深入推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)

田惠敏 王閣

習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上提出，要推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局[1]。這對(duì)形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，對(duì)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)具有重要意義。各地區(qū)要根據(jù)各自的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局[2]，深入推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)。

一、“十三五”時(shí)期我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取得的成效

（一）區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)

從四大板塊方面來看。一是強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為向西南開放創(chuàng)造了良好的條件。二是深化改革加快東北老工業(yè)基地振興。東北等老工業(yè)基地繼續(xù)深化改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)活力不斷增強(qiáng)。三是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起。中部地區(qū)承東啟西、連接南北，發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)連接和發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。四是創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。通過制度創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展和陸海統(tǒng)籌，率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展?？傮w來看，東部地區(qū)仍是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器，中部地區(qū)將成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展，西部地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回旋空間。

從五大經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展態(tài)勢(shì)看。五大經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展均呈增長趨勢(shì)，高質(zhì)量發(fā)展總指數(shù)排序從高到低依次為京津冀、長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”、黃河流域。近幾年，京津冀和長三角交替輪換高質(zhì)量發(fā)展首位，長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”位居中游，黃河流域位居末位[3]。五大經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展總指數(shù)的年均增速排序從高到低依次為黃河流域、長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”、京津冀，增速變化與總指數(shù)水平變化呈相反方向。黃河流域增速最快，長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”增速平穩(wěn)，京津冀增速放緩。2023年11月9日，中國人民銀行發(fā)布的《中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告（2023）》顯示，2022年，在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子政策和接續(xù)措施推動(dòng)下，國民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長3.0%，東部、中部、西部和東北地區(qū)生產(chǎn)總值同比分別增長2.5%、4.0%、3.2%和1.3%。

從四大地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展總指數(shù)變化情況看，區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展均持續(xù)提升，區(qū)域差距分化明顯，呈現(xiàn)東高西低的格局；東部區(qū)域遙遙領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯，持續(xù)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展；中部區(qū)域崛起較快，增速躍居四大板塊之首；東北和西部區(qū)域仍有追趕空間。東部地區(qū)整體發(fā)展水平較高，中部地區(qū)發(fā)展質(zhì)量弱于東部地區(qū)，西部地區(qū)總體發(fā)展水平弱于中部地區(qū)，東北地區(qū)為各區(qū)域中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低，面臨較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型壓力。

（二）城市群發(fā)展優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯，中心城市發(fā)展速度明顯加快

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，近些年來，京津冀、粵港澳和長三角的地區(qū)生產(chǎn)總值增速均顯著高于全國平均水平（除2018年天津地區(qū)生產(chǎn)總值主動(dòng)“擠水分”導(dǎo)致2018年京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值負(fù)增長）。從人口流動(dòng)的角度來看，近幾年來，長三角、粵港澳兩大城市群的常住人口處于凈流入狀態(tài)。北京受到疏解非首都功能政策的落實(shí)，通過不斷完善北京人口調(diào)控機(jī)制，2022年北京常住人口2184萬人，控制在2300萬人以內(nèi)的目標(biāo)。

中心城市在城市群的發(fā)展過程中，既能帶來產(chǎn)業(yè)和人口的集聚效應(yīng)，也能夠帶動(dòng)周圍次核心城市的發(fā)展?！笆濉逼陂g，包括北京、廣州、上海、深圳、杭州、成都、武漢、西安、南京等中心城市的發(fā)展速度明顯加快。特別是中西部地區(qū)，一些中心大城市的發(fā)展水平已經(jīng)逐漸接近沿海大城市[4]。“人才”是長三角的第一生產(chǎn)力。針對(duì)不同層次人才，上海、南京、杭州、蘇州、合肥、寧波等地紛紛推出不同形式的落戶政策。

（三）城市群間的交通快速連接網(wǎng)通達(dá)性進(jìn)一步改善

“十三五”期間，我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資連續(xù)保持在每年8000億元以上。2022年，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成7109億元，投產(chǎn)新線4100公里，其中高速鐵路2082公里。截至2022年底，全國鐵路營業(yè)里程15.5萬公里，其中高鐵4.2萬公里，占全球高鐵里程三分之二以上，比“十二五”末增加將近一倍，初步實(shí)現(xiàn)了50萬人口以上相鄰大中城市間1—4小時(shí)交通圈，城市群內(nèi)0.5—2小時(shí)交通圈[5]，城市群間的交通快速連接網(wǎng)已基本形成。

