梯度推進(jìn)與差序治理:農(nóng)村人居環(huán)境整治的行動邏輯
——基于粵西地區(qū)H市的調(diào)研分析

張國磊,張燕妮

(1. 廣東金融學(xué)院 公共政策與治理創(chuàng)新研究中心,廣東 廣州 510521;2. 廣州工商學(xué)院 管理學(xué)院,廣東 廣州 528138)

一、 問題的提出

我國快速推進(jìn)的工業(yè)化在為地方提供新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的同時,其負(fù)外部效應(yīng)也給農(nóng)村地區(qū)帶來一定的污染問題, 部分地區(qū)“GDP高速增長”的要求導(dǎo)致“邊污染,邊治理”的傳統(tǒng)發(fā)展理念仍難以揚(yáng)棄,以致諸多環(huán)境污染問題得不到及時化解而加劇矛盾,不僅增加社會不穩(wěn)定因素,也造成地方治理難度不斷加大。為扭轉(zhuǎn)地方政府錯誤的政績觀,提升農(nóng)村人居環(huán)境整治成效,2017年,黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。2018年,中辦、國辦印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》強(qiáng)調(diào)要“動員各方力量,整合各種資源,強(qiáng)化各項(xiàng)舉措,加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板”。2019年,“中央一號文件”明確要“全面開展以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點(diǎn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治”。2021年,中辦、國辦印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》要求“把改善農(nóng)村人居環(huán)境作為各級黨委和政府的重要職責(zé),結(jié)合鄉(xiāng)村振興整體工作部署,明確時間表、路線圖”。2023年,國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于補(bǔ)齊公共衛(wèi)生環(huán)境設(shè)施短板開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生清理整治的通知》指出“要積極總結(jié)推廣浙江‘千萬工程’經(jīng)驗(yàn)做法,以環(huán)境清理整治為先手棋,深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升,建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。黨和國家通過發(fā)布一系列制度文件,旨在提升各級地方政府對農(nóng)村人居環(huán)境整治的重視程度,但受行政權(quán)威、資源稟賦與群眾響應(yīng)等因素的影響,不同地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行呈現(xiàn)出差異化的行動取向:既有積極響應(yīng)中央政令,動員各方力量協(xié)同參與農(nóng)村環(huán)境治理,也有消極應(yīng)付上級檢查,上下共謀與拼湊應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境治理考核指標(biāo),以致農(nóng)村人居環(huán)境整治成效難以達(dá)到預(yù)期。

在城鄉(xiāng)二元分治的結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村環(huán)境治理嚴(yán)重滯后,“臟、亂、差”幾乎成為農(nóng)村地區(qū)的代名詞[1]。在誘因日益復(fù)雜化的農(nóng)村環(huán)境問題治理過程中,如果單靠地方政府行政權(quán)威的推動,很可能因群眾冷漠化響應(yīng)而導(dǎo)致環(huán)境整治政策“擱淺”,如果單靠基層群眾的自覺參與,很可能因政府治理資源分散化而加大治理成本。因此,加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治的制度供給與提升治理主體的集體行動能力是化解農(nóng)村環(huán)境治理困境的關(guān)鍵。現(xiàn)有研究從3個層面展開:一是從宏觀層面梳理農(nóng)村人居環(huán)境整治的制度背景。雖然我國農(nóng)村人居環(huán)境整治政策逐步從空白走向完善,但各地區(qū)的治理水平仍有待提升[2]。農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長期性工程,由于其涉及面廣,機(jī)制類型較為復(fù)雜多樣[3],需要完善政策配套與創(chuàng)新治理機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)[4]。雖然實(shí)行付費(fèi)制度能夠有效緩解地方財政壓力[5],但農(nóng)村人居環(huán)境整治仍需要構(gòu)建合作治理機(jī)制[6],并充分發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢[7],才能全面改善、高質(zhì)量提升農(nóng)村人居環(huán)境整治成效[8]。二是從中觀層面闡述農(nóng)村人居環(huán)境整治的運(yùn)作模式。隨著環(huán)境問題日趨復(fù)雜化,傳統(tǒng)的科層制治理模式已難以適應(yīng)新要求[9],不僅引發(fā)治理低效與難以持續(xù)等問題[10],也導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理政策“懸浮化”[11]。因而需要推動以政府單一主體管理走向以農(nóng)民為主體的合作治理轉(zhuǎn)變[12]。同時,引入更具靈活性與創(chuàng)新性的PPP模式[13],在“政府-市場-農(nóng)民”協(xié)作治理的基礎(chǔ)上,以數(shù)字技術(shù)助推農(nóng)村人居環(huán)境治理模式創(chuàng)新[14],并通過組織嵌入與激發(fā)群眾優(yōu)勢[15],實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理過程中“信息孤島”和“二元鴻溝”的跨越[16]。三是從微觀層面揭示農(nóng)村人居環(huán)境整治的內(nèi)在困境。在城鄉(xiāng)二元分治的結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村人居環(huán)境整治投入不足、基建滯后與監(jiān)管不力的現(xiàn)象普遍存在[17]。受農(nóng)村區(qū)位地理?xiàng)l件[18]與交通不便等因素的制約[19],加上治理技術(shù)與治理空間不相適應(yīng)[20]以及法律制度不完善、權(quán)責(zé)界定不明晰、法治意識不深刻和監(jiān)管機(jī)制不充分等問題的影響,現(xiàn)有的農(nóng)村人居環(huán)境整治成果難以得到有效的法制保障[21]。

總體而言,現(xiàn)有研究主要從農(nóng)村人居環(huán)境整治制度背景、運(yùn)作模式與內(nèi)在困境進(jìn)行多維度剖析,所提出的觀點(diǎn)對本文具有一定的理論借鑒意義。學(xué)者們既有理論制度的分析,也有基于地域?qū)嵺`的問題探索,但對農(nóng)村人居環(huán)境整治如何從科層制體系內(nèi)部向外部梯度推進(jìn)到鄉(xiāng)村社會以及基層執(zhí)行者的差異化行動取向所塑造的差序治理缺乏關(guān)注。基于此,本研究以粵西地區(qū)H市為案例樣本,于2023年7月—10月進(jìn)行不定期調(diào)研,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)材料的基礎(chǔ)上,從梯度推進(jìn)與差序治理兩個維度詮釋農(nóng)村人居環(huán)境整治何以從制度的頂層設(shè)計走向底層實(shí)踐,以期為后續(xù)研究提供參考。

