探析政府預(yù)算編制實(shí)施中的現(xiàn)存問題與完善建議

于秀芝

（阿榮旗財(cái)政局，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 162750）

隨著我國的改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，我國為了盡快適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，推動(dòng)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，一直在努力推動(dòng)各項(xiàng)改革。政府財(cái)政預(yù)算工作的開展不僅能夠?qū)ξ覈纳鐣?huì)穩(wěn)定發(fā)揮重要的作用，還能幫助政府部門實(shí)現(xiàn)某一時(shí)期內(nèi)特定的政府工作目標(biāo)，推動(dòng)相關(guān)政策的施行。政府財(cái)政預(yù)算主要包括財(cái)務(wù)收入和財(cái)政預(yù)算支出兩部分內(nèi)容，部門所在事業(yè)單位在發(fā)展中所產(chǎn)生的各項(xiàng)收入計(jì)入公共財(cái)政收入的范疇，而支出則可以計(jì)入公共財(cái)政支出。由此可知，公共財(cái)政預(yù)算是我國政府部門對(duì)社會(huì)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)節(jié)的一項(xiàng)重要工具，政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)此項(xiàng)工作加強(qiáng)重視。

一、政府預(yù)算編制的概念

站在公共財(cái)政的角度，政府預(yù)算主要是指具有一定的法律效力、符合相關(guān)的法定標(biāo)準(zhǔn)、由有關(guān)部門審批通過的政府部門的年度收支預(yù)算，其能夠幫助政府部門實(shí)現(xiàn)自身資金管理水平的有效提升，確保自身資金籌集和分配工作的順利進(jìn)行。政府預(yù)算編制能夠?qū)φ块T在本年度的工作方向進(jìn)行明確，并對(duì)有關(guān)的戰(zhàn)略部署起到指導(dǎo)作用。

二、政府預(yù)算編制的理論研討

（一）政府預(yù)算編制的原則

政府部門預(yù)算編制工作的開展，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定以及中央部門所制定的預(yù)算編制原則進(jìn)行，確保預(yù)算工作與各部門的工作職責(zé)相結(jié)合，并嚴(yán)格按照有關(guān)的規(guī)章制度，遵循以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧的預(yù)算編制原則。

首先，應(yīng)當(dāng)確保預(yù)算編制符合相關(guān)的法律規(guī)范，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)中資金供給關(guān)系的健康合理。其次，政府部門的各項(xiàng)財(cái)政撥款以及業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)做到收支平衡，不斷提高自身的資金管控水平。再次，預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)與政府部門的實(shí)際工作情況和發(fā)展需求相符，避免夸大或隱瞞，確保資金收支管控工作的合理性。最后，政府預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)做到公開透明，使其對(duì)各部門的監(jiān)管作用能夠充分發(fā)揮，可以通過建立預(yù)算考核機(jī)制的方式，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制可行性的研究，對(duì)預(yù)算目標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)資金使用效率的提升[1]。

（二）政府預(yù)算編制的依據(jù)

政府收入預(yù)算的編制需要包含相關(guān)補(bǔ)助、經(jīng)營收入、事業(yè)收入等內(nèi)容。財(cái)務(wù)收入是根據(jù)內(nèi)部人員的數(shù)量所制定的定額標(biāo)準(zhǔn)；事業(yè)收入則是部門上一預(yù)算年度內(nèi)的實(shí)際收入以及當(dāng)前年度新增因素等內(nèi)容的綜合編排。

（三）政府預(yù)算編制的具體流程

政府部門預(yù)算編制工作的開展，應(yīng)當(dāng)確保編制前摸底調(diào)查工作的順利推進(jìn)，并通過對(duì)調(diào)查所得出的數(shù)據(jù)的分析，對(duì)各部門年度預(yù)算計(jì)劃以及收支需求進(jìn)行明確，制定科學(xué)的預(yù)算編制原則。

各預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上級(jí)部門下發(fā)的預(yù)算編制任務(wù)，合理分配各項(xiàng)編制工作，并嚴(yán)格按照規(guī)定的時(shí)間和渠道對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行上報(bào)，最終形成完善的預(yù)算指標(biāo)。

（四）政府部門開展預(yù)算編制的重要意義

預(yù)算編制是政府部門預(yù)算工作開展的重要前提，其能夠?yàn)轭A(yù)算的執(zhí)行提供充足的數(shù)據(jù)依據(jù)，并直接反映政府部門各項(xiàng)財(cái)政資金的支取狀況以及后續(xù)預(yù)算執(zhí)行工作的難易程度，因此相關(guān)管理人員應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制工作的重視。

