“十四五”時(shí)期現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建：現(xiàn)實(shí)困境與路徑探析

孟亭含

(開封文化藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，河南開封 475004)

自2014年國(guó)家首次提出強(qiáng)化職業(yè)教育治理能力目標(biāo)起，中央及地方歷經(jīng)多年實(shí)踐探索，以法治化、民主化、科學(xué)化為治理標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建進(jìn)程。2020年9月教育部等九部門印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2023年)》，明確提出要推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系建設(shè)進(jìn)程，以提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能為主導(dǎo)方向，健全教育標(biāo)準(zhǔn)、完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、打造專業(yè)管理隊(duì)伍。不容忽視的是，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系建設(shè)進(jìn)程仍顯遲緩，主要表現(xiàn)在配套制度仍需完善、產(chǎn)教融合程度有待推進(jìn)、證書公信力度尚需提升等方面〔1〕。本文以我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)依據(jù)為切入點(diǎn)，對(duì)存在問題進(jìn)行深入探究，并據(jù)此提出針對(duì)性解決思路，以期為提升職業(yè)教育治理能力、推進(jìn)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型提供有益借鑒。

一、“十四五”時(shí)期我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

2019年12月8日，教育部研制的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案(意見征求稿)》明確提出，要把構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系置于職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展核心位置。教育部聯(lián)合財(cái)政部于2021年8月4日印發(fā)《關(guān)于實(shí)施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計(jì)劃(2021—2025年)的通知》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)于“十四五”時(shí)期構(gòu)建現(xiàn)代化職業(yè)教育治理體系〔2〕。為切實(shí)推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委等部委以國(guó)家“十四五”時(shí)期教育發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略引導(dǎo)，陸續(xù)出臺(tái)一系列文件。這些文件的出臺(tái)為“十四五”時(shí)期現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系的構(gòu)建提供了充足現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)治理體系的框架藍(lán)本：職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)

教育部啟動(dòng)職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)，旨在規(guī)范現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系的基本架構(gòu)，全面提升管理效能，將治理主體從單一化轉(zhuǎn)向多元化；治理方式從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府輔助；治理層級(jí)由平面式轉(zhuǎn)向網(wǎng)狀式，為“十四五”時(shí)期職業(yè)教育改革賦能。

首先，規(guī)范職業(yè)教育治理主體架構(gòu)。通過職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)，教育部對(duì)“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理主體進(jìn)行闡釋說明，將治理主體從單一化轉(zhuǎn)向多元化。具體而言，職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)從宏觀調(diào)控視角出發(fā)，將社會(huì)組織、政府部門、行業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校作為職業(yè)教育治理主體，并對(duì)各主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其中，社會(huì)組織憑借自身在產(chǎn)業(yè)與教育界中的中介作用，承擔(dān)職業(yè)教育發(fā)展溝通責(zé)任；政府管理部門承擔(dān)指導(dǎo)與支持職業(yè)教育教學(xué)工作的義務(wù)；行業(yè)企業(yè)承擔(dān)參與職業(yè)教育進(jìn)程的職責(zé)；職業(yè)院校根植于行業(yè)企業(yè)人才需求，承擔(dān)培養(yǎng)專業(yè)應(yīng)用人才的職責(zé)。通過制定規(guī)范化的多元治理主體治理職責(zé)，職業(yè)教育可形成多主體協(xié)同治理格局，切實(shí)推進(jìn)“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

其次，規(guī)范職業(yè)教育治理方式架構(gòu)。受傳統(tǒng)教育理念影響，我國(guó)職業(yè)教育治理方式呈現(xiàn)出明顯行政化傾向〔3〕。在此背景下，教育部門以職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)為依據(jù)，重塑“十四五”時(shí)期多元治理格局，使得職業(yè)教育治理方式由傳統(tǒng)管理模式向治理模式轉(zhuǎn)變。從中央治理方式來看，職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)立足國(guó)家職業(yè)教育主管部門職責(zé)范圍，以宏觀指導(dǎo)為主要治理方式，在摒除行政集權(quán)理念基礎(chǔ)上為職業(yè)教育提供服務(wù)。從地方治理方式來看，職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)從職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模、專業(yè)開設(shè)等角度出發(fā)，政府以指導(dǎo)的治理模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育發(fā)展。整體而言，職業(yè)教育治理方式已然由傳統(tǒng)的國(guó)家主導(dǎo)逐漸演變?yōu)閲?guó)家輔助，為規(guī)范“十四五”時(shí)期現(xiàn)代化職業(yè)教育治理方式架構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

