實(shí)施城市更新行動(dòng) 推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展

■ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師 楊保軍

2023年11月5日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師楊保軍做客湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織的“荊楚營(yíng)建大講堂”第九期，并作題為《實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展》的專(zhuān)題講座。在講座中，楊保軍理論結(jié)合實(shí)際，就如何推進(jìn)城市更新，作出多角度、全方位闡述。

城市是有機(jī)生命體，實(shí)施城市更新行動(dòng)，是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重大決策部署。縱觀(guān)世界城市發(fā)展史，城市更新是城市這一有機(jī)生命體的新陳代謝過(guò)程，城市的擴(kuò)張總有極限，但城市更新卻沒(méi)有止境。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展史上的奇跡。截至2021年，國(guó)內(nèi)城市數(shù)量已達(dá)691個(gè)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%。城市功能不斷完善，人民群眾獲得感、幸福感、安全感明顯增強(qiáng)，城市建設(shè)取得了舉世矚目的新成就。

從一般規(guī)律看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化后半段，城市發(fā)展進(jìn)入了城市更新的重要時(shí)期——即由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從解決“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向解決“好不好”問(wèn)題。而在過(guò)去幾年，城市建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一系列突出矛盾，存在重速度輕質(zhì)量、大拆大建屢禁不止、形象工程時(shí)有發(fā)生等問(wèn)題。

城市是人民的城市，城市建設(shè)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，讓人民群眾過(guò)得更幸福。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)需要針對(duì)城市痛點(diǎn)，回應(yīng)社會(huì)需求，把握未來(lái)趨勢(shì)，體現(xiàn)人文關(guān)懷，將城市情感與未來(lái)生活完美結(jié)合在一起。

聚焦七大方面，推進(jìn)城市更新

城市更新實(shí)踐已經(jīng)從大規(guī)模拆除重建轉(zhuǎn)向漸進(jìn)式的有機(jī)更新，理念、方法和模式日趨完善。過(guò)往，已有很多國(guó)家針對(duì)城市問(wèn)題開(kāi)展了城市更新行動(dòng)，如英國(guó)的城市復(fù)興、美國(guó)的城市美化運(yùn)動(dòng)、日本的都市更新等。

健全體系

城市更新要貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建國(guó)家城市體系，強(qiáng)化以省為單元的城市體系建設(shè)，明確不同城市發(fā)展定位和目標(biāo)，因城施策，推動(dòng)差異化、均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，湖北省抓住“水”這一核心要素，以流域綜合治理為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌“四化”建設(shè)，建立省域空間治理一張底圖，明確并守住安全底線(xiàn)。

優(yōu)化布局

當(dāng)今城市在快速擴(kuò)張中，出現(xiàn)了挖山填湖、毀林?jǐn)嗪拥默F(xiàn)象，城市不斷攤大餅，與自然越來(lái)越疏離。為此，在今后的城市建設(shè)中，應(yīng)調(diào)整完善城市布局結(jié)構(gòu)，修復(fù)山、貫通水、連通綠、接續(xù)脈，推動(dòng)組團(tuán)式發(fā)展，促進(jìn)城市與自然有機(jī)共生、人與自然和諧共處。

完善功能

城市更新要補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，增強(qiáng)城市的生態(tài)功能、服務(wù)功能、發(fā)展功能，系統(tǒng)提升生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間承載能力。

管控底線(xiàn)

城市更新要守住城市發(fā)展的規(guī)模、密度、強(qiáng)度等底線(xiàn)，增強(qiáng)城市安全韌性，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。應(yīng)合理安排區(qū)域生態(tài)屏障和城市關(guān)系，完善城市應(yīng)急避難體系，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

提升品質(zhì)

城市更新要著力治理“城市病”等突出問(wèn)題，提高城市管理服務(wù)水平，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游良好環(huán)境，滿(mǎn)足人民高品質(zhì)生活需求，應(yīng)創(chuàng)造優(yōu)好公共環(huán)境、提供高品質(zhì)公共空間、塑造城市特色風(fēng)貌。

提高效能

城市更新應(yīng)推動(dòng)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，提升基礎(chǔ)設(shè)施使用效率、運(yùn)行效率、生態(tài)效率、服務(wù)效能。