（四）區(qū)域投資非均衡問題有所緩解，資本區(qū)際配置更趨協(xié)調(diào)

2022年，全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資579556億元，比上年增長4.9%。分區(qū)域看，東部地區(qū)投資比上年增長3.6%，中部地區(qū)投資增長8.9%，西部地區(qū)投資增長4.7%，東北地區(qū)投資增長1.2%[6]。

“十三五”期間，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）每年保持5%左右的增速。中部地區(qū)、西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資同比增長率均值分別高于東部地區(qū)1.62和0.88個(gè)百分點(diǎn)。這說明中部地區(qū)和西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資增速加快，投資結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化。

二、“十三五”時(shí)期我國區(qū)域發(fā)展存在問題和挑戰(zhàn)

（一）區(qū)域分化態(tài)勢(shì)明顯，中西部發(fā)展較快

我國區(qū)域分化態(tài)勢(shì)明顯，在四大板塊之間、板塊內(nèi)部之間、省區(qū)內(nèi)部之間均出現(xiàn)不同程度的分化。特別是南北分化問題凸顯。北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)在2001年前后占全國總量比重曾出現(xiàn)過一定程度的上升，從2001年的41.8%上升至2008年的43.2%。隨后，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比開始下降，并在2016年首次下降到40%以下。近年來，全國經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移，從2013年起南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速超過北方。2010-2021年北方經(jīng)濟(jì)占全國總量從42.8%快速下降至35.2%，南北經(jīng)濟(jì)總量差距從14.4個(gè)百分點(diǎn)迅速擴(kuò)大至29.6個(gè)百分點(diǎn)，人均GDP差距從0.97個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大為1.25個(gè)百分點(diǎn)。

近年來，東北地區(qū)人口流出、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足、經(jīng)濟(jì)增長乏力等問題突出。2016—2020年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重從8.7%下降到5.05%，常住人口減少642萬人。特別要關(guān)注的是，南北差距和東西差距的內(nèi)涵不完全一樣，東西差距總體是生產(chǎn)力布局的差距，南北差距則主要是開放、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)活力的差距[7]。

從GDP增速來看，2022年，經(jīng)濟(jì)增長較快的省份集中在中西部，受益于統(tǒng)籌發(fā)展與安全、保供穩(wěn)價(jià)背景下的能源開采上升。全國地區(qū)生產(chǎn)總值增速4%以上的10個(gè)省份中，西部省份占6席，中部省份有3席位，東部省份僅有1席。福建、江西地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)際增速領(lǐng)跑全國，甘肅、湖南并列第三，吉林、上海受疫情沖擊負(fù)增長，增速排名墊底。主要城市橫向?qū)Ρ葋砜?，我國北方地區(qū)主要城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比南方，尤其是東南沿海地區(qū)要遜色不少。

（二）區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，發(fā)展不平衡、不充分矛盾突出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)

城市群對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的作用日益增強(qiáng)，但發(fā)展過程中也面臨著以下問題。一是區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同是制約我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，主要體現(xiàn)在各地區(qū)片區(qū)追求“大而全”“小而全”，忽視了比較優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重復(fù)進(jìn)行低水平建設(shè)，造成資源浪費(fèi)和錯(cuò)配。二是區(qū)域間發(fā)展不平衡、不充分的矛盾突出。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然處于全國領(lǐng)先水平，即使在“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟(jì)帶等政策的引導(dǎo)下，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然相對(duì)較慢。從產(chǎn)業(yè)分布的角度來看，東部地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整較快，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中引領(lǐng)作用更加凸顯。而西部、東北地區(qū)仍然以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)為主。另外，西部、東北地區(qū)的人口流失情況較為嚴(yán)重。三是城市群生態(tài)環(huán)境建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。一方面，城市建設(shè)用地和工業(yè)用地侵占生態(tài)綠化面積，破壞了生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。另一方面，霧霾、水污染、土壤污染等已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市居民的生活質(zhì)量。這些污染不局限于單一城市，而是跨區(qū)域交叉污染。