此外，預(yù)算編制還能夠?qū)Ω鱾€(gè)項(xiàng)目的建設(shè)需求以及考核指標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行明確，為各部門預(yù)算執(zhí)行工作的推進(jìn)提供明確的方向。在編制過程中，參與編制的部門應(yīng)當(dāng)充分利用自身的部門優(yōu)勢(shì)，對(duì)其中存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)，促使政府部門整體的預(yù)算編制水平能夠得到有效的提升[2]。

三、政府預(yù)算編制實(shí)施過程中存在的問題

（一）預(yù)算編制內(nèi)容較為寬泛

當(dāng)前，我國通常將財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告的科目設(shè)置為類、款、項(xiàng)三部分內(nèi)容。我國的《預(yù)算法》僅僅是簡單地對(duì)預(yù)算收支的大體范圍進(jìn)行了列示，在設(shè)置預(yù)算編制科目時(shí)也僅僅對(duì)預(yù)算收入和支出制定了項(xiàng)目名稱。因此，我國當(dāng)前的預(yù)算編制工作內(nèi)容較為寬泛，雖然“類”級(jí)科目一直在隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及政府業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大而增加，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容也越發(fā)細(xì)致，但只列“類”級(jí)預(yù)算的現(xiàn)象仍然存在，無形中增加了中央部門對(duì)預(yù)算工作的審核和監(jiān)督難度，弱化了政府預(yù)算工作的約束性。

（二）缺乏對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督和管理

政府部門當(dāng)前在預(yù)算編制的實(shí)際工作過程中，通常存在各部門間的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)有效的共享、預(yù)算編制數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性和有效性的問題，使得預(yù)算編制工作很難根據(jù)政府部門實(shí)際的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行有效的評(píng)估。同時(shí)，根據(jù)我國當(dāng)前在預(yù)算編制體系方面的規(guī)定，預(yù)算審批工作往往缺乏一套科學(xué)的預(yù)算真實(shí)性評(píng)估方法，使得上級(jí)部門難以對(duì)有關(guān)政府部門當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算工作開展管理和制約，預(yù)算監(jiān)管工作無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（三）預(yù)算年度的選擇存在一定的偏差

我國當(dāng)前的政府部門主要可以劃分為中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)，且在日常的運(yùn)營過程中，我國始終堅(jiān)持一級(jí)政府做一級(jí)預(yù)算的原則。因此政府部門在編制預(yù)算時(shí)通常需要經(jīng)歷地方到中央再到地方的逐級(jí)上報(bào)和審批，并最終由人大代表會(huì)議審議通過后實(shí)施。

通過有關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政部門從預(yù)算計(jì)劃的制定到財(cái)政部門預(yù)算指標(biāo)的下發(fā)最長需要經(jīng)歷五個(gè)月的時(shí)間，而在這五個(gè)月內(nèi)，很難實(shí)現(xiàn)上一年度預(yù)算的決算編制以及下一年度預(yù)算編制工作的同時(shí)完成。且在編制的過程中，還需要同時(shí)組織有關(guān)的預(yù)算執(zhí)行工作，這就使得單位很難在有限的時(shí)間內(nèi)確保預(yù)算編制工作的質(zhì)量，最終導(dǎo)致結(jié)果不盡如人意[3]。

同時(shí)，預(yù)算周期的設(shè)置也不夠合理。我國當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算周期通常為每年的1月1日到12月31日，但在實(shí)際的工作中，若預(yù)算自1月1日開始執(zhí)行，則其起始日會(huì)早于人大代表會(huì)，中央以及地方所擬定的預(yù)算草案通常需要到3月份人民代表大會(huì)的舉辦方能得到審批，而區(qū)縣級(jí)的財(cái)政預(yù)算則需要到5月份人大審批后，方能具備法律效力，而在這之前，將近半年的時(shí)間，預(yù)算的執(zhí)行是未能受到有關(guān)法律的約束的，這就導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中存在了一定的法律漏洞，不利于預(yù)算執(zhí)行過程的規(guī)范化管理。