轉(zhuǎn)變方式

城市更新要推動(dòng)三個(gè)轉(zhuǎn)變：從注重規(guī)模速度轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量效益；從新建、增量為主，轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重；從政府主導(dǎo)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主體，轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、居民共建共治共享。比如，江西省吉安市永新縣通過(guò)山水格局融入、空間網(wǎng)絡(luò)修補(bǔ)、特色風(fēng)貌重現(xiàn)、功能活力提升四個(gè)策略，激發(fā)古城活力，實(shí)現(xiàn)城市更新。永新縣的古城更新項(xiàng)目，主要是通過(guò)挖掘當(dāng)?shù)匚幕Y源，培育特色產(chǎn)業(yè)，提升古城品質(zhì)和價(jià)值，讓衰敗的古城重新煥發(fā)了生機(jī)活力，吸引了年輕人回流，也調(diào)動(dòng)了群眾建設(shè)美好家園的熱情。

增強(qiáng)生態(tài)功能

回看過(guò)往成就，借鑒典型經(jīng)驗(yàn)

黨的十九屆五中全會(huì)以來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將城市更新行動(dòng)作為重點(diǎn)，全力推進(jìn)，同時(shí)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)、單位的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)支持政策。國(guó)內(nèi)各地陸續(xù)出臺(tái)了城市更新政策法規(guī)，完善制度機(jī)制，謀劃落地了不少典型項(xiàng)目。

例如，重慶市開(kāi)展城市更新專(zhuān)項(xiàng)體檢，結(jié)合城市體檢評(píng)估成果，建立健全城市更新數(shù)據(jù)庫(kù)，以城市體檢助推城市更新；北京市景山街區(qū)以街區(qū)為單元，統(tǒng)籌實(shí)施城市更新；重慶紫薇路通過(guò)“商業(yè)+文化”的模式，營(yíng)造出高品質(zhì)社區(qū)街道，逐漸形成社群文化，在這里時(shí)尚現(xiàn)代浪漫氣息與市井煙火氣并行，有多樣化的業(yè)態(tài)；成都市猛追灣城市更新項(xiàng)目以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、商業(yè)化邏輯”為原則，多維度進(jìn)行構(gòu)思策劃和專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)片區(qū)系統(tǒng)性有機(jī)更新及提檔升級(jí)；南京小西湖歷史風(fēng)貌區(qū)更新項(xiàng)目按照居民意愿，以院落和單棟建筑為單位，采用小尺度、漸進(jìn)式和“一房一策”等方式微改造，居民全過(guò)程參與，共商、共建、共享更新。

多項(xiàng)行動(dòng)舉措，實(shí)現(xiàn)城市更新

城市更新的總體目標(biāo)是建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。未來(lái)，要在了解全國(guó)各地優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)發(fā)展困難挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施10項(xiàng)行動(dòng)，全力推動(dòng)落實(shí)城市更新。

實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)工程

應(yīng)開(kāi)展城市山體、水體、岸線(xiàn)修復(fù)和棕地治理，完善綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)城市多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。比如，成都推進(jìn)公園城市建設(shè)，使城市內(nèi)部水系綠地與城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，把好山、好水、好風(fēng)光融入城市。延安開(kāi)展“城市雙修”工作，讓溝溝坎坎穿上了“綠裝”，城市底色由“黃”變“綠”。

實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和棚戶(hù)區(qū)改造工程

要持續(xù)推進(jìn)實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和棚戶(hù)區(qū)改造工程。到2025年，基本完成2000年底前建成的、需要改造的老舊小區(qū)改造任務(wù)。比如，北京市西城區(qū)探索老舊小區(qū)改造運(yùn)營(yíng)新模式，通過(guò)“租賃置換”，將老舊小區(qū)變成人才租賃房。

實(shí)施完整社區(qū)和活力街區(qū)建設(shè)工程

居住社區(qū)是城市居民生活、城市治理的基本單元，是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。城市更新要將居住社區(qū)作為基本單元，配建基本公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施和公共活動(dòng)空間，全面推進(jìn)社區(qū)適老化、適兒化改造，推進(jìn)老舊街區(qū)、城中村更新改造，打造活力街區(qū)。

完整社區(qū)與5分鐘生活圈相對(duì)應(yīng)，配有完善的基本公共服務(wù)設(shè)施、健全的便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、完備的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施和充足的公共活動(dòng)場(chǎng)地，為群眾日常生活提供基本服務(wù)。若干個(gè)完整社區(qū)構(gòu)成街區(qū)，與15分鐘生活圈相銜接，統(tǒng)籌配建中小學(xué)、養(yǎng)老院、社區(qū)醫(yī)院、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、公園等配套設(shè)施，為居民提供更加完善的公共服務(wù)。