二、 分析框架與個案引入

在農(nóng)村基層場域中,農(nóng)村人居環(huán)境整治所涉及的行動主體既有代表國家行政力量的基層政府,也有代表村莊自治力量的基層群眾,如何使兩者達(dá)成協(xié)同推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的共識,不僅是制度供給層面關(guān)注的重點(diǎn),也是實(shí)踐層面亟待解決的難點(diǎn)。在科層制體系中,農(nóng)村人居環(huán)境整治從制度供給到底層實(shí)踐呈現(xiàn)出梯度推進(jìn)的樣態(tài):當(dāng)中央政令自上而下傳遞至地方政府后,首先由高層領(lǐng)導(dǎo)依托行政權(quán)威組織動員其管轄的“條塊”部門,使他們能夠在短時間調(diào)配和整合資源予以跟進(jìn);其次由中層部門根據(jù)上級要求進(jìn)行政策配套和分解,使農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)指標(biāo)不斷被細(xì)化;最后由基層干部認(rèn)領(lǐng)任務(wù)和銜接執(zhí)行,將農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)工作落實(shí)到位。在梯度推進(jìn)過程中,為了確保農(nóng)村人居環(huán)境整治各項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)成,需要通過高層領(lǐng)導(dǎo)不定期調(diào)研,中層部門設(shè)置考核指標(biāo)等方式將責(zé)任下壓,并督促基層干部組織執(zhí)行到位,由此減少因中央政令信息傳遞失真而導(dǎo)致整治任務(wù)“擱淺”的風(fēng)險。然而,本研究對粵西H市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn),在地方政府梯度推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策落實(shí)的過程中,不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出差序治理的取向:既有消極應(yīng)對的鄉(xiāng)鎮(zhèn),也有積極響應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1. 分析框架:“梯度推進(jìn)-差序治理”交織下的農(nóng)村人居環(huán)境整治

黨和國家通過不斷加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治的制度供給來督促各級地方政府履行環(huán)保職責(zé),經(jīng)由科層制體系中各“條塊”部門的政策分解之后,使得農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)任務(wù)與責(zé)任分配到位。處在科層制頂端的中央政府所具有的權(quán)威性是最強(qiáng)的,其所發(fā)布的各項(xiàng)制度文件的目標(biāo)指向通常較為宏觀,需要由各“條塊”部門逐級分解和細(xì)化之后才能明晰任務(wù)數(shù)量和操作流程。在宏觀的制度文本到微觀的實(shí)施細(xì)則梯度推進(jìn)過程中,由于不同層級的地方政府的價值取向各有差異,其政策解讀的側(cè)重點(diǎn)和實(shí)施政策的路徑選擇也各有不同,由此農(nóng)村人居環(huán)境整治的行動取向呈現(xiàn)出差序治理的樣態(tài)。

(1)梯度推進(jìn):科層制體系中的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策演進(jìn)

梯度推進(jìn)是指新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)以產(chǎn)生地為中心,并向外圍地區(qū)按一定的空間梯度逐漸轉(zhuǎn)移擴(kuò)散的過程[22]。本文所指的梯度推進(jìn)是基于科層制體系政策執(zhí)行進(jìn)路,在中央政令進(jìn)入科層制體系之后,經(jīng)過各“條塊”部門分階段政策解讀、分步驟任務(wù)分解與分層次完成指令,最終達(dá)成政策目標(biāo)的過程。公共政策需要地方落實(shí)到位,才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo),進(jìn)而確保中央政令的權(quán)威性和地方執(zhí)行的多樣性相統(tǒng)一[23]。梯度推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策是指在中央層面統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村人居環(huán)境整治頂層設(shè)計,在地方層面動態(tài)調(diào)整農(nóng)村人居環(huán)境整治實(shí)施方案,在基層層面遵照執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治各項(xiàng)任務(wù)。具體而言,在中央制度文件指導(dǎo)下,各級地方政府需要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村人居環(huán)境污染現(xiàn)狀,制定短期、中期和長期的治理目標(biāo),基層政府按照上級領(lǐng)導(dǎo)指示,分階段、分步驟和分層次進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治,以確保中央制度供給的目標(biāo)指向與地方農(nóng)村人居環(huán)境整治的訴求相契合。在梯度推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策過程中,不同層面部門之間的互動是在科層權(quán)威執(zhí)行下展開的,即科層制體系所塑造的行政權(quán)威能推動政策自上而下逐級落實(shí)。在不同層級的政策分解與配套之下,農(nóng)村人居環(huán)境整治政策賦予了一系列考核指標(biāo),由此形成的責(zé)任下壓能夠督促各部門履職到位,經(jīng)由各“條塊”部門任務(wù)分解,最終由最底層級的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府完成。

在科層制體系中,政策執(zhí)行者會根據(jù)行政控制的強(qiáng)弱與社會動員能力的高低進(jìn)行策略性動員[24]。在農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行過程中,組織高層所掌控的權(quán)威和資源遠(yuǎn)大于其他部門,其對下級部門具有絕對的“控制權(quán)”,因而在政策解讀的過程中,領(lǐng)導(dǎo)指示往往能決定政策走向和影響執(zhí)行效果。中央政府所發(fā)布的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策通常具有宏觀的普適性意義,需要各級地方政府逐級分解至各部門,但由于部門之間的利益取向具有差異性,很可能因利益沖突而導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治政策“無人牽頭”執(zhí)行,或是在任務(wù)分配過程中因某個部門“討價還價”而長期停滯,以致諸多惠民政策最終因懸浮于政策文本而無法實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。如何梯度推進(jìn)政策?或是采取何種方式實(shí)施政策?具體方式主要有:一是按照科層制運(yùn)作邏輯,首先由各級地方政府召開會議逐級傳達(dá)中央要求,其次配置專業(yè)化人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作,最后通過設(shè)置考核指標(biāo)下壓責(zé)任。但在發(fā)展型地方政府的理念中,經(jīng)濟(jì)增長的優(yōu)先排序,將會導(dǎo)致其他工作滯后化,因而農(nóng)村人居環(huán)境整治工作長期依附于地方政府的中心工作。二是按照基層自治的行動邏輯,首先由基層政府下達(dá)指示,其次由村支兩委入戶宣傳和動員群眾參與農(nóng)村人居環(huán)境整治,最后由村民自發(fā)組織起來共同維護(hù)村莊環(huán)境。但在“空心化”日趨嚴(yán)峻的村莊中,往往因村莊自治力量不足,或是基層群眾冷漠化響應(yīng)政府動員而導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)工作難以推進(jìn),甚至出現(xiàn)由于群眾阻撓而導(dǎo)致基層政府陷入兩難的困境:既要按照上級領(lǐng)導(dǎo)指示將農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)指標(biāo)完成,又要化解基層群眾不配合執(zhí)行的問題,如若協(xié)調(diào)不好,就會導(dǎo)致諸多農(nóng)村工作無法順利開展。

總體而言,在農(nóng)村人居環(huán)境整治政策推進(jìn)的過程中,基層部門容易在壓力型體制下忽略農(nóng)戶的合理訴求,過度依賴剛性治理手段,導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生“局外人”心態(tài):既不支持也不參與[25]。農(nóng)村人居環(huán)境整治政策落地不能依賴單方主體的行動能力,而是既需要政府行政力量由內(nèi)向外的動員和落實(shí),也需要基層自治力量的響應(yīng)和配合,由此在科層體系形成“試點(diǎn)-擴(kuò)圍”、在鄉(xiāng)村社會形成“響應(yīng)-支持”的梯度推進(jìn)架構(gòu)。