（四）預(yù)算編制人員的專業(yè)水平較低

當(dāng)前，很多政府部門對(duì)于預(yù)算編制人員的專業(yè)水平和綜合能力缺乏關(guān)注，致使其現(xiàn)有的預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)內(nèi)部人員之間的專業(yè)能力差距較大，且較多單位預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的人員構(gòu)成偏向老齡化。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及技術(shù)的不斷進(jìn)步，要求各單位的預(yù)算編制人員必須掌握先進(jìn)的財(cái)務(wù)處理軟件和技術(shù)，對(duì)其對(duì)先進(jìn)技術(shù)的掌握能力具有較高的要求。但在實(shí)際的工作中，很多單位中的預(yù)算編制人員受到自身專業(yè)水平和學(xué)習(xí)能力的限制，對(duì)于先進(jìn)的軟件和技術(shù)的掌握程度較低，在實(shí)際工作中通過傳統(tǒng)方式所得出的預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際數(shù)據(jù)之間通常存在較大的差距，甚至存在編制內(nèi)容與實(shí)際情況完全不符的現(xiàn)象。針對(duì)這一現(xiàn)象，政府部門應(yīng)當(dāng)積極針對(duì)自身現(xiàn)有的預(yù)算編制人員，開展相關(guān)的專業(yè)技能培訓(xùn)，提高整體的預(yù)算編制水平[4]。

（五）政府預(yù)算編制缺乏技術(shù)平臺(tái)的支撐

為了有效提升政府部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，單位應(yīng)當(dāng)積極引進(jìn)有關(guān)的信息技術(shù)。但當(dāng)前，很多政府部門在預(yù)算編制的過程中仍然未能引進(jìn)先進(jìn)的信息技術(shù)和設(shè)備，現(xiàn)有的預(yù)算編制的方法較為傳統(tǒng)，技術(shù)水平較低，致使其在實(shí)際的預(yù)算編制過程中極易發(fā)生各類漏洞和失誤，預(yù)算編制工作的效率很難得到有效的提升。

四、政府預(yù)算編制實(shí)施的優(yōu)化建議

（一）推動(dòng)分類科目改革，優(yōu)化預(yù)算編制內(nèi)容

在原有的預(yù)算支出科目分類中，并未將財(cái)務(wù)部門以及政府的預(yù)算功能進(jìn)行明確的劃分，且部分科目過于追求細(xì)致，使得預(yù)算編制的難度增加。因此，在對(duì)當(dāng)前的預(yù)算分類科目進(jìn)行改革的過程中，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府和部門兩種形式，對(duì)預(yù)算編制所涉及的科目進(jìn)行劃分，并根據(jù)實(shí)際的工作情況，對(duì)有關(guān)功能開展科學(xué)的區(qū)分，以便于有效滿足預(yù)算管理的相關(guān)需求，推動(dòng)政府預(yù)算編制工作的科學(xué)合理。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)推動(dòng)政府預(yù)算編制工作的公開透明，使政府的預(yù)算編制工作能夠得到社會(huì)公眾的監(jiān)督。站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自身預(yù)算編制工作的全方位分析，確保預(yù)算編制的真實(shí)完整，以免發(fā)生預(yù)算超支。

此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前的預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化，嚴(yán)格遵守有關(guān)的預(yù)算收支標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行狀況以及收支范圍進(jìn)行充分考量。通過上述的預(yù)算編制優(yōu)化和完善方式，能夠有效推動(dòng)政府部門各項(xiàng)資金使用效率的提升，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，降低資金短缺或預(yù)算超支現(xiàn)象的發(fā)生概率[5]。

（二）建立完善的預(yù)算編制和支出監(jiān)督管理體系

我國的政府部門在對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)管的過程中，采用了很多有利于監(jiān)管效率提升的現(xiàn)代化方法，如我國稅務(wù)總局發(fā)布的“金稅三期工程”，以及已經(jīng)頒發(fā)并實(shí)施了一段時(shí)間的預(yù)算單位公務(wù)用卡制度，都在政府預(yù)算編制監(jiān)督方面起到了十分顯著的作用，對(duì)我國的預(yù)算監(jiān)督體系進(jìn)行了不同程度的完善。但這類方式仍然未能從源頭對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督，其仍然存在較大的改進(jìn)空間。

基于此，我國應(yīng)當(dāng)逐步建立起統(tǒng)一的預(yù)算編制量化監(jiān)督體系，促使有關(guān)部門能夠具備較為完善、科學(xué)的監(jiān)督體系，對(duì)政府部門預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)環(huán)節(jié)開展有效的監(jiān)督，有效規(guī)避預(yù)算編制過程中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)[6]。

（三）對(duì)原有的預(yù)算年度進(jìn)行調(diào)整，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

我國當(dāng)前的預(yù)算周期通常為1月1日至12月31日，但受到各地區(qū)的實(shí)際發(fā)展并不均衡的影響，各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，以人民代表大會(huì)預(yù)算草案審批通過后的次日作為預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際日期，我國當(dāng)前所采取的以歷年制為核心的預(yù)算周期在不斷得到發(fā)展中逐步顯露出了一些不足和缺陷，如財(cái)政預(yù)算的透明度較低、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大且存在一定的法律真空期等。