（三）跨區(qū)域收益共享與成本共擔(dān)機(jī)制不完善

“收益共享”是跨區(qū)域合作的長效機(jī)制，“成本共擔(dān)”是跨區(qū)域合作的內(nèi)在要求。當(dāng)前跨區(qū)域收益共享與成本共擔(dān)機(jī)制還不完善：一是頂層設(shè)計(jì)缺失、政策碎片化以及缺乏共識(shí)、協(xié)調(diào)機(jī)制等。城市群、都市圈范圍內(nèi)跨行政區(qū)的公共性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目合作共建存在不足。二是各地區(qū)在財(cái)力和體制方面均存在較大差異，增加了跨區(qū)合作的成本。區(qū)域間的合作發(fā)展與適度競(jìng)爭(zhēng)的不平衡，影響跨區(qū)域合作的長期收益和良性發(fā)展。三是跨區(qū)域合作的各方利益缺乏明確的保障機(jī)制，增加合作機(jī)制的不確定性。如：流域間缺乏規(guī)范化、制度化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)與發(fā)展成果難以實(shí)現(xiàn)共享、上下游公平性發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。

（四）金融促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展有待進(jìn)一步優(yōu)化

盡管“十三五”期間金融在促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面取得了一定的成效，但仍然存在以下問題。一是區(qū)域金融協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。主要表現(xiàn)在，資本的區(qū)域流動(dòng)分化嚴(yán)重，金融資源的不平衡不充分問題依然突出。不同地區(qū)、不同部門之間金融監(jiān)管不銜接、不協(xié)調(diào)，未制定更具針對(duì)性的金融政策和金融制度規(guī)范。二是區(qū)域金融改革舉措亟待推進(jìn)。“十三五”期間，我國初步形成了五個(gè)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略（長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、海南自貿(mào)港建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江三角洲區(qū)域一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展），均已完成頂層設(shè)計(jì)并出臺(tái)實(shí)施方案，但在區(qū)域金融發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程中，金融改革推行（如區(qū)域金融基礎(chǔ)設(shè)施和信用體系建設(shè)）相對(duì)緩慢。三是金融支持科技創(chuàng)新資源不均衡。近年來，金融支持科技創(chuàng)新型小微企業(yè)力度持續(xù)加大，但各地區(qū)支持科技創(chuàng)新企業(yè)的金融資源分布不均衡，不同區(qū)域企業(yè)可選擇的股權(quán)融資和債券融資工具等差異大，影響融資效率和融資成本。

三、“十四五”時(shí)期我國區(qū)域發(fā)展的新趨勢(shì)

（一）“四大板塊”為基礎(chǔ)，各重大區(qū)域戰(zhàn)略銜接融合互動(dòng)

四大板塊方面。一是西部地區(qū)要形成產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中、優(yōu)勢(shì)區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展、生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)保護(hù)的新格局。二是東北地區(qū)要加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，培育新增長點(diǎn)，資源枯竭地區(qū)培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)和裝備制造業(yè)不斷發(fā)展壯大，推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破。三是中部地區(qū)要形成未來新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，成為國家現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能區(qū)域，推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局。四是東部地區(qū)要率先帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，引領(lǐng)我國參與國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。有序推進(jìn)東部沿海產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)東中西、南北方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展[8]。

各重大戰(zhàn)略區(qū)域方面。各區(qū)域突出戰(zhàn)略重點(diǎn)，彼此呼應(yīng)，融合發(fā)展，形成分工合理的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展格局。一方面，形成統(tǒng)籌京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，打造三大世界創(chuàng)新增長極，引領(lǐng)東部沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。另一方面，以長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為依托，構(gòu)建南北互動(dòng)、東中西聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。

（二）科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新成為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

隨著勞動(dòng)力、土地等要素成本上升，支撐各地區(qū)快速發(fā)展的低成本優(yōu)勢(shì)明顯減弱，科技創(chuàng)新成為區(qū)域發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的必由之路。自1996年以來，我國科研經(jīng)費(fèi)R&D支出總量及其占GDP的比重逐年提高，R&D占GDP的比重從1996年的0.57%增加到2022年的2.55%，為加快創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。自2013年開始，我國R&D經(jīng)費(fèi)總量穩(wěn)居世界第二位。