實(shí)施城市功能完善工程

應(yīng)建立健全城市、組團(tuán)、街區(qū)、居住社區(qū)四級(jí)公共服務(wù)體系，結(jié)合城市定位和區(qū)域服務(wù)功能，加強(qiáng)區(qū)域醫(yī)療中心、方艙醫(yī)院、高等教育等公共資源均衡配置。完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)齊各級(jí)公共服務(wù)設(shè)施短板，均衡配置公共服務(wù)設(shè)施。

實(shí)施城市風(fēng)貌提升工程

要加強(qiáng)歷史文化街區(qū)修復(fù)、歷史建筑修繕，開(kāi)展城市設(shè)計(jì)，加強(qiáng)城市高度、密度、強(qiáng)度分區(qū)管控，提升城市公共空間品質(zhì)。例如，南京市頤和路歷史文化街區(qū)堅(jiān)持整體保護(hù)，堅(jiān)持有機(jī)更新。建立多方位、多層次保護(hù)體系，對(duì)歷史街巷、院落、建筑進(jìn)行整治修繕；在保證居住主體功能的基礎(chǔ)上，有限開(kāi)放院落，植入公共功能，激發(fā)街區(qū)活力。

實(shí)施城市交通暢行工程

推動(dòng)建設(shè)城市綜合交通體系，完善城市生活性道路網(wǎng)絡(luò)，加快建設(shè)暢順銜接的快速干線(xiàn)交通、生活性集散交通和綠色慢行交通三大體系。比如，上海市蘇州河濱水步行空間項(xiàng)目，營(yíng)造了濱水空間布置靈活、舒適便捷的步行環(huán)境。

實(shí)施城市市政基礎(chǔ)設(shè)施改造提升工程

要全面開(kāi)展地下市政基礎(chǔ)設(shè)施普查，推進(jìn)城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑?，有序推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，補(bǔ)齊城市市政基礎(chǔ)設(shè)施短板，加強(qiáng)污水和垃圾收集處理體系建設(shè)。比如，上海市深入推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，目前已經(jīng)形成了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)城市運(yùn)行管理平臺(tái)，管理范圍已覆蓋全市6300多平方公里。

同時(shí)，要加強(qiáng)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推進(jìn)城市信息模型（CIM）平臺(tái)建設(shè)，實(shí)施智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，協(xié)同發(fā)展智慧城市與智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)。推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)智能建造與建筑工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

實(shí)施城市安全韌性建設(shè)工程

要加強(qiáng)城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建源頭減排、管渠排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急的城市排水防澇工程體系。構(gòu)建城市健康水循環(huán)體系，拓展蓄滯洪空間、治理河湖水系、改造管網(wǎng)泵站、打通排澇通道，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。同時(shí)，開(kāi)展城市防災(zāi)減災(zāi)能力提升行動(dòng)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)施建設(shè)。

實(shí)施城市綠色低碳建設(shè)工程

要建設(shè)綠色建筑、綠色社區(qū)、節(jié)水型城市，推行生活垃圾分類(lèi)和減量化、資源化，推動(dòng)城鎮(zhèn)生活污水收集處理和資源化利用，推進(jìn)可再生能源、清潔能源設(shè)施建設(shè)。

實(shí)施既有建筑改造提升工程

加強(qiáng)城鎮(zhèn)既有房屋抗震設(shè)防，提升大型公共建筑應(yīng)急功能，對(duì)住房進(jìn)行適老化改造，建立既有建筑定期維護(hù)、質(zhì)量評(píng)估、安全管理和拆除管理制度。比如，廣州海珠區(qū)T.I.T創(chuàng)意園微改造項(xiàng)目，通過(guò)政府引導(dǎo)、企業(yè)聯(lián)合自主改造，園區(qū)采取不改變用地性質(zhì)、房屋權(quán)屬和建筑物主體結(jié)構(gòu)，最大限度保留園區(qū)老工業(yè)廠(chǎng)區(qū)有價(jià)值的建筑風(fēng)貌及原生態(tài)環(huán)境的微改造方式，打造出充滿(mǎn)活力、可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)圈。

總而言之，全體住房和城鄉(xiāng)建設(shè)人要以人為本，持續(xù)推進(jìn)城市更新工作，不斷完善城市體系，持續(xù)優(yōu)化城市布局結(jié)構(gòu)，健全城市功能，提高城市品質(zhì)，全面增強(qiáng)城市安全韌性，實(shí)現(xiàn)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式加快轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)到2025年適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要的城市更新體制機(jī)制初步建立、到2035年適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要的城市更新體制機(jī)制形成體系化框架的目標(biāo)不懈努力。（本文根據(jù)楊保軍題為《實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展》主題講座錄音摘編整理，未經(jīng)本人審閱）