(2)差序治理:差異化資源稟賦下村莊推動農(nóng)村人居環(huán)境整治

差序治理源自費(fèi)孝通提出的“差序格局”,即中國社會格局猶如把一塊石頭丟在水面上,并以此為中心,所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋愈推愈遠(yuǎn)……[26]。本文所指的差序治理是指以地方政府為權(quán)力中心,將農(nóng)村人居環(huán)境政策不斷向外拓展,最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、駐村干部、村干部與村民共同承擔(dān)。在差序治理過程中,不同行動主體的價值取向各有差異,尤其在面對差異化的村莊資源稟賦條件時,不僅需要中央與地方因地制宜地選擇不同政策工具,也需要提升基層政府的治理效能與優(yōu)化實(shí)施方案,使農(nóng)村人居環(huán)境整治成效得到穩(wěn)步提升。當(dāng)前,不同地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治成效顯現(xiàn)出差異化態(tài)勢,既有積極響應(yīng)中央號召,派出駐村工作隊(duì)入戶動員群眾參與的典型,也有消極應(yīng)對上級各類型考核,機(jī)械式執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的典型。在農(nóng)村基層場域中,受制于行政權(quán)威、資源稟賦與群眾響應(yīng)等因素的影響,一些地方政府傾向于變通執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策,甚至只選擇性執(zhí)行對自身有利的條款而長期忽視基層群眾的訴求,以致農(nóng)村人居環(huán)境整治成效無法達(dá)到預(yù)期。

科層制體系中的政策分解旨在明晰各部門的權(quán)責(zé),并設(shè)置考核指標(biāo)下壓責(zé)任,往往能督促各“條塊”部門跟進(jìn)和履職到位。但在鄉(xiāng)村社會中,由于環(huán)境污染問題長期得不到根治而導(dǎo)致矛盾不斷累積,以致基層政府“進(jìn)村入戶”動員卻遭到群眾冷漠化回應(yīng),甚至在政策落地過程中遭到群眾強(qiáng)烈反對而無法實(shí)施。究其根源,農(nóng)戶陳舊的環(huán)保觀念和環(huán)保意識尚未適應(yīng)農(nóng)村人居環(huán)境整治的新要求[12]。由于農(nóng)戶的環(huán)保理念欠缺,生活垃圾隨意丟棄,垃圾圍村現(xiàn)象較為突出,而基層群眾將這些問題向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府反映之后卻得不到有效回應(yīng)與處置,他們只能選擇焚燒垃圾,由此產(chǎn)生的廢氣污染嚴(yán)重危害其健康。而以往的農(nóng)村工廠或企業(yè)缺乏社會責(zé)任感,肆意排放廢水、廢氣和固體廢棄物,導(dǎo)致村莊周邊環(huán)境污染嚴(yán)重。雖然有基層群眾通過“互聯(lián)網(wǎng)+督查”等渠道向中央環(huán)保督察組舉報,地方政府在短期內(nèi)采取“一刀切”關(guān)停的辦法予以應(yīng)付,等風(fēng)頭一過,這些企業(yè)照舊排污,地方政府為了確保經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行而往往選擇“睜一只眼閉一只眼”,以致基層群眾長期忍受企業(yè)生產(chǎn)所帶來的負(fù)外部效應(yīng)的影響。當(dāng)矛盾累積到一定程度之后,很可能以某一事件為導(dǎo)火索,爆發(fā)大規(guī)模環(huán)境群體性事件,這些因鄰避所造成的典型案例在學(xué)術(shù)界多有探討。農(nóng)村人居環(huán)境整治傳遞到基層需要不同部門銜接跟進(jìn),而選擇何種方式推進(jìn)該項(xiàng)政策往往是基于部門利益考量。雖然農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及的“條塊”部門較多,但這些工作仍歸“農(nóng)口”單位負(fù)責(zé)。上級政府制定決策和發(fā)布權(quán)威命令,各“條塊”部門執(zhí)行決策并完成農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)任務(wù)。作為牽頭單位的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不僅要按照本級政府的要求派出工作隊(duì)跟進(jìn)各村莊的落實(shí)情況,也要按照上級領(lǐng)導(dǎo)的指示完成制度文本所要求的各項(xiàng)考核指標(biāo),在此過程中,工作量的多與寡取決于上級領(lǐng)導(dǎo)的重視程度,如果這些工作被地方政府提升至“政治任務(wù)”高度,將會顯現(xiàn)出各部門逐級攤派任務(wù)和自我加碼的現(xiàn)象,反之亦然。由此,農(nóng)村人居環(huán)境整治的差序治理不僅受村莊資源稟賦的影響,也受地方行政領(lǐng)導(dǎo)注意力的影響。

總體而言,差異化的行政權(quán)威、資源稟賦和群眾響應(yīng)條件塑造了農(nóng)村人居環(huán)境整治的差序治理樣態(tài),這種差序治理的行動邏輯是基層政府根據(jù)村莊自治力量的強(qiáng)弱與社會響應(yīng)程度高低而有選擇的實(shí)施政策。這種差序治理是基層政府基于村莊實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整和變通執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策,既是“對上負(fù)責(zé)”達(dá)成政策目標(biāo),也是“對下回應(yīng)”基層群眾合理訴求的一種行動策略。國家頒布的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策側(cè)重于將以往地方政府治理不到位或不及時的、基層群眾反映較為強(qiáng)烈的環(huán)境污染問題予以根治,在此過程中既有整合村莊自治力量的要求,也有尋求政社合作治理的訴求。因此,差序治理是在尊重各行動主體利益取向的基礎(chǔ)上,通過差異化配置治理資源,激活基層群眾的主體性作用,使其回歸農(nóng)村人居環(huán)境整治的主導(dǎo)者角色。

2. 個案引入:粵西地區(qū)H市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境整治狀況

H市(縣級市)位于粵西地區(qū),總面積為2 354.2平方千米,下轄6個街道17個鎮(zhèn),常住人口約129萬人。在國家不斷重視農(nóng)村人居環(huán)境整治的情境下,H市根據(jù)上級政府指示進(jìn)行政策配套,并通過整合各部門資源投入農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中,雖取得了一定成效,但也存在一定的問題。本研究于2023年7月—10月對H市展開不定期調(diào)研,對農(nóng)村人居環(huán)境整治所涉及的部門及人員(H市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局、生態(tài)環(huán)境局的辦事員與T鎮(zhèn)、J鎮(zhèn)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的駐村干部與村干部)進(jìn)行深度訪談,以期全面了解H市推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的全過程。

(1)忽視:H市T鎮(zhèn)“對上負(fù)責(zé)”完成上級指令,排斥基層群眾參與

T鎮(zhèn)位于H市南部,下轄1個社區(qū)、17個行政村,轄區(qū)面積為60.4平方千米,常住人口約8萬人。一方面,雖然T鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照上級政府指示執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策,但僅依賴于基層各部門機(jī)械式執(zhí)行,“對上負(fù)責(zé)”完成上級部門下達(dá)高指標(biāo)任務(wù),而將基層群眾排斥在環(huán)境治理體系外。由于長期忽視當(dāng)?shù)厝罕姷脑V求,以致近些年國家所提倡的垃圾分類政策得不到基層群眾響應(yīng)和支持,導(dǎo)致生活垃圾亂堆亂放與隨意焚燒,造成環(huán)境污染問題。另一方面,雖然T鎮(zhèn)能夠根據(jù)中央文件精神和上級部門要求,積極投入人力、物力和財力等各種資源,但由于該鎮(zhèn)所轄的行政村過多,每年所派出的駐村工作隊(duì)伍龐大,使得本來就有限的財政資源供給更為捉襟見肘。治理資源的分散化在加大農(nóng)村人居環(huán)境整治的行政成本的同時,也使得僅靠上級財政轉(zhuǎn)移支付的T鎮(zhèn)政府難以為繼,因而該鎮(zhèn)中心工作逐漸脫離農(nóng)村人居環(huán)境整治,加之未能激活村莊自治力量,以致農(nóng)村人居環(huán)境整治仍依靠政府主導(dǎo),由此,T鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境整治成效并不顯著。