最后，規(guī)范職業(yè)教育治理層級(jí)架構(gòu)。教育部門借助職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)，從層級(jí)制度視角出發(fā)，規(guī)范“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理架構(gòu)。一方面，明確外部治理層級(jí)架構(gòu)。職教法以分級(jí)管理、協(xié)同治理為核心理念，以中央及地方為層級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職業(yè)教育外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分層。中央層級(jí)以國(guó)務(wù)院、教育部為核心管理部門，主要進(jìn)行職業(yè)教育治理的統(tǒng)籌規(guī)劃活動(dòng)；地方層級(jí)以省政府、教育廳為主，負(fù)有管轄區(qū)內(nèi)職業(yè)教育治理工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)職責(zé)。另一方面，明確內(nèi)部治理層級(jí)架構(gòu)。教育部門憑借基層組織責(zé)任制思想，將職業(yè)教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)劃分為黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)、理事會(huì)、師生代表四大層級(jí)，使得層級(jí)結(jié)構(gòu)由平面式轉(zhuǎn)向網(wǎng)狀式。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)依據(jù)政府部門設(shè)定的管理職責(zé)，為現(xiàn)代職業(yè)教育治理提供指導(dǎo)服務(wù)；校長(zhǎng)層級(jí)在充分遵循自身職責(zé)要求基礎(chǔ)上，全面負(fù)責(zé)職業(yè)教育現(xiàn)代化治理工作；理事會(huì)層級(jí)由參與校企合作的行業(yè)企業(yè)代表組成，主要承擔(dān)現(xiàn)代職業(yè)教育治理咨詢、協(xié)商、監(jiān)督等服務(wù)；師生層級(jí)以民主共治理念為內(nèi)核，切實(shí)參與職業(yè)教育治理進(jìn)程。職業(yè)教育法修訂草案意見征求行動(dòng)從治理主體、治理方式、治理層級(jí)三個(gè)維度出發(fā)，通過規(guī)范治理架構(gòu)，勾勒出“十四五”時(shí)期職業(yè)教育現(xiàn)代化治理體系的框架藍(lán)本。

(二)職業(yè)教育治理的主要依據(jù)：職業(yè)教育現(xiàn)代化治理的國(guó)家政策

在黨的十八屆三中全會(huì)上，中共中央以國(guó)家治理現(xiàn)代化為主導(dǎo)方向，出臺(tái)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。為全面貫徹十八屆三中全會(huì)精神，教育部于2015年5月發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確教育治理要求。為貫徹落實(shí)國(guó)家治理體系思路，2019年2月，中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》明確指出，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期教育現(xiàn)代化發(fā)展與改革的重要舉措。2019年10月，于黨的十九屆中央委員會(huì)議上出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代教育治理工作是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化治理進(jìn)程的核心基礎(chǔ)。2021年7月，教育部出臺(tái)《關(guān)于做好全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校管理信息系統(tǒng)建設(shè)工作的通知》，以科學(xué)化的教育治理體系構(gòu)建為依據(jù)，提出建設(shè)“十四五”時(shí)期現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展構(gòu)想〔4〕。這些政策文件表明我國(guó)教育治理體系進(jìn)入初級(jí)構(gòu)建階段，為“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理提供充足政策依據(jù)。立足現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家在推動(dòng)教育現(xiàn)代化進(jìn)程中相繼出臺(tái)一系列與職業(yè)教育治理相關(guān)的政策文件，促使現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展階段，見表1。

表1 我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理的主要政策概覽

由表1可知，我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系建設(shè)目標(biāo)愈發(fā)明確。其一，以提升治理效率為基礎(chǔ)目標(biāo)。在職業(yè)教育政策實(shí)踐中，相關(guān)主導(dǎo)部門從管理受益群體出發(fā)，遵循人本主義原則，致力于提升“十四五”時(shí)期現(xiàn)代化職業(yè)教育治理效率。一方面，相關(guān)主導(dǎo)部門逐漸認(rèn)識(shí)到教育治理主體之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，通過加強(qiáng)各主體間協(xié)作水平降低政策制度的行政化損耗。另一方面，職業(yè)院校內(nèi)部職能分工越發(fā)明確，通過將效率思維融入職業(yè)教育治理實(shí)踐進(jìn)程，最大限度消除制度落實(shí)不力弊端。