■ 中新社/供圖

數(shù)據(jù)顯示，2022年，R&D經(jīng)費(fèi)投入超過千億元的省份有12個(gè)，分別為廣東（4411.9億元）、江蘇（3835.4億元）、北京（2843.3億元）、浙江（2416.8億元）、山東（2180.4億元）、上海（1981.6億元）、湖北（1254.7億元）、四川（1215億元）、湖南（1175.3億元）、安徽（1152.5億元）、河南（1143.3億元）和福建（1082.1億元）。其中，北京、上海、天津、廣東、江蘇五?。ㄊ校┑难邪l(fā)強(qiáng)度超過經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家（2017年）的平均研發(fā)強(qiáng)度，率先步入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新階段。

（三）中心城市和城市群成為區(qū)域發(fā)展的主要支撐

“十三五”規(guī)劃中提出了“19+2”城市群格局，城市群在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中占有重要地位，僅京津冀、長三角、珠三角三大城市群就集中了全國1／3左右的總?cè)丝冢瑒?chuàng)造了全國45%左右的地區(qū)生產(chǎn)總值。這些城市群擁有眾多高校、科研機(jī)構(gòu)、高科技企業(yè)等創(chuàng)新主體以及國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等平臺(tái)，綜合創(chuàng)新能力強(qiáng)，對(duì)外開放程度高，營商環(huán)境國內(nèi)一流，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)十分活躍，是驅(qū)動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要引擎[9]。

“十四五”中心城市和城市群將是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎?！笆奈濉睍r(shí)期是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深化期，中心城市和城市群依托良好的對(duì)外開放條件、資源配置能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，將進(jìn)一步集聚人口和生產(chǎn)要素，在加速新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、促進(jìn)更高水平對(duì)外開放等方面繼續(xù)領(lǐng)跑，引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

（四）綠色發(fā)展成為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的主旋律

綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，在新時(shí)代背景下，各地區(qū)將綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之中，約束和規(guī)范區(qū)域發(fā)展行為。綠色低碳將成為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的主旋律。一是在踐行“兩山”理念的指引下，各區(qū)域?qū)⒉粩嘧邊^(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展之路，區(qū)域發(fā)展逐步向生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。二是生態(tài)環(huán)境承載力約束理念將逐步融入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃之中。生態(tài)環(huán)境承載力約束將成為各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的前置條件，區(qū)域發(fā)展向平衡性、包容性和可持續(xù)性方向發(fā)展。三是各區(qū)域?qū)凑找虻刂埔说脑瓌t，不斷探索新的綠色發(fā)展方式。在聚焦碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)背景下，將以“碳中和”為核心確立統(tǒng)籌機(jī)制實(shí)現(xiàn)東西協(xié)調(diào)發(fā)展，聚焦培育碳中和產(chǎn)業(yè)，發(fā)展碳中和經(jīng)濟(jì)。

（五）區(qū)域開放布局逐步優(yōu)化

一是東部沿海地區(qū)和超大特大城市對(duì)外開放優(yōu)勢(shì)突出、經(jīng)驗(yàn)豐富，區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的外向型成分比重大?！笆奈濉睍r(shí)期，這一地位有望進(jìn)一步鞏固，其資金、信息、人才、技術(shù)集聚度高以及市場(chǎng)容量大的優(yōu)勢(shì)將日益凸顯，有望率先向全球價(jià)值鏈的中高端攀升，更好發(fā)揮創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)輻射范圍，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。二是中西部和東北地區(qū)、沿邊地區(qū)也將形成對(duì)外開放新高地，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接中心，與東部沿海地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，探索出一條有別于東部沿海地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的開放推進(jìn)路徑。在此基礎(chǔ)上，這一地區(qū)將形成新的產(chǎn)業(yè)集聚中心，依托國內(nèi)大市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)鏈。