(2)重視:J鎮(zhèn)“對下回應(yīng)”群眾合理訴求,重塑基層群眾主體作用

J鎮(zhèn)位于H市中部,下轄1個社區(qū)、8個行政村,轄區(qū)面積為57.81平方千米,常住人口約3萬人。一方面,J鎮(zhèn)將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提升至“政治任務(wù)”高度,在總結(jié)以往環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過強(qiáng)化政府動員,選派“能力強(qiáng),干勁足”的干部下基層,積極吸納社會力量參與農(nóng)村人居環(huán)境整治,由此形成了政社互動的治理格局。另一方面,J鎮(zhèn)根據(jù)不同鄉(xiāng)村的實(shí)際情況,差異化配置治理資源,在各村(社區(qū))開展“星級衛(wèi)生家庭”評比,并設(shè)置紅黑榜通告欄,對積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的農(nóng)戶給予一定的獎勵,對消極應(yīng)對農(nóng)村人居環(huán)境整治的農(nóng)戶及時下達(dá)整改通知,由此形成政府動員與基層群眾積極響應(yīng)的農(nóng)村人居環(huán)境整治模式,將以往“政府埋頭苦干,群眾看熱鬧”的“公共悲劇”問題有效化解。

總體而言,在科層制體系中推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境政策將會呈現(xiàn)差異化的行動取向,尤其在行政權(quán)威、資源稟賦與群眾響應(yīng)的影響下,H市不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治行為各有差異,所取得的成效也有所不同,典型表現(xiàn)為兩種樣態(tài):忽視(T鎮(zhèn))與重視(J鎮(zhèn))。T鎮(zhèn)傾向于“對上負(fù)責(zé)”完成上級部門下達(dá)的高指標(biāo)任務(wù),機(jī)械式執(zhí)行政策要求,卻忽視了對基層群眾的動員,由于基層群眾響應(yīng)不足,以致該項(xiàng)工作最終由駐村干部和村干部承擔(dān)。而J鎮(zhèn)以“對下回應(yīng)”基層群眾訴求為指引,主動吸納群眾參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的全過程,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的動員下,基層群眾的主體性作用得到有效激活,由此形成了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府-駐村干部/村干部-村民良性互動的治理格局。

三、 梯度推進(jìn):農(nóng)村人居環(huán)境整治的制度嵌入

一項(xiàng)政策從頂層設(shè)計走向底層實(shí)踐需要在科層制體系中逐級動員和由內(nèi)向外推進(jìn)。梯度推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策,意味著需要不同層級政府部門合作與銜接才得以順利進(jìn)行,在此過程中,不同層級政府部門所承擔(dān)的工作任務(wù)和要求各有差異。本文所探討的梯度推進(jìn)政策主要是指中央政府所發(fā)布的農(nóng)村人居整治政策傳達(dá)到地方政府之后的一系列執(zhí)行行為,主要分為高層、中層和基層:組織高層指的是地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)(通常是指黨政“一把手”),中層部門主要涉及農(nóng)村人居環(huán)境整治的各職能部門,基層干部指的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部、村支兩委與駐村干部。從各主體的角色作用來看,組織高層主要負(fù)責(zé)將中央發(fā)布的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策進(jìn)行傳達(dá),其重視程度往往決定了農(nóng)村人居環(huán)境整治的成效;中層部門主要負(fù)責(zé)將農(nóng)村人居環(huán)境政策進(jìn)行細(xì)化和分解至下級部門,并制定各項(xiàng)考核指標(biāo)予以跟進(jìn);基層干部主要負(fù)責(zé)將農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到位,以回應(yīng)高層領(lǐng)導(dǎo)的指示,由此形成了組織高層“權(quán)威推動”-中層部門“配套分解”-基層干部“銜接執(zhí)行”的梯度推進(jìn)樣態(tài)。

1. 組織高層“權(quán)威推動”:高度組織化動員與注意力再分配

在科層制體系中,權(quán)威和資源掌控在組織高層手中,其對下級部門有絕對的“控制權(quán)”,這種“控制權(quán)”主要體現(xiàn)在對其管轄部門的指揮和授權(quán)。在中央政府下達(dá)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策文件之后,高層領(lǐng)導(dǎo)亟須在短時間內(nèi)動員各部門執(zhí)行,在此過程中,高層領(lǐng)導(dǎo)首先要對政策進(jìn)行解讀,并作出指示,中央制度文件被地方組織高層領(lǐng)導(dǎo)解讀之后會變得更加具體化,以確保不同層級部門悉知政策內(nèi)容和考核要求,并按照分工“認(rèn)領(lǐng)”任務(wù)。

處在科層制頂端的組織高層掌控的資源和擁有的權(quán)威最大,其能夠依托行政權(quán)威整合體制內(nèi)資源與動員其管轄的各層級部門及時跟進(jìn)工作,因而在農(nóng)村人居環(huán)境整治政策下達(dá)后,其需要通過召開會議傳達(dá)中央文件精神,并在此基礎(chǔ)上提出指示性要求,以確保宏觀的農(nóng)村人居環(huán)境整治制度文件能夠“接地氣”,契合各部門的執(zhí)行能力。在黨和國家不斷加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治的情境下,該項(xiàng)工作會被組織高層提升至“政治任務(wù)”高度,以提高各部門對履行環(huán)保職責(zé)的重視程度。正如H市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局LJH所言:“在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,作為生態(tài)振興的重要內(nèi)容之一,市里邊越來越重視農(nóng)村環(huán)境治理問題工作,并將該項(xiàng)列入年度中心工作推進(jìn)” 。(訪談記錄:20230711)因而在逐級傳達(dá)中央制度文件要求的過程中,組織高層不僅需要在政策解讀時作出指示來表明自己的立場,也需要在相關(guān)會議中強(qiáng)調(diào)自己的要求,以確保下級部門明晰自己的意圖。換言之,農(nóng)村人居環(huán)境整治的成效取決于地方組織高層領(lǐng)導(dǎo)的重視程度,其注意力的分配是根據(jù)政策要求做出動態(tài)調(diào)整。針對如何推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治這項(xiàng)工作,正如H市生態(tài)環(huán)境局LCY所言:“雖然我們各部門需要按照市領(lǐng)導(dǎo)的指示跟進(jìn)各項(xiàng)工作,但每個領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)和要求都不一樣,尤其是換屆之后,我們不僅要及時調(diào)整治理策略,也要派出工作隊(duì)伍與領(lǐng)導(dǎo)的秘書進(jìn)行對接,不然沒辦法跟上領(lǐng)導(dǎo)的節(jié)奏而影響到單位的績效”。(訪談記錄:20230715)地方組織高層領(lǐng)導(dǎo)通過“權(quán)威推動”,以高度組織化動員各部門的優(yōu)勢資源投入農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中,尤其是領(lǐng)導(dǎo)“掛點(diǎn)”的村莊,其掌控的權(quán)威和資源能夠在短時間內(nèi)形成“集中力量辦小事”的樣態(tài)。在各部門優(yōu)勢資源集中供給下的村莊的農(nóng)村人居環(huán)境整治成效最為顯著,但一些缺乏資源供給的村莊,即使有駐村干部和村支兩委組織動員群眾,但因資源供給不足而往往導(dǎo)致整治成效差強(qiáng)人意。