其二，以優(yōu)化善治理念為核心目標(biāo)。在中央戰(zhàn)略發(fā)展方針引導(dǎo)下，相關(guān)主導(dǎo)部門立足職業(yè)教育管理風(fēng)格重構(gòu)趨向，順應(yīng)現(xiàn)代化治理趨勢(shì)，致力于完善“十四五”時(shí)期現(xiàn)代化職業(yè)教育善治理念。各大主導(dǎo)部門從公共利益角度出發(fā)，以民主化、科學(xué)化、法治化、本土化、全球化以及現(xiàn)代化為基礎(chǔ)原則，對(duì)職業(yè)教育環(huán)節(jié)進(jìn)行善治管理。這表明我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理的政策保障體系日臻完善。

(三)治理標(biāo)準(zhǔn)的初步衡量：現(xiàn)代化職業(yè)教育治理價(jià)值尺度

在現(xiàn)代職業(yè)教育治理環(huán)節(jié)，厘清現(xiàn)代化治理程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系至關(guān)重要。立足治理體系價(jià)值尺度標(biāo)準(zhǔn)，治理主體可從法治化、民主化以及科學(xué)化三大標(biāo)準(zhǔn)衡量現(xiàn)代職業(yè)教育治理程度〔5〕。

第一，法治化標(biāo)準(zhǔn)。法治化是職業(yè)教育依法治理思想的衍生概念，可反映出治理理念與方式的合法性，是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要彰顯形式〔6〕。就法治理念而言，加強(qiáng)職業(yè)教育治理主體法治意識(shí)是其依法治理能力水平提升的決定性要素，反映出現(xiàn)代化治理程度。職業(yè)教育治理主體借助正確的法治意識(shí)樹立契合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的治理理念，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行自主治理，使得法治化思想充分融入“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理整體環(huán)節(jié)。就法治方式而言，職業(yè)教育治理主體法治秩序的完善是其依法治理方式正規(guī)性的首要保障因素，彰顯出治理現(xiàn)代化水平。利用正規(guī)的法治方式，職業(yè)教育治理主體通過規(guī)范治理秩序，保障各參與主體相關(guān)權(quán)益。

第二，民主化標(biāo)準(zhǔn)。民主化是職業(yè)教育人本治理思想的具體呈現(xiàn)形式，可反映出治理權(quán)利與過程的公平性，是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化水平的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。從治理權(quán)利角度來看，民主化治理思想可保障職業(yè)教育各治理主體的相應(yīng)權(quán)利，打造相互制約的平衡治理格局。基于民主化治理格局，職業(yè)教育治理主體具有較為廣闊的發(fā)揮空間。治理主體享有自身參與權(quán)、決策權(quán)等所屬權(quán)利，將驅(qū)使“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。從治理過程角度來看，民主化思想可監(jiān)管職業(yè)教育治理的行動(dòng)過程，形成相互監(jiān)督的理想治理格局。只有立足民主化治理理念，讓職業(yè)教育治理主體于具體治理活動(dòng)中充分運(yùn)用民主協(xié)商思維，形成平等共治格局，綜合考慮各主體的多元訴求，才能激發(fā)現(xiàn)代職業(yè)教育治理主體的發(fā)展活力。

第三，科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)化是職業(yè)教育治理的核心價(jià)值取向，彰顯出職業(yè)教育治理決策與流程的科學(xué)性，是職業(yè)教育現(xiàn)代化治理發(fā)展的一大先決條件。從治理決策角度來看，科學(xué)化治理思想可確保職業(yè)教育治理決策方向的精準(zhǔn)性，為職業(yè)教育治理政策的高效實(shí)施提供充足依據(jù)。立足科學(xué)化治理思想，職業(yè)教育治理主體以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，通過精確分析、模擬預(yù)測(cè)等手段建設(shè)職業(yè)教育信息庫(kù)，并以此為基準(zhǔn)制定治理決策。借助科學(xué)化的治理決策，政府通過營(yíng)造契合實(shí)際情況的職業(yè)教育治理環(huán)境，加快“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。從治理流程角度來看，科學(xué)化治理理念通過指導(dǎo)職業(yè)教育治理流程改革方向，為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供穩(wěn)固的實(shí)施保障。基于科學(xué)化治理思維，職業(yè)教育治理主體可妥善應(yīng)對(duì)治理流程中出現(xiàn)的各類問題，把準(zhǔn)教育改革方向，推進(jìn)“十四五”時(shí)期現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系發(fā)展。由此可見，隨著職業(yè)教育治理體系的價(jià)值目標(biāo)追求日益完善，其衡量尺度也越發(fā)翔實(shí)。對(duì)這些治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)分析并總結(jié)其中的評(píng)價(jià)規(guī)律，可為“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供方向指導(dǎo)。