四、“十四五”時(shí)期推動(dòng)我國區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）加強(qiáng)跨區(qū)聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是充分發(fā)揮好現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)，推動(dòng)國家重大戰(zhàn)略之間融合發(fā)展，統(tǒng)籌解決區(qū)域發(fā)展重大問題。二是加強(qiáng)政策之間的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，提高財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保、人才等政策的區(qū)域精準(zhǔn)性和有效性。三是要統(tǒng)籌發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，堅(jiān)持“輸血”和“造血”相結(jié)合，建立發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)先富帶后富。四是健全區(qū)域政府間常態(tài)化對(duì)接交流機(jī)制，為區(qū)域交流搭建推介、路演、交易等多功能交流合作平臺(tái)。

（二）健全區(qū)際利益平衡、補(bǔ)償和共享機(jī)制

健全區(qū)際利益平衡機(jī)制。一是建立生態(tài)地區(qū)利益平衡機(jī)制。如，探索建立毗鄰地區(qū)、流域上下游地區(qū)的利益平衡機(jī)制，以促進(jìn)生態(tài)修復(fù)保護(hù)和優(yōu)化。二是建立資源高效利用機(jī)制。探索建立涉及煤炭、石油、能源、特種礦產(chǎn)等資源輸出地與輸入地之間的利益平衡機(jī)制，在提高資源輸出地的發(fā)展水平同時(shí)，促進(jìn)資源的節(jié)約與高效利用[10]。三是建立污染防范機(jī)制。既涉及毗鄰地帶的污染排放問題，也涉及跨區(qū)域的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題。四是建立特殊貢獻(xiàn)地區(qū)利益平衡機(jī)制。針對(duì)革命老區(qū)、原蘇區(qū)等，建立適宜水平的利益平衡機(jī)制，量身制定具有補(bǔ)償性質(zhì)的政策文件。

健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。一是加快生態(tài)補(bǔ)償立法，明確流域上游對(duì)下游、生態(tài)保護(hù)地區(qū)對(duì)受益地區(qū)的法定責(zé)任，將森林、草原、濕地、水流等納入生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域。二是充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，推動(dòng)各省區(qū)間多元化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，明確中央與地方政府、各級(jí)地方政府之間的權(quán)責(zé)義務(wù)，優(yōu)化利益分配和補(bǔ)償機(jī)制。三是加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置妫浞终{(diào)動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的積極性。四是鼓勵(lì)流域上下游之間通過資金補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)充、對(duì)口支援、基本公共服務(wù)共享等多種形式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。

健全區(qū)際共享機(jī)制。鼓勵(lì)較發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)較落后地區(qū)提供對(duì)口支援，共享人才培養(yǎng)、職業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)管理等方面的經(jīng)驗(yàn)，助力區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

（三）加強(qiáng)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)

深化互聯(lián)互通將重大基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施打造成為區(qū)域重大戰(zhàn)略融合發(fā)展的硬支撐。一是要推動(dòng)七大國家增長極（珠三角增長極、長三角增長極、環(huán)渤海增長極、長江中游增長極、中原增長極、成渝增長極、關(guān)中增長極）建設(shè)成為全國的快速交通網(wǎng)絡(luò)樞紐。同時(shí)，在八大國家發(fā)展軸（長江發(fā)展軸、隴海—蘭新發(fā)展軸、京滬發(fā)展軸、京廣發(fā)展軸、東南沿海發(fā)展軸、滬昆發(fā)展軸、京津—沈哈發(fā)展軸、京津—包昆發(fā)展軸）上的重要節(jié)點(diǎn)城市規(guī)劃建設(shè)次級(jí)的快速交通網(wǎng)絡(luò)樞紐。二是要進(jìn)一步拓寬快速交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍，增大線路密度，把更多的邊緣區(qū)域納入快速交通網(wǎng)絡(luò)，大幅度提升城鄉(xiāng)的可達(dá)性。三是要加快應(yīng)用智慧交通技術(shù)，創(chuàng)造以智慧為標(biāo)志的交通運(yùn)行新模式，顯著提高交通效率。四是創(chuàng)新交通運(yùn)營及管理模式，成立跨交通方式、跨行政區(qū)域的交通運(yùn)營集團(tuán)，為交通網(wǎng)絡(luò)的一體化發(fā)展提供組織保障。

（四）分類施策，創(chuàng)新區(qū)域體制機(jī)制及產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作機(jī)制