總體而言,地方組織高層的“權(quán)威推動”是確保農(nóng)村人居環(huán)境整治政策順利落地的關(guān)鍵,掌控的權(quán)威和資源能夠驅(qū)動各層級部門及時跟進(jìn)政策,但高層領(lǐng)導(dǎo)所作出的指示很可能導(dǎo)致因額外任務(wù)量的增加而加重基層部門工作負(fù)擔(dān)。權(quán)威推動是高效組織化動員的內(nèi)部驅(qū)動力,而組織高層領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配能夠決定政策的未來走向。如果組織高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視,那么農(nóng)村人居環(huán)境整治所獲取的體制內(nèi)資源將會不斷增加,在其管轄部門“集中力量辦小事”的態(tài)勢之下,農(nóng)村人居環(huán)境整治政策得到高效執(zhí)行,反之亦然。

2. 中層部門“配套分解”:權(quán)責(zé)明晰與責(zé)任下壓

農(nóng)村人居環(huán)境整治所涉及的部門主要有“農(nóng)口”單位,即負(fù)責(zé)“三農(nóng)”工作的相關(guān)部門,這些部門“認(rèn)領(lǐng)”組織高層領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的指示之后,就會將任務(wù)分解到各科室,一方面通過設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來維系該項(xiàng)工作的支出,另一方面設(shè)置責(zé)任清單明確各執(zhí)行者的責(zé)任。組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示經(jīng)由各部門的再次細(xì)化,使得農(nóng)村人居環(huán)境整治各項(xiàng)指標(biāo)得以具體化,對組織高層領(lǐng)導(dǎo)指示的配套分解既有資源供給層面也有責(zé)任明晰層面。農(nóng)村人居環(huán)境整治的日常運(yùn)作需要不同層級部門的人、財、物供給才得以維持,而資源供給量往往受組織高層領(lǐng)導(dǎo)的重視程度影響,但不同層級部門承接該項(xiàng)工作之后意味著考核壓力隨之而來,因而各部門所需承擔(dān)的責(zé)任越來越多。

權(quán)責(zé)明晰是推動農(nóng)村人居環(huán)境整治政策落地的必要過程,如政策下達(dá)后“無人管”,那將難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在科層制體系中,中央政令逐級傳遞意味著各部門需要擔(dān)責(zé),并做到事事有回應(yīng)。從以往的農(nóng)村環(huán)境治理來看,由于地方各部門權(quán)責(zé)模糊化,政策執(zhí)行不到位也難以追責(zé)到具體的個人,以致村莊污染問題日趨嚴(yán)重。正如H市鄉(xiāng)村振興局CJB所言:“由于農(nóng)村環(huán)境治理所涉及的事務(wù)較為復(fù)雜,到底歸哪個部門管或者牽頭,以前的文件也沒有明說,這就導(dǎo)致很多村莊的環(huán)境問題找不到歸口單位處置而加劇群眾的怨氣”。(訪談記錄:20230718)即使在諸多政策文本中明確各主體的責(zé)任和義務(wù),但地方政府往往過于重視與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合的中心工作,而將農(nóng)村人居環(huán)境整治滯后排序。由于上級資源供給不均衡,以致農(nóng)村人居環(huán)境整治陷入“無主體”的困境,即本該由地方政府部門負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作,卻因資源供給不足而被迫“擱淺”。正如H市生態(tài)環(huán)境局WYJ所言:“雖然我們也派出工作隊(duì)對一些村莊的環(huán)境污染問題進(jìn)行跟蹤治理,但有些村莊較為偏遠(yuǎn),上級又沒給什么經(jīng)費(fèi),所以治理難度還是很大的”。(訪談記錄:20230725)正因?yàn)槿绱?當(dāng)前的農(nóng)村人居環(huán)境整治工作首先被組織高層領(lǐng)導(dǎo)提升至“政治任務(wù)”高度之后,能夠快速引起其管轄的部門重視,其次整治任務(wù)經(jīng)由各部門配套分解,使該項(xiàng)工作權(quán)責(zé)明晰化,最后將整治任務(wù)賦予考核指標(biāo)體系并下壓執(zhí)行責(zé)任,以確保各“條塊”部門“認(rèn)領(lǐng)”到位。

總體而言,在科層制體系中,組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示被中層部門配套分解之后,農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)權(quán)責(zé)得以明晰化和具體化。但受上級資源供給數(shù)量的影響,并非所有部門都能按照上級的指示投入全部精力和資源推動該項(xiàng)工作,這就導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治成效各有差異。如果組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視該項(xiàng)工作,那其管轄的部門就會竭盡全力跟進(jìn)該項(xiàng)工作,反之亦然。在農(nóng)村人居環(huán)境整治重心不斷下移的情境下,即使各部門所需承擔(dān)的工作量超越以往,但也要投入專項(xiàng)資金和人員推動該項(xiàng)工作,因?yàn)樯霞壴O(shè)置的責(zé)任清單一旦成立,各層級部門就要承擔(dān)清除“臺賬”的責(zé)任。如果完不成工作量,不僅會影響單位的績效考核,也會影響個人的發(fā)展。

3. 基層干部“銜接執(zhí)行”:主動加碼與規(guī)避風(fēng)險

政策落地需要各執(zhí)行者銜接跟進(jìn)才得以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在組織高層的“權(quán)威推動”和中層部門的“配套分解”下,農(nóng)村人居環(huán)境整治政策進(jìn)入基層執(zhí)行場域。作為執(zhí)行者,基層干部不僅要“對上負(fù)責(zé)”完成上級領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的高指標(biāo)任務(wù),也要及時“向下回應(yīng)”基層群眾的合理訴求。而處在科層制底端的基層干部,由于權(quán)威和資源雙重匱乏,他們不得不通過“主動加碼”的方式來彰顯個人能力,以希望自己的政績能進(jìn)入上級領(lǐng)導(dǎo)的“可視范圍”,因而基層干部的執(zhí)行能力直接影響農(nóng)村人居環(huán)境整治成效。