(四)相關(guān)治理的地方實(shí)踐：持續(xù)出臺(tái)現(xiàn)代職業(yè)教育治理政策文件

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，治理是衡量組織備擇模式效率的實(shí)踐環(huán)節(jié)，可確保經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制良序運(yùn)行；從政治學(xué)視角來看，治理是以政策制度為首要執(zhí)行方針，可保障治理主體間利益訴求規(guī)范運(yùn)作〔7〕。立足國(guó)家現(xiàn)代化治理方針，建設(shè)職業(yè)教育治理體系儼然成為“十四五”時(shí)期我國(guó)教育治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要舉措。在“十四五”規(guī)劃中，各地方政府部門紛紛響應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化治理號(hào)召，出臺(tái)相關(guān)政策文件，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行職業(yè)教育治理體系建設(shè)的實(shí)踐探索。例如，2020年1月，山東省為加快《山東省職業(yè)教育條例》政策落地，發(fā)布《關(guān)于整省推進(jìn)提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》，促使“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理體系向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型；2020年10月，貴州省響應(yīng)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》號(hào)召，印發(fā)《支持職業(yè)教育發(fā)展的若干措施》文件，以完善評(píng)價(jià)機(jī)制、優(yōu)化改革環(huán)境為核心，推進(jìn)“十四五”時(shí)期職業(yè)教育治理體系建設(shè)。這些地方性治理文件的相繼落實(shí)，可以為中央管理部門提供較為精準(zhǔn)的實(shí)踐總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)啟示，有助于加快“十四五”時(shí)期職業(yè)教育現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建進(jìn)程。

二、現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建面臨的困境

2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，為職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展拉開序幕。自此，各省在黨中央、國(guó)務(wù)院的指領(lǐng)下，就推進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化水平、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系進(jìn)行全面部署，為提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、解決國(guó)內(nèi)就業(yè)壓力提供有力支撐。值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系仍存在制度設(shè)計(jì)瑕玷、主體地位弱化、手段滯后等問題，不僅對(duì)治理實(shí)效性造成影響，甚至?xí)璧K未來職業(yè)教育改革發(fā)展〔8〕。

(一)現(xiàn)代職業(yè)教育治理制度設(shè)計(jì)瑕玷

在職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)程中，長(zhǎng)期有效的配套機(jī)制、發(fā)展程序與現(xiàn)實(shí)規(guī)則是現(xiàn)代化治理的“必需品”。換句話說，要想實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化治理，需要設(shè)計(jì)長(zhǎng)期且穩(wěn)定的制度模式。但從當(dāng)前現(xiàn)代職業(yè)教育治理的發(fā)展進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)需求情況來看，由于政府過度干預(yù)、權(quán)力邊界模糊以及激勵(lì)制度缺失等問題，治理制度設(shè)計(jì)整體呈現(xiàn)混亂態(tài)勢(shì)。

第一，政府過度干預(yù)治理制度設(shè)計(jì)。在職業(yè)教育外部治理制度上，由于政府對(duì)職業(yè)教育行政管制環(huán)節(jié)的參與度過高，多元主體參與治理制度設(shè)計(jì)存在傾向失衡問題。同時(shí)，政府對(duì)職業(yè)院校頻繁進(jìn)行大規(guī)模行政評(píng)估，致使職業(yè)院校與社會(huì)等治理主體缺乏主導(dǎo)權(quán)?？傮w來說，由于政府行政部門過度參與治理制度建設(shè)環(huán)節(jié)，職業(yè)院校缺乏獨(dú)立自主權(quán)限，難以真正承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。

第二，多元治理制度權(quán)力邊界模糊。在職業(yè)教育內(nèi)部治理制度上，內(nèi)部行政、學(xué)術(shù)指導(dǎo)等權(quán)力存在邊界模糊問題，尚未形成長(zhǎng)期有效的多元主體“共治”局面。在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，校長(zhǎng)可能會(huì)將職權(quán)轉(zhuǎn)讓以規(guī)避事故責(zé)任，使得行政人員權(quán)力濫用，凸顯出內(nèi)部行政權(quán)力邊界模糊問題。由于行政治理制度不健全，衍生出行政權(quán)力全面干預(yù)或代替學(xué)術(shù)指導(dǎo)現(xiàn)象，導(dǎo)致學(xué)術(shù)指導(dǎo)權(quán)力邊界模糊。受限于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)指導(dǎo)治理制度缺失，多元治理制度凸顯出權(quán)力邊界模糊問題。