而跨年度預(yù)算機(jī)制則可以很好地解決這一問題，對(duì)歷年來由于時(shí)間差異所導(dǎo)致的法律真空期現(xiàn)象進(jìn)行了改善，以便于政府預(yù)算編制工作更為科學(xué)合理。此外，還可以將人大常務(wù)委員會(huì)審議通過的財(cái)政預(yù)算草案作為單位的臨時(shí)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算工作的執(zhí)行，避免法律漏洞的存在，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算編制工作的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和約束性。

科學(xué)合理的跨年度預(yù)算機(jī)制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與預(yù)算增長之間有效銜接的原則，確?？缒甓阮A(yù)算工作與當(dāng)前實(shí)際的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相吻合，更好地滿足政府部門的相關(guān)要求。

（四）組織預(yù)算編制人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提升專業(yè)水平

預(yù)算編制工作通常具備一定的統(tǒng)籌性和前瞻性，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府部門各項(xiàng)預(yù)算資金的科學(xué)規(guī)劃和安排。政府部門預(yù)算編制的水平能夠?qū)Ω黜?xiàng)財(cái)政資金的實(shí)際使用狀況產(chǎn)生較為直接的影響，因此單位應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制人員專業(yè)水平和職業(yè)道德素質(zhì)的培養(yǎng)。

如：可以通過定期開展預(yù)算編制方面的專業(yè)技能培訓(xùn)，并督促相關(guān)預(yù)算編制人員積極參與的方式，有效提升其對(duì)于預(yù)算編制方面相關(guān)專業(yè)知識(shí)的掌握程度，提升工作水平和操作能力。同時(shí)建立完善的激勵(lì)制度，對(duì)于預(yù)算編制完成情況較好的成員進(jìn)行一定的薪資等內(nèi)容的獎(jiǎng)勵(lì)，有效提高其工作積極性，實(shí)現(xiàn)整體工作效率的提升。

此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制方面專業(yè)人才的引進(jìn)工作，可以通過與高校合作的方式，引入一批具備較高的計(jì)算機(jī)操作水平以及學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)的高校應(yīng)屆畢業(yè)生，帶動(dòng)原有的預(yù)算編制人員盡快掌握信息技術(shù)方面的知識(shí)，為政府部門的財(cái)政預(yù)算編制工作注入新的活力。

（五）推動(dòng)信息化預(yù)算平臺(tái)的建設(shè)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展使得信息技術(shù)逐漸成了各行業(yè)經(jīng)營發(fā)展過程中不可或缺的一項(xiàng)先進(jìn)技術(shù)。面對(duì)我國當(dāng)前預(yù)算編制過程中信息化水平較低、對(duì)先進(jìn)的信息化技術(shù)的掌握程度較差、各省份之間未能形成統(tǒng)一的預(yù)算編制管理系統(tǒng)等方面的問題，我國政府部門應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)自身的信息化建設(shè)，在單位內(nèi)部引入先進(jìn)的信息技術(shù)，構(gòu)建起一套符合我國當(dāng)前的實(shí)際經(jīng)營和發(fā)展需求的、能夠?qū)崿F(xiàn)各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息收集和處理一體化、提高各部門間信息互通和交流效率的信息化預(yù)算平臺(tái)，推動(dòng)政府預(yù)算編制工作的公開透明和順利開展，為政府部門預(yù)算編制工作的開展提供便利。

五、結(jié)束語

綜上所述，我國政府部門的預(yù)算編制工作雖然已經(jīng)經(jīng)歷了較長的發(fā)展周期，但當(dāng)前在具體的操作過程中仍然存在一些亟待解決的問題，不利于我國政府部門財(cái)政制度的不斷改革和優(yōu)化。針對(duì)政府預(yù)算編制過程中現(xiàn)存的問題，政府部門應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)預(yù)算編制過程中各項(xiàng)分類科目的改革，不斷優(yōu)化現(xiàn)有的預(yù)算編制內(nèi)容，逐步建立起一套較為完善的針對(duì)我國的預(yù)算編制以及財(cái)政支出的管理體系，并根據(jù)我國當(dāng)前的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和基本國情，對(duì)現(xiàn)有預(yù)算年度的劃分進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，建立一套較為科學(xué)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，同時(shí)引進(jìn)先進(jìn)的信息化平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制人員的培訓(xùn)，努力打造科學(xué)健全的政府預(yù)算編制工作流程。