在科層制體系中推進(jìn)政策,雖然組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示能夠拔高政策文本的要求和提高各部門的重視程度,但政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要基層干部這一執(zhí)行者強(qiáng)有力的推動才能完成。中央政令的統(tǒng)一性在地方多樣化執(zhí)行之后很可能會出現(xiàn)政策意外結(jié)果,即使在考核壓力之下,地方政府各部門通過選擇性執(zhí)行予以避責(zé),這就導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)任務(wù)被選擇性執(zhí)行,最終無法到達(dá)政策目標(biāo)。正如H市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局SBR所言:“市里邊把農(nóng)村人居環(huán)境整治的任務(wù)下達(dá)之后,我們首要關(guān)注的是哪些任務(wù)對我們有利,就會竭盡全力完成,那些可能帶來風(fēng)險的條塊就轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成,以確保我們順利完成而不被問責(zé)”。(訪談記錄:20230809)雖然基層部門出于契合當(dāng)?shù)貓?zhí)行環(huán)境的需要而有選擇地執(zhí)行政策,但一些部門只執(zhí)行對本部門有利的政策,而將與基層群眾利益相關(guān)的要求或亟須解決的問題排斥在外或滯后執(zhí)行,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的“碎片化”。作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的直接負(fù)責(zé)人,基層干部通常要考慮執(zhí)行整治政策之后是否給自己帶來收益,如果收益大于風(fēng)險,他們就會竭盡全力完成,如果風(fēng)險大于收益,他們同樣采取選擇性執(zhí)行來降低自己被問責(zé)的風(fēng)險。正如H市生態(tài)環(huán)境局SYX所言:“由于市里邊將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提上日程,領(lǐng)導(dǎo)很重視,所以我們不能按照以往的套路‘躺平’,而是不斷加碼工作量,以讓自己的‘政績’獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可”。(訪談記錄:20230815)雖然基層干部通過主動加碼的方式來獲取盡可能多的成績,但需要承擔(dān)的責(zé)任同樣在增加,在權(quán)衡利弊之下,其執(zhí)行行為就會受到影響。

總體而言,基層干部的主動作為是“銜接跟進(jìn)”組織高層領(lǐng)導(dǎo)批示和中層部門責(zé)任的關(guān)鍵。在農(nóng)村人居環(huán)境整治的制度文本中,對基層干部的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)作出了明確的要求,如果基層干部按部就班,機(jī)械式執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策,那很可能因基層群眾不配合而導(dǎo)致任務(wù)“擱淺”。為了給自己預(yù)留一定的彈性空間,基層干部往往在組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示下通過自我加碼的方式拔高工作要求,以獲取盡可能多的績效,進(jìn)而爭取進(jìn)入組織高層領(lǐng)導(dǎo)的“可視范圍”。但工作量的增加勢必會加重基層干部的工作負(fù)擔(dān),尤其在考核壓力不斷放大的情況下,他們很可能采取“做作業(yè),造數(shù)據(jù)”的拼湊對接方式來應(yīng)對上級檢查,由此導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的成效遭到質(zhì)疑。

四、 差序治理:農(nóng)村人居環(huán)境整治的實(shí)踐邏輯

梯度推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策在不同地區(qū)呈現(xiàn)出差序治理取向,本文所指的差序治理是科層制體系中最底層級執(zhí)行者(村支兩委與駐村干部)如何將組織高層領(lǐng)導(dǎo)的批示、中層部門的要求與基層干部的指導(dǎo)落實(shí)到位。當(dāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策被組織高層領(lǐng)導(dǎo)解讀、中層部門分解與基層干部細(xì)化之后,就會下發(fā)至村莊。作為兜底的執(zhí)行者,村支兩委與駐村干部需要按照上級的指示開展工作,但問題是不同層級的要求存在差異,村支兩委與駐村干部不僅要開展常規(guī)性工作,也要抽調(diào)力量完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的額外任務(wù)。雖然現(xiàn)有研究多有探究村支兩委與駐村干部在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中的助推作用,卻忽視了對他們接到不同層級要求之后的行動的邏輯分析,尤其是其差異化的回應(yīng)方式將會給農(nóng)村人居環(huán)境整治帶來何種結(jié)果。

1. 領(lǐng)導(dǎo)高度重視:集中力量辦小事

領(lǐng)導(dǎo)高度重視是在科層制體系運(yùn)作實(shí)現(xiàn)權(quán)威、人力和財力資源的注意力分配方式[27]。組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視是開展農(nóng)村基層工作的前提,也是體制內(nèi)資源能否得到有效整合和供給的關(guān)鍵。當(dāng)前的農(nóng)村人居環(huán)境整治不再像以往依賴于基層政府“有所作為”,而是被提升至“政治任務(wù)”高度之后,經(jīng)由“條塊”部門逐級加碼并下發(fā)到基層部門,并賦予各項(xiàng)考核指標(biāo)予以跟進(jìn),以確保各部門聽從組織高層領(lǐng)導(dǎo)指揮并投入更多的資源予以支持。組織高層領(lǐng)導(dǎo)之所以高度重視農(nóng)村人居環(huán)境整治工作,一方面是因?yàn)橹醒胫贫任募[含的執(zhí)行壓力不斷增大,需要按時按要求執(zhí)行到位才能化解被問責(zé)的風(fēng)險;另一方面是因?yàn)榇迩f環(huán)境長期遭受污染而導(dǎo)致矛盾累積到一定程度,如果不及時化解很可能演化為更大事件,最終導(dǎo)致治理難度加大和輿論風(fēng)險的社會放大。組織高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視,意味著各部門都要提高政策執(zhí)行效率,以提升農(nóng)村人居環(huán)境整治的有效性。

在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中,組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示最終由村支兩委與駐村干部執(zhí)行才得以實(shí)現(xiàn)其價值和目標(biāo)。但從以往的農(nóng)村環(huán)境治理來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先排序?qū)е颅h(huán)保工作滯后化,加上科層制體系權(quán)責(zé)模糊,使得農(nóng)村環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)峻而得不到有效治理,究其根源:一方面,上級資源供給不足而導(dǎo)致地方財政供給吃緊,以致農(nóng)村人居環(huán)境整治工作難以開展;另一方面,一些領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視,認(rèn)為該項(xiàng)工作“農(nóng)口”部門完成就行,而其管轄的部門無法跟進(jìn)。單靠涉農(nóng)部門去開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作很可能因利益沖突而陷入“無人管”的境地。正如T鎮(zhèn)政府LXR所言:“在接到市里面下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)之后,我們首先找到鎮(zhèn)里農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦的辦事員對接該項(xiàng)工作,但這個辦公室的人員幾乎全被抽去搞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)了,所以農(nóng)村人居環(huán)境整治工作得先放一放”。(訪談記錄:20230929)為了加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作,黨中央和國務(wù)院等部門不斷出臺文件和制定規(guī)劃,但制度嵌入鄉(xiāng)村場域之后,如缺乏組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視,就會出現(xiàn)政策“懸浮”于文本而難以真正落地。雖然中央政令具有權(quán)威性,但這種權(quán)威性很可能被科層制體系變通執(zhí)行之后消解殆盡,因而仍需要基層干部銜接跟進(jìn)才得以實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。正如J鎮(zhèn)政府SDW所言:“市里邊下達(dá)的工作任務(wù)都有我們生態(tài)環(huán)境辦的工作人員承接,不然該項(xiàng)政策都沒人牽頭執(zhí)行了”。(訪談記錄:20230930)換言之,如果按照以往的科層制運(yùn)作邏輯,上級部門通過召開會議將中央政令逐級下達(dá),該項(xiàng)工作的具體要求很可能被基層部門忽視,以致被基層干部選擇性執(zhí)行,最終影響農(nóng)村人居環(huán)境整治的效果。