第三，缺乏行之有效的治理激勵(lì)制度?，F(xiàn)階段，對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系中復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)，一味依靠政府部門進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，缺乏全方位治理手段。此種單一調(diào)節(jié)理念會(huì)造成相關(guān)治理主體出現(xiàn)利益對(duì)立或沖突現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致職業(yè)院校內(nèi)部管理制度嚴(yán)重失衡。

(二)現(xiàn)代職業(yè)教育治理主體地位弱化

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理主體主要包含政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織，其發(fā)展作為與態(tài)度將影響職業(yè)教育治理的最終效果?？傮w來看，由于社會(huì)組織主體作用缺失、結(jié)構(gòu)松散與關(guān)系混亂，目前我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建過程中仍存在主體地位弱化問題。

其一，治理主體作用缺失，職責(zé)設(shè)定難以落實(shí)。長(zhǎng)期以來，政府始終是辦學(xué)管理主體的主要參與者，形成政府、院校二元結(jié)構(gòu)模式。在此過程中，社會(huì)組織、行業(yè)企業(yè)在現(xiàn)代職業(yè)教育治理中的作用逐步退化。另外，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)雖然構(gòu)建相對(duì)完善的治理架構(gòu)，但是與之配套的主體規(guī)則與教學(xué)體系卻并未及時(shí)跟進(jìn)。尤其是在創(chuàng)新職業(yè)教育主體權(quán)責(zé)方面，部分地方政府不愿放棄自身主導(dǎo)權(quán)力，致使主體職責(zé)設(shè)定形同虛設(shè)。

其二，治理主體結(jié)構(gòu)松散，缺乏實(shí)踐性。目前現(xiàn)代職業(yè)教育治理主體間利益表達(dá)與互動(dòng)聯(lián)系較弱，同時(shí)主體間治理行為被過度“擬態(tài)化”。具體來說，治理主體在尚未真正理解問題發(fā)生機(jī)理時(shí)便被迫參與治理進(jìn)程中，致使主體結(jié)構(gòu)松散，無法達(dá)到預(yù)期效果。

其三，治理主體關(guān)系混亂，存在委托代理問題。在人才培養(yǎng)過程中，職業(yè)教育治理主體中存在多層次委托代理關(guān)系：在各地政府與職業(yè)院校之間，各地政府屬于委托代表方，職業(yè)院校屬于受理方；在社會(huì)企業(yè)與職業(yè)院校之間，社會(huì)企業(yè)屬于委托代表方，職業(yè)院校是受理方。在職業(yè)教育治理過程中，委托代理方與受理方之間會(huì)存在發(fā)展目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱情況，最終產(chǎn)生發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)與反向選擇問題。立足多層次委托代理關(guān)系，各地政府通常處于主導(dǎo)管理地位，擁有評(píng)判與監(jiān)督職業(yè)院校教育教學(xué)的權(quán)力，極易致使院校產(chǎn)生依賴心理。除此之外，行業(yè)企業(yè)對(duì)職業(yè)教育的直接需求是人才，但是行業(yè)企業(yè)人才需求渠道眾多，不僅可以與職業(yè)院校展開校企合作模式，還可從人才市場(chǎng)招聘。因此，行業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校屬于弱關(guān)聯(lián)關(guān)系，二者治理交流水平較弱。

(三)現(xiàn)代職業(yè)教育治理手段滯后

當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育治理手段主要采用自上而下單維管理模式，借助“紅頭”文件明確相關(guān)主體職責(zé)。詳細(xì)而言，在政府宏觀統(tǒng)籌指令下，職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等參與主體需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成具體工作。此種自上而下單維管理手段暴露出信息流動(dòng)、體制融合方面的弊端，給職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展帶來一定阻礙。

一方面，信息流動(dòng)治理手段滯后。目前，政府相關(guān)決策建議下發(fā)至職業(yè)教育治理領(lǐng)域多采取單向流動(dòng)的信息流動(dòng)手段，更注重于信息發(fā)布環(huán)節(jié)的信息收集，極易忽視信息反饋環(huán)節(jié)。這種相對(duì)滯后的信息流動(dòng)手段致使政府政策建議與職業(yè)院校治理產(chǎn)生誤差，阻礙政策的切實(shí)落地。同時(shí)，部分職業(yè)院校還未建立有效的師生溝通、表達(dá)、回應(yīng)信息傳導(dǎo)機(jī)制，缺乏向上反饋職業(yè)教育發(fā)展情況的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致職業(yè)教育現(xiàn)代化治理手段仍顯滯后。

