國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查的上海實踐

金璟

摘 要：基于國家全民所有自然資源資產(chǎn)清查第二批試點的工作要求，本文總結(jié)了上海市在國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查試點工作中遇到的難點，包括專題信息中空間圖形與字段屬性不規(guī)范、清查價格體系與基準(zhǔn)地價的用途分類不一致、基準(zhǔn)地價覆蓋范圍不全等。針對清查試點中存在的問題，探索形成上海實踐：清洗各專題圖層并形成“一張圖”整合使用權(quán)信息的技術(shù)方法，建立基準(zhǔn)地價與清查價格用途內(nèi)涵之間的銜接規(guī)則，根據(jù)價格分布規(guī)律完善清查價格體系。并對清查工作提出相應(yīng)的對策建議，以期為下一步全面開展清查提供參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；自然資源；資產(chǎn)清查；價格體系

中圖分類號：F293.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）03-0132-04

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，要求“研究建立自然資源資產(chǎn)清查評價制度，開展實物量統(tǒng)計，探索價值量清查”。同年9 月開展資產(chǎn)清查第一批試點，從建立制度、匯集補充數(shù)據(jù)、開展經(jīng)濟(jì)價值估算、建立成果數(shù)據(jù)庫四方面開展試點工作[1]。

2021 年2 月，在總結(jié)第一批試點工作的基礎(chǔ)上，自然資源部啟動第二批試點工作，進(jìn)一步驗證和優(yōu)化全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)路徑與方法，建立資產(chǎn)清查價格體系，健全工作組織方式和協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)規(guī)范試點工作。根據(jù)《關(guān)于開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查第二批試點工作的通知》（自然資辦函﹝ 2021 ﹞ 291 號）要求，上海市選擇奉賢區(qū)和金山區(qū)作為代表區(qū)域開展第二批自然資源資產(chǎn)清查試點工作，涵蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地和海洋等六類全民所有自然資源資產(chǎn)，以年度變更數(shù)據(jù)為底板疊加各類資源專題數(shù)據(jù)開展實物量清查，分資源建立清查價格體系估算價值量。

本文以奉賢區(qū)的清查實踐為例，分析國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查中遇到的技術(shù)難點與上海市相應(yīng)的實踐方法，可作為后續(xù)清查具體工作實踐鋪開推廣的參考。

1 研究區(qū)概況

本次研究范圍為奉賢區(qū)，位于上海市南部，南臨杭州灣，行政區(qū)劃面積約733 km2，轄區(qū)內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)類型較為全面，包括土地、森林、草原、濕地和海洋等。以奉賢區(qū)為研究區(qū)域，對于上海市自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)路徑的實踐探索具有代表性。從空間分布看，國有農(nóng)用地集中分布在海灣鎮(zhèn)內(nèi)；國有建設(shè)用地在奉浦街道、金海社區(qū)和南橋鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)集中連片分布，其他區(qū)域相對零散；全民所有的森林資源在全區(qū)內(nèi)零星分布，在“上海之魚”和“海灣國家森林公園”區(qū)域較為集聚；國有濕地資源沿奉賢區(qū)南部海岸線呈帶狀分布。

2 國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查的技術(shù)難點

2.1 實物量專題信息存在空間圖形問題與字段屬性問題

實物量清查分為三個步驟，首先從“國土變更調(diào)查”數(shù)據(jù)中提取國有建設(shè)用地圖斑形成清查底圖；其次，梳理清洗專題數(shù)據(jù)，包括不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)。最后，將國有建設(shè)用地清查底圖疊加宗地和監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)的專題信息，進(jìn)行圖斑細(xì)化和使用權(quán)屬性信息提取[2]。

本次實物量清查中，專題數(shù)據(jù)的梳理清洗工作最為復(fù)雜。經(jīng)檢查，各專題要素層存在不同程度的拓?fù)渲丿B、冗余信息、錯誤信息等問題，無法直接與清查底圖套合[3]。一方面是空間圖形的問題：專題要素層內(nèi)部普遍存在圖斑重復(fù)、圖斑局部重疊或邊緣重疊、空間圖形坐標(biāo)偏移等問題；要素層之間同一位置地塊圖斑形狀不匹配；專題要素層圖斑不覆蓋國有建設(shè)用地清查范圍，大部分地塊暫無使用權(quán)信息。另一方面是要素層屬性信息的問題：要素層屬性字段值域與清查需求不符、字段屬性信息缺失、字段內(nèi)涵不明確、地塊在不同要素層中的同一屬性信息沖突。