總體而言,提高各“條塊”部門對農(nóng)村人居環(huán)境整治的重視程度往往取決于組織高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配,如果領(lǐng)導(dǎo)高度重視,那其管轄的部門就會積極跟進(jìn),尤其是領(lǐng)導(dǎo)的“掛點(diǎn)”村莊,各類型的資源會在短期內(nèi)整合并投入到位,由此形成的“集中力量辦小事”往往比科層制逐級落實(shí)的效率更高。在組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示下,既有各“條塊”部門整合資源并投入農(nóng)村人居環(huán)境整治工作,也有村支兩委與駐村干部積極動員群眾參與,由此形成了剛性治理和柔性治理互動的格局。

2. 部門重點(diǎn)關(guān)照:跨層級整合資源

農(nóng)村人居環(huán)境整治所涉及的主體較多,既有黨政部門,也有社會組織與基層群眾,如果這些主體無法達(dá)成合作治理的共識,那么很可能導(dǎo)致該項(xiàng)工作陷入“梗阻”困境。在組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示下,各“條塊”部門分解任務(wù),并下達(dá)給基層干部,在此過程中,部門資源供給數(shù)量將會直接影響農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的質(zhì)量,如果資源供給充足,那該項(xiàng)工作就能得到保障,反之非然。在上級目標(biāo)考核機(jī)制下,農(nóng)村人居環(huán)境整治的壓力逐級傳導(dǎo),各“條塊”部門需要花費(fèi)大量精力才能完成整治目標(biāo),以降低被問責(zé)的風(fēng)險。農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,所涉及的“條塊”部門眾多,既有負(fù)責(zé)總體發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展改革委等部門,也有專項(xiàng)資金供給的財政部門,更有負(fù)責(zé)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,這些部門在農(nóng)村人居環(huán)境整治中所承擔(dān)的工作量存在差異。但從資源稟賦來看,“強(qiáng)勢”部門能夠快速整合資源支持組織高層領(lǐng)導(dǎo)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作,而“弱勢”部門只能依賴駐村干部或村干部入戶游說村民配合執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策。

由于缺乏市場主體與社會組織的介入,現(xiàn)階段農(nóng)村人居環(huán)境整治仍以地方政府的財政供給為主,由此造成地方財政壓力不斷加大。在科層制體系中推動政策,難以避免因“條塊”部門職能分割而出現(xiàn)的意見“分歧”,尤其是治理指標(biāo)的設(shè)置與資源供給量都需要經(jīng)各部門商議之后才能決定。正如T鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦HMY所言:“雖然市里邊下達(dá)了任務(wù)指標(biāo),但各個村莊的環(huán)境治理需求都不一樣,如何將有限的財政資金分配到位仍需要我們幾個部門協(xié)商之后才能執(zhí)行”。(訪談記錄:20231002)在中央政令下達(dá)后,各“條塊”部門都需要考量執(zhí)行該項(xiàng)工作所獲取的收益與風(fēng)險,如果風(fēng)險大于收益,他們則謹(jǐn)慎對待;如果收益大于風(fēng)險,他們則優(yōu)先執(zhí)行。各“條塊”部門受組織高層領(lǐng)導(dǎo)管轄,其執(zhí)行行為受領(lǐng)導(dǎo)指示的影響,因而各“條塊”部門的優(yōu)勢資源往往集中供給領(lǐng)導(dǎo)高度重視的村莊,由此導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的成效呈現(xiàn)差異化特性。正如J鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境辦ZZT所言:“搞了幾年的農(nóng)村人居環(huán)境整治評估工作,每個村莊的成效各有差異,最明顯的是有部門‘特殊關(guān)照’的村莊效果好一些,而那些資源供給不到位的則很差”。(訪談記錄:20201003)這種差異化是組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視下各“條塊”部門整合資源,并集中供給到某村莊所取得的效果。但有限的資源供給并非能均等化配置給所有的村莊,由此造成的結(jié)果是:有些村莊整治成效顯著,而有些村莊則污染照舊。

總體而言,在各“條塊”部門優(yōu)勢資源的集中供給下,部分村莊的人居環(huán)境整治成效較為顯著,但有限的資源并非均衡性分配到各個村莊,這就導(dǎo)致得不到重點(diǎn)關(guān)照的村莊往往整治成效不佳。由于農(nóng)村人居環(huán)境整治需要多部門合作共治才能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),因而該項(xiàng)工作不僅需要組織高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,也需要各“條塊”部門通過跨部門整合優(yōu)勢資源,并差異化、均衡性地配置到各個村莊,以化解因上級資源供給不足而造成村莊環(huán)境治理失靈的困境。

3. 基層變通執(zhí)行:積極向上爭資跑項(xiàng)

農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)被下發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn),再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部指導(dǎo)村支兩委和駐村干部落實(shí),在此過程中,雖然組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示需要遵照執(zhí)行,但由于村莊資源稟賦條件與群眾的響應(yīng)程度不足,往往需要村支兩委和駐村干部通過變通執(zhí)行予以消解。為快速完成上級下達(dá)的高指標(biāo)任務(wù),基層干部替代農(nóng)戶的主體地位,導(dǎo)致農(nóng)戶成為局外人。作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的責(zé)任人,基層干部采用何種方式來指導(dǎo)村支兩委與駐村干部推動該項(xiàng)工作往往影響農(nóng)村人居環(huán)境整治成效。在基層治理重心不斷下移的情況下,“上面千條線,下面一根針”使得基層干部所需承擔(dān)的工作量大大增加,而一些地方政府將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提升至“政治任務(wù)”高度,無形中加大了考核壓力,在此情境下,村支兩委和駐村干部如果按照以往政策執(zhí)行方式,那么很可能在任期內(nèi)完不成考核指標(biāo)而影響到自己的發(fā)展,這就迫使其積極向上級爭資跑項(xiàng),以化解上級部門資源供給不足的困境。

如何在有限的資源稟賦條件下完成農(nóng)村人居環(huán)境整治的目標(biāo)是基層干部亟須解決的難題,作為該項(xiàng)工作的直接責(zé)任人,如果完不成各項(xiàng)考核指標(biāo),影響的不僅是自身的績效考核,甚至?xí)绊懻麄€鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在市里的排名。傳統(tǒng)農(nóng)村環(huán)境治理采取“攤大餅”式派發(fā)任務(wù),由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)完成,由于缺乏考核與激勵機(jī)制,任務(wù)完成效果難以評價。而當(dāng)前的政策執(zhí)行不僅被賦予多項(xiàng)考核指標(biāo),也不斷強(qiáng)化部門之間的競爭。畢竟在有限的資源供給下,誰做得好,上級就會支持誰,所以農(nóng)村人居環(huán)境整治在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))形成了排名評比。正如T鎮(zhèn)政府CMY所言:“市里邊把該項(xiàng)工作的成效進(jìn)行排名之后,我們不得不抽調(diào)大量的工作人員專門跟蹤每個村的進(jìn)度,以防止排名墊底而被市領(lǐng)導(dǎo)‘點(diǎn)名批評’”。(訪談記錄:20231005)考核與激勵機(jī)制不僅影響地方政府的財政支出偏好,也影響基層干部對農(nóng)村人居環(huán)境整治的關(guān)注度,這種橫向評比往往也能激發(fā)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的能動性,即為避免被上級領(lǐng)導(dǎo)“點(diǎn)名批評”,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都會抽調(diào)“精兵強(qiáng)將”來組建一支工作隊(duì),并全程跟進(jìn)和指導(dǎo)村支兩委與駐村干部開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。但基層干部的能力有限,并非都能解決當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治中的所有問題,尤其在權(quán)小責(zé)大的情形之下,他們往往通過積極向上“爭資跑項(xiàng)”來獲取盡可能多的資源,以緩解村莊資源供給不足的局面。在考核與激勵機(jī)制的推動下,駐村干部更傾向于依托個人關(guān)系網(wǎng)整合資源,或是向上游說以尋求后盾單位的全方面支持。正如J鎮(zhèn)駐村干部LXR所言:“單靠我一個人的力量沒辦法搞好這項(xiàng)工作的,我更多地尋求上級部門的幫忙才得以推進(jìn)一些工作,如果得不到他們的關(guān)照,我的工作量很難完成”。(訪談記錄:20231005)然而,并非所有村支兩委都能聽從駐村干部的指令去執(zhí)行,畢竟他們不屬于科層制體系中的人員,并不受上級考核與激勵的影響,因而在駐村干部下達(dá)農(nóng)村人居環(huán)境整治指令之后,很可能因?yàn)榇逯晌姆磳Χ黄冉K止。