另一方面，體制融合治理手段滯后。在職業(yè)教育治理環(huán)節(jié)，部分院校因自身理念滯后，致使新型治理組織內(nèi)生動(dòng)力欠缺，游離于傳統(tǒng)管理組織之外。部分院校僅以響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、落實(shí)國(guó)家政策為主旨開展治理工作，使得新型治理組織與傳統(tǒng)管理組織交集較少。在此背景下，因職業(yè)教育治理主體態(tài)度存疑，治理組織呈現(xiàn)出虛化現(xiàn)象，難以與傳統(tǒng)管理組織有機(jī)融合，進(jìn)而導(dǎo)致新舊體制融合進(jìn)程受阻。同時(shí)，相關(guān)治理決策的長(zhǎng)期有效性、科學(xué)發(fā)展性也有待進(jìn)一步商榷?？傮w來說，“上無規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)，下無治理態(tài)度”現(xiàn)象引致出體制融合治理手段滯后問題，嚴(yán)重制約現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建進(jìn)程。

三、“十四五”時(shí)期現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建的對(duì)策建議

邁入“十四五”時(shí)期以來，促進(jìn)我國(guó)職業(yè)教育治理手段優(yōu)化已然成為推動(dòng)國(guó)家治理的核心舉措?；诂F(xiàn)代職業(yè)教育治理的突出問題，我國(guó)可從制度、主體與方法維度出發(fā)，于推進(jìn)改革進(jìn)程、重構(gòu)治理關(guān)系與提升信息化水平等環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)建進(jìn)程。

(一)完善職業(yè)教育治理制度內(nèi)容設(shè)計(jì)，推進(jìn)治理改革新進(jìn)程

思想文化是行為的具體指南，制度理論則是實(shí)踐發(fā)展的重要前提。從我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀來看，政府在職業(yè)教育治理中的指導(dǎo)作用極其重要。“十四五”時(shí)期，我國(guó)應(yīng)從規(guī)范設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、塑造法治政府、創(chuàng)新制度體系三方面著手，完善職業(yè)教育治理制度內(nèi)容設(shè)計(jì)，打造新型治理體系。

第一，規(guī)范職業(yè)教育治理制度公共權(quán)利設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。政府在制定職業(yè)教育相關(guān)治理制度過程中首要任務(wù)是遵循基本規(guī)律，深入了解職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀。與此同時(shí)，各項(xiàng)治理制度需跟隨職業(yè)教育治理體系發(fā)展過程逐步演變。要做到治理制度規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，政府需要遵循民主化理念，不定期收集社會(huì)民眾的相關(guān)建議，促使治理制度更加科學(xué)；堅(jiān)持法治化觀念，通過制定由法律做基礎(chǔ)保障的相關(guān)制度，使得治理制度更加有效；注重協(xié)調(diào)性發(fā)展，促使各制度間相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，進(jìn)而形成發(fā)展合力，共同促進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系的構(gòu)建；保持高效化運(yùn)作，在“十四五”職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展大背景下，政府治理制度供給不能出現(xiàn)滯后問題，要及時(shí)制定具備高度時(shí)效性、實(shí)踐性的制度。

第二，加快塑造職業(yè)教育服務(wù)型法治政府?！笆奈濉卑l(fā)展時(shí)期，國(guó)家進(jìn)一步推進(jìn)職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。這要求政府必須進(jìn)行自我優(yōu)化與改革。政府實(shí)行“放管服”改革是其進(jìn)行自我改革的重要舉措。在促進(jìn)職業(yè)教育治理過程中，政府應(yīng)逐步由主導(dǎo)型、全面管控型角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、法治型角色，有規(guī)劃地參與職業(yè)教育治理工作。一是實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)。針對(duì)政府長(zhǎng)期主導(dǎo)職業(yè)院校與社會(huì)第三方主體的職責(zé)規(guī)范現(xiàn)象，各地政府需下放相關(guān)主導(dǎo)權(quán)力，打造職業(yè)院校獨(dú)立辦學(xué)、社會(huì)監(jiān)督和政府引導(dǎo)的發(fā)展新格局；二是強(qiáng)化監(jiān)督管理。政府對(duì)于職業(yè)教育的監(jiān)管職能雖然長(zhǎng)期存在，但也要時(shí)刻進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，逐步改革監(jiān)管內(nèi)容，以此真正達(dá)到監(jiān)督職業(yè)教育治理發(fā)展目的。