針對(duì)東部沿海、中部、西部和北方地區(qū)分類施策。把東部沿海打造成為引領(lǐng)我國高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。把中部地區(qū)培育成為我國跨越“中等收入陷阱”的戰(zhàn)略接續(xù)區(qū)。補(bǔ)齊西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板，拓展經(jīng)濟(jì)回旋的戰(zhàn)略空間。促進(jìn)北方地區(qū)發(fā)展，遏制南北差距持續(xù)拉大。通過創(chuàng)新區(qū)域體制機(jī)制及產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作機(jī)制，帶動(dòng)區(qū)域融合協(xié)同發(fā)展。一是創(chuàng)新區(qū)域體制機(jī)制引領(lǐng)帶動(dòng)。如，東部地區(qū)在全國發(fā)展中承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)頭羊的角色，在產(chǎn)業(yè)鏈上要帶頭做好基礎(chǔ)科學(xué)與卡脖子領(lǐng)域的難題攻克；在制度上要結(jié)合自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)等先行先試，為全國總結(jié)好改革經(jīng)驗(yàn)；在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上要優(yōu)先發(fā)展新消費(fèi)，建設(shè)國際消費(fèi)城市；在共同富裕戰(zhàn)略上也要優(yōu)先試點(diǎn)。未來，這些領(lǐng)頭羊的先行先試經(jīng)驗(yàn)和做法不斷向中部、西部和東北地區(qū)輸出。二是創(chuàng)新區(qū)域產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作機(jī)制。構(gòu)建區(qū)域物流運(yùn)作和一體化市場(chǎng)；構(gòu)建區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為主體的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)區(qū)域協(xié)作發(fā)展；構(gòu)建區(qū)域深度融合產(chǎn)業(yè)鏈條；探討發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯次有序轉(zhuǎn)移。

（五）推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的銜接和要素合理流動(dòng)

在推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的銜接方面，按照實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，重點(diǎn)圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育等事關(guān)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，加快構(gòu)建有利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)的順暢銜接機(jī)制。在促進(jìn)區(qū)域要素合理流動(dòng)方面。一是推進(jìn)土地和資本要素市場(chǎng)化配置。進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革；暢通資本跨區(qū)域流動(dòng)渠道，提高資本利用效益。二是引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)。深化戶籍制度改革，建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置。三是加快發(fā)展技術(shù)要素市場(chǎng)。加快構(gòu)建研產(chǎn)學(xué)用一體化發(fā)展格局，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。四是加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加快推動(dòng)各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換。

（六）積極發(fā)揮財(cái)政金融作用支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

財(cái)政金融是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“血液”，要因區(qū)施策，因業(yè)施策，靶向助力，以點(diǎn)帶面促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。一是加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度。一方面，要強(qiáng)化財(cái)政政策有效供給。通過政策集成加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，強(qiáng)化各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的整合力度，形成財(cái)政性資金合力，提升財(cái)政資源配置效率，為項(xiàng)目落地和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供堅(jiān)實(shí)支撐。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政資金投入方式，對(duì)適合市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目，變無償撥款為股權(quán)投資，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金滾動(dòng)支持、循環(huán)利用，構(gòu)建財(cái)政資金激勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的長效機(jī)制。二是瞄準(zhǔn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)重點(diǎn)發(fā)力，圍繞重大戰(zhàn)略精準(zhǔn)發(fā)力，更好助力區(qū)域重大戰(zhàn)略的示范引領(lǐng)作用。三是瞄準(zhǔn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，疏通高質(zhì)量發(fā)展的“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”，如發(fā)展相對(duì)滯后的邊境地區(qū)、革命老區(qū)、已脫貧地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)的老工業(yè)基地和資源枯竭型城市、高原高寒地區(qū)，重點(diǎn)化解這些區(qū)域在基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育等方面特殊困難，助力這些地區(qū)盡快轉(zhuǎn)軌到高質(zhì)量發(fā)展的軌道上來。四是細(xì)化、實(shí)化、差別化金融政策，增強(qiáng)可操作性。針對(duì)金融環(huán)境差異，各區(qū)域需要采取差異化的財(cái)稅支持政策，提升金融服務(wù)能力。