xié)調(diào)。“諒解備忘錄”和“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”確立了基礎(chǔ)框架和基本原則，各成員州在“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”基礎(chǔ)上通過各自碳交易機(jī)制的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)各成員州之間碳交易制度上系統(tǒng)性和自主性的融合。囿于我國當(dāng)下經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的訴求、不平衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展以及減排能力，形成區(qū)域性減排機(jī)制無疑是一個(gè)理想的選擇模式。因此，我國在構(gòu)建碳排放交易法律制度時(shí)，可以從國家層面制定碳交易基本框架的行政法規(guī)或者指導(dǎo)文件，賦予地方相關(guān)主管機(jī)構(gòu)自行制定具體實(shí)施細(xì)則的權(quán)力。

強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范的統(tǒng)一。RGGI強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范的統(tǒng)一，一方面可以穩(wěn)定市場預(yù)期，增添市場主體信心；另一方面可以保證成員州和碳交易市場發(fā)揮更大的能動(dòng)性，刺激碳減排市場的活躍性與流通性。我國在構(gòu)建碳排放交易體系的法律制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范有機(jī)統(tǒng)一的制度價(jià)值和實(shí)踐意義，深入研究我國碳交易市場的制度需求和立法保障訴求，構(gòu)建強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范有機(jī)統(tǒng)一的碳排放交易機(jī)制的法律制度。

預(yù)警機(jī)制。RGGI既設(shè)定了靈活的履約減排機(jī)制和預(yù)防機(jī)制，又兼顧了國際市場中的碳交易規(guī)則，為日后聯(lián)邦層面整合國內(nèi)碳交易平臺(tái)、嫁接國際市場奠定了良好的基礎(chǔ)。在制定我國碳交易市場的法律法規(guī)架構(gòu)時(shí)，不僅要考慮到培育我國碳交易市場的制度需求、未來市場中潛在的問題，還需要考慮到未來可能要承擔(dān)的國際強(qiáng)制性減排義務(wù)以及與國際其他碳交易市場對話的需求。

構(gòu)建我國碳排放交易體系的政策建議和立法思考。我國構(gòu)建碳排放交易體系的法律制度可以分為三個(gè)層次的位階：第一，從法律層面對碳排放交易進(jìn)行總體規(guī)定，界定基本概念和排放權(quán)性質(zhì)、排放交易主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及法律責(zé)任。第二，從行政法規(guī)層面對我國碳交易試點(diǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和指引，選定試點(diǎn)減排部門和行業(yè)、減排目標(biāo)和減排路線圖、主管機(jī)構(gòu)、監(jiān)測和核證程序等。第三，政府部門和地方政府發(fā)布規(guī)范性文件對開展地方性碳交易制度做出具體規(guī)定。

設(shè)定碳交易機(jī)制的主要內(nèi)容。碳交易機(jī)制的主要內(nèi)容是我國碳交易法律制度構(gòu)建的核心。在起草相關(guān)法律法規(guī)和政府文件時(shí)，要基于我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征，降低各方參與交易體系的風(fēng)險(xiǎn)和成本，給予碳交易市場確定性和可預(yù)測性。主管機(jī)構(gòu)要從區(qū)域發(fā)展、減排潛力和國際市場競爭力等多重因素考量，選擇我國碳交易機(jī)制的減排行業(yè)和企業(yè)；根據(jù)公平效率原則制定碳配額分配的具體方案；發(fā)布企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測報(bào)告的具體指導(dǎo)辦法；建立配額簽發(fā)、持有、轉(zhuǎn)讓、追蹤、核證、注銷的交易平臺(tái)和交易系統(tǒng)；引入獨(dú)立第三方核證機(jī)構(gòu)及核證的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。立法者和政策制定者還要充分考慮到未來市場中潛在的問題和發(fā)展趨勢，引入靈活的履約機(jī)制和預(yù)防機(jī)制作為補(bǔ)充和完善。

國際市場的對接。立法者和政策制定者在構(gòu)建我國碳排放交易法律制度的過程中，應(yīng)借鑒國際市場現(xiàn)有的較為成熟的規(guī)則和制度，基于我國國內(nèi)的具體國情，形成和國際市場規(guī)則契合的碳排放交易制度，在全球氣候變化談判框架內(nèi)發(fā)揮積極作用。

隨著我國相關(guān)政府文件的出臺(tái)和碳交易試點(diǎn)工作的推行，碳交易機(jī)制已然在孕育之中。但是如何制定我國碳交易法律制度，為碳交易市場的運(yùn)行提供法律基礎(chǔ)，為碳交易參與主體提供法律保障尚有待深入研究。美國區(qū)域溫室氣體行動(dòng)是區(qū)域合作性碳排放交易機(jī)制的典型，其模式和我國當(dāng)下推進(jìn)碳交易試點(diǎn)城市有著異曲同工之處，對美國區(qū)域溫室氣體行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的考察，可為構(gòu)建我國碳交易法律制度提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒意義，在兼顧我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的基礎(chǔ)之上，為我國碳交易市場的發(fā)展提供制度支撐和安全保障。

【作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士研究生；本文系2010年北京市共建項(xiàng)目“北京市發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策法律體系建設(shè)研究”成果】

責(zé)編/王坤娜