(二)滿足多元治理主體地位需求，重構(gòu)職業(yè)教育現(xiàn)代化治理關(guān)系

現(xiàn)階段，我國(guó)職業(yè)教育多元治理理念最主要?jiǎng)?chuàng)新特征在于打破了傳統(tǒng)二元管理模式，主張塑造多元治理理念，強(qiáng)調(diào)治理主體多樣化的重要性。2021年3月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過《“十四五”規(guī)劃》，明確提出“十四五”時(shí)期要構(gòu)建高質(zhì)量職業(yè)教育治理體系，“加大人力資本投入，明晰治理主體的主要職責(zé)”。“十四五”時(shí)期，職業(yè)教育發(fā)展需要突破原有傳統(tǒng)管理架構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w“共治”的現(xiàn)代治理思路。同時(shí)，采用多層次治理融通手段，重構(gòu)政府、社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織與職業(yè)院校之間的治理關(guān)系，為職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是明晰治理主體職責(zé)范圍。通過明確主體職責(zé)范圍，提升主體治理能力，充分發(fā)揮主體間的各項(xiàng)治理職能。首先，政府在現(xiàn)代職業(yè)教育治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府需要主動(dòng)承擔(dān)職業(yè)教育治理體系的頂層設(shè)計(jì)職責(zé)，且保障其發(fā)展道路準(zhǔn)確、發(fā)展秩序穩(wěn)定。通過優(yōu)化政府治理職能，政府可明確自身在職業(yè)教育治理體系中的角色定位，避免出現(xiàn)“不想管、管不了”等消極現(xiàn)象。與此同時(shí)，政府需積極“讓權(quán)”于社會(huì)企業(yè)與組織，提高企業(yè)與社會(huì)組織對(duì)于職業(yè)教育治理的參與權(quán)。其次，企業(yè)與社會(huì)組織在現(xiàn)代職業(yè)教育治理環(huán)節(jié)中要發(fā)揮指導(dǎo)作用。行業(yè)企業(yè)可與相關(guān)職業(yè)院校進(jìn)行全面校企合作，為院校專業(yè)建設(shè)、課程設(shè)計(jì)、理論教學(xué)等提供實(shí)踐指導(dǎo)，促使職業(yè)教育人才培養(yǎng)滿足社會(huì)市場(chǎng)需求。社會(huì)組織可以通過輔助性指導(dǎo)方式參與職業(yè)教育治理環(huán)節(jié)，如通過建立社會(huì)組織性質(zhì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)院校的教學(xué)情況進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督。最后，職業(yè)院校應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性作用。職業(yè)院校需要大力提升職業(yè)教育治理能力，并開展一系列相關(guān)治理活動(dòng)。職業(yè)院?？蛇m時(shí)創(chuàng)辦職業(yè)教育治理委員會(huì)、教師代理會(huì)與學(xué)生管理會(huì)，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織以及職業(yè)院校內(nèi)部師生承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任。

二是構(gòu)建新型職業(yè)教育治理組織架構(gòu)?！笆奈濉睍r(shí)期，國(guó)家倡導(dǎo)職業(yè)院校創(chuàng)建“五位一體”的職教治理新體系。該體系可助力形成“政府統(tǒng)籌方向、社會(huì)企業(yè)與組織大力指導(dǎo)、社會(huì)人才市場(chǎng)積極參與、職業(yè)院校主動(dòng)探索”的新型發(fā)展格局?；诖?，國(guó)家應(yīng)從多元治理主體的利益平衡關(guān)系出發(fā)，促使政府、企業(yè)、社會(huì)組織、院校間保持長(zhǎng)期穩(wěn)定、互惠互利的合作模式，達(dá)成現(xiàn)代職業(yè)教育多元主體和諧治理局面。