總體而言,中央政令需要科層制體系逐級推動并觸底實(shí)踐才得以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),但在異質(zhì)性資源稟賦條件下,農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行所遭遇的困境難以規(guī)避,尤其在上級資源供給缺乏與基層群眾響應(yīng)不足的情況下,需要駐村干部發(fā)揮“能人”效應(yīng),積極向上爭取資源。駐村干部的個人能力越強(qiáng),對農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的宣傳力度越高,就越有可能提高農(nóng)戶的參與整治意愿,由此就會出現(xiàn)各層級駐村干部“爭資跑項(xiàng)”的現(xiàn)象,但有限的資源無法平均分配到各個村莊,上級部門就會引入考核與激勵機(jī)制來評價駐村干部的執(zhí)行能力。駐村干部需要按照組織高層領(lǐng)導(dǎo)的指示和中層部門的要求并將任務(wù)再次分解給村支兩委與駐村干部,并全程指導(dǎo)其完成相關(guān)工作。

五、 結(jié)論與討論

在科層制體系中梯度推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治是根據(jù)村莊治理需求而形成的一種政策運(yùn)作方式。在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中,組織高層領(lǐng)導(dǎo)的“權(quán)威推動”發(fā)揮了重要作用,其作出的指示既決定政策的未來走向,也影響各“條塊”部門的執(zhí)行行為;中層部門的“配套分解”能夠使得農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)指標(biāo)和責(zé)任明晰化;基層干部的“銜接跟進(jìn)”能夠使得農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位,由此形成了“高層領(lǐng)導(dǎo)重視-中層部門關(guān)照-基層干部執(zhí)行”的整治推進(jìn)路徑。差異化行動主體的價值取向與行動邏輯各有不同,以致農(nóng)村人居環(huán)境整治效果也顯現(xiàn)出差序治理樣態(tài)。

首先,高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視。從發(fā)展型政府視角來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先排序?qū)е罗r(nóng)村人居環(huán)境整治滯后化,而資源供給不足更是加劇整治成效的差異化。在以往的農(nóng)村環(huán)境治理過程中,由于中央政令進(jìn)入科層制體系之后遭遇層級節(jié)制而陷入“梗阻”的困境,以致諸多農(nóng)村環(huán)境污染問題得不到及時有效處置而最終演化為環(huán)境事件,不僅加重了地方政府治理難度,也使得社會不穩(wěn)定因素增加,這與當(dāng)前的國家治理要求相違背。為了扭轉(zhuǎn)地方錯誤的政績觀,提升農(nóng)村人居環(huán)境整治成效,黨中央與國務(wù)院發(fā)布了一系列制度文件,這些制度文件旨在提升各級地方政府對環(huán)保的重視程度。其次,中層部門重點(diǎn)關(guān)照。在不同層級領(lǐng)導(dǎo)的政策解讀和批示下,再加上行政權(quán)威、資源稟賦與群眾響應(yīng)等因素的影響,各地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治出現(xiàn)差序治理的格局。這種差序治理源自村莊根據(jù)實(shí)際情況而做出的政策變通執(zhí)行,目的是增強(qiáng)中央政令要求與村莊環(huán)境治理訴求的契合度。差序治理是根據(jù)村莊資源稟賦與群眾響應(yīng)傾向均衡性配置資源,以消解村莊環(huán)境治理成效不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)狀,但有限的財政資源無法供給到所有村莊,這就導(dǎo)致各村莊的農(nóng)村人居環(huán)境整治成效不同。最后,基層干部執(zhí)行到位。上級部門會根據(jù)駐村干部的執(zhí)行效能給予激勵,如果治理成效顯著,那么該村莊將會得到持續(xù)性資源供給,這就導(dǎo)致一些個人能力較強(qiáng)的駐村干部獲取資源的數(shù)量遠(yuǎn)大于其他人,其所在的村莊農(nóng)村人居環(huán)境整治成效更為顯著。然而,資源供給數(shù)量的多寡取決于高層領(lǐng)導(dǎo)的重視程度,如高層領(lǐng)導(dǎo)注意力分配最多,其所“掛點(diǎn)”的村莊就會得到各“條塊”部門的及時跟進(jìn),這就形成了高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視、中層部門重點(diǎn)關(guān)照與基層干部高效執(zhí)行的差序治理格局。

總體而言,農(nóng)村人居環(huán)境整治從中央層面的頂層設(shè)計走向地方層面的底層實(shí)踐不僅需要科層制體系的梯度推進(jìn),也需要鄉(xiāng)村社會的差序治理。中央政令傳遞需要分階段、分步驟與分層次的梯度推動,各層級政府的領(lǐng)導(dǎo)需要解讀政策并作出指示,經(jīng)由各“條塊”部門的任務(wù)分解與資源配套之后,最終的治理任務(wù)落到基層干部身上。為了確保農(nóng)村人居環(huán)境整治政策能夠達(dá)成目標(biāo),不僅需要各部門銜接跟進(jìn),也需要配套考核機(jī)制予以跟進(jìn)。正因?yàn)槿绱?中央政令傳達(dá)到基層,就會在各“條塊”部門中拓展出諸多實(shí)施細(xì)則與考核辦法,由此伴隨而來的考核壓力不斷增大,基層干部負(fù)擔(dān)不斷加重,就會刺激其選擇性執(zhí)行行為,由此產(chǎn)生農(nóng)村人居環(huán)境整治成效的差異化。本文的邊際貢獻(xiàn)在于:不再局限于現(xiàn)有研究探討的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策運(yùn)作的動態(tài)描述,而是通過梯度推進(jìn)與差序治理兩個維度動態(tài)展示農(nóng)村人居環(huán)境整治政策如何從科層制體系由內(nèi)向外推進(jìn),并揭示行動主體的差異化價值取向與行動邏輯如何影響農(nóng)村人居環(huán)境整治成效。