(三)優(yōu)化現(xiàn)代職業(yè)教育治理手段，提升治理信息化水平

職業(yè)教育與普通教育是兩種不同類型的教育。2021年的全國(guó)職業(yè)教育大會(huì)強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化職業(yè)教育治理手段，精準(zhǔn)定位。對(duì)于不同類型的教育而言，其所需要的治理體系也存在差異?！笆奈濉睍r(shí)期，職業(yè)教育治理體系高質(zhì)量發(fā)展需要具備更清晰手段與發(fā)展路線，充分發(fā)揮治理手段“一子落、全盤活”的功能。在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)等現(xiàn)代信息化背景下，社會(huì)群體間高效、便捷溝通漸趨普遍，但是也加劇職業(yè)教育規(guī)范治理難度?；诖?，國(guó)家要積極利用新型信息技術(shù)，借助人工智能技術(shù)、“大數(shù)據(jù)+精度算法”技術(shù)以及人機(jī)協(xié)作保障系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)有治理手段，提升現(xiàn)代職業(yè)教育治理信息化水平。

首先，采用扁平化人工智能技術(shù)。扁平化人工智能技術(shù)作為一種高科技治理手段，在處理職業(yè)教育治理問題時(shí)具備整體性特征，可以完美構(gòu)造全新職業(yè)教育治理架構(gòu)。一方面，通過采用混合智能、群體智能手段高效整合各類型教育資源，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)“隔斷式”教育體系，保障各治理主體均可擁有獨(dú)立優(yōu)化渠道，避免出現(xiàn)信息資源混亂現(xiàn)象。另一方面，可以按照各職業(yè)院校自身發(fā)展情況與需求進(jìn)行綜合分析，創(chuàng)建治理信息高科技共享平臺(tái)，打破院校內(nèi)部行政壁壘導(dǎo)致的信息傳輸阻塞問題，實(shí)現(xiàn)各管理階層信息暢通。在院校不同部門交叉管理區(qū)域，扁平式人工智能手段可實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同管理，減少審批環(huán)節(jié)，提高信息利用效率，最終促進(jìn)職業(yè)教育治理體系良好發(fā)展。

其次，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+精度算法”技術(shù)。職業(yè)教育治理的精確性離不開“大數(shù)據(jù)+精度算法”技術(shù)的全面應(yīng)用。“大數(shù)據(jù)+精度算法”技術(shù)應(yīng)用下，職業(yè)教育治理的精確性主要體現(xiàn)在師生管理與專家評(píng)判兩方面。一是師生管理方面。通過對(duì)職業(yè)院校師生教學(xué)質(zhì)量、日常學(xué)習(xí)的調(diào)查，“大數(shù)據(jù)+精度算法”技術(shù)可將各統(tǒng)計(jì)要素轉(zhuǎn)換為對(duì)應(yīng)數(shù)字模型，輸入信息管理平臺(tái)進(jìn)行深度分析，加深對(duì)職業(yè)教育治理的認(rèn)知準(zhǔn)確性；同時(shí)，在綜合整理資源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上形成學(xué)生資料“收集袋”，以此分析學(xué)生的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)進(jìn)程，挖掘出學(xué)生學(xué)習(xí)特色，并以此為依據(jù)進(jìn)行教學(xué)資源搭配，形成職業(yè)教育治理一對(duì)一專業(yè)服務(wù)模式。二是專家評(píng)判方面。以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)模擬專家評(píng)判系統(tǒng)，利用精度算法智能生成解決難題的通用方案，一旦出現(xiàn)具體治理問題時(shí)即可調(diào)取方案中的解決策略，提升職業(yè)教育治理策略的及時(shí)性與實(shí)用性。

最后，構(gòu)建人機(jī)協(xié)作保障系統(tǒng)。“十四五”時(shí)期，智能技術(shù)快速發(fā)展，致使職業(yè)教育治理與人機(jī)協(xié)作安全保障治理協(xié)同發(fā)展難度上升，迫切需要利用人工智能進(jìn)行有效協(xié)調(diào)?；诖?，職業(yè)教育治理體系必須將智能教育治理與人工協(xié)作進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，構(gòu)建完備治理保障系統(tǒng)，如職業(yè)院校設(shè)置的刷臉認(rèn)證系統(tǒng)、防火墻治理系統(tǒng)。人機(jī)協(xié)作保障系統(tǒng)可以對(duì)治理信息化平臺(tái)進(jìn)行不定期更新，加強(qiáng)對(duì)信息平臺(tái)的安全監(jiān)管力度，以此有效控制智能技術(shù)的核心發(fā)展力。同時(shí)，各治理主體應(yīng)該積極培養(yǎng)自身獨(dú)特創(chuàng)造力，利用人工智能技術(shù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，及時(shí)有效發(fā)揮其輔助作用，保障職業(yè)教育治理智能化發(fā)展的可靠性。