2.2 清查價格體系與基準(zhǔn)地價的用途分類不一致

清查價值量的測算需建立國有建設(shè)用地清查價格體系。清查價格體系以現(xiàn)行基準(zhǔn)地價體系為基礎(chǔ)，經(jīng)過修正、調(diào)整后形成基于清查時點、內(nèi)涵統(tǒng)一、全域覆蓋的國有建設(shè)用地清查價格。

本市基準(zhǔn)地價用途適用范圍有明確界定，且含義范圍參照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）等相關(guān)管理文件規(guī)定，各用途與年度變更地類用途銜接度較高[4-6]。經(jīng)與清查價格用途逐項比對，清查價格體系共涉及22個二級地類，其中17 個地類已包含在現(xiàn)行基準(zhǔn)地價體系中，另有5 個地類（采礦用地、鹽田、農(nóng)村宅基地、特殊用地、空閑地）缺少基準(zhǔn)地價價格信號。

2.3 基準(zhǔn)地價覆蓋范圍不全

上海市基準(zhǔn)地價覆蓋范圍為陸域，其中：住宅、商業(yè)用途基準(zhǔn)地價僅覆蓋本市陸域，覆蓋面積約6900 km2，與全域覆蓋面積之間存在差異，差異部分主要為灘涂、海域；工業(yè)、公共管理與公共服務(wù)用地鄉(xiāng)村范圍的基準(zhǔn)地價在制定過程中，側(cè)重于考慮集體權(quán)屬內(nèi)涵、體現(xiàn)引導(dǎo)集體建設(shè)用地減量提質(zhì)的管理導(dǎo)向，而城鎮(zhèn)區(qū)域側(cè)重體現(xiàn)推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化和民生事業(yè)發(fā)展、落實地價底線管理的政策導(dǎo)向，因此工業(yè)、公服基準(zhǔn)地價鄉(xiāng)村區(qū)域部分級別水平高于城鎮(zhèn)，價格水平與相鄰城鎮(zhèn)區(qū)域存在明顯差異，故工業(yè)、公共管理與公共服務(wù)用地用途在鄉(xiāng)村區(qū)域視同為無國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價覆蓋，與清查價格體系要求行政區(qū)域內(nèi)（除無居民海島外）全覆蓋的要求存在鄉(xiāng)村區(qū)域及灘涂、海域等未覆蓋的差異。

3 上海國有建設(shè)用地資產(chǎn)清查實踐

3.1 實物量專題信息清洗

3.1.1 專題數(shù)據(jù)預(yù)處理

經(jīng)檢查，各專題要素層存在不同程度的拓?fù)渲丿B、冗余信息、錯誤信息等問題，無法直接與清查底圖套合，需通過拓?fù)錂z查和數(shù)據(jù)信息清洗兩個步驟處理形成“干凈”的要素層后，再進(jìn)行圖層間的套合裁切操作。

（1）宗地數(shù)據(jù)處理

宗地數(shù)據(jù)的重疊圖斑情況較為復(fù)雜，需要按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行人工判斷：一是時間優(yōu)先原則，對于完全重疊或局部重疊的宗地圖斑，留下時間較新的宗地，刪除舊宗地圖斑，不對宗地圖斑進(jìn)行分割。二是現(xiàn)勢用途優(yōu)先原則，當(dāng)時間信息缺失，留下現(xiàn)實用途與“年度變更”底圖中地類用途一致的宗地，刪去歷史用途宗地圖斑。逐一處理宗地數(shù)據(jù)層中問題圖斑后，形成無空間拓?fù)溴e誤的專題數(shù)據(jù)宗地圖層。

（2）監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)處理

檢查監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)要素層，存在兩類重疊問題：一是少部分圖斑存在包含關(guān)系，二是大部分圖斑存在擦邊重疊問題。針對這兩類問題，調(diào)研了解后確定以下處理口徑：

① 包含關(guān)系的重疊問題在土地供應(yīng)過程中必然會產(chǎn)生，地塊供應(yīng)后，土地出讓合同規(guī)定土地使用權(quán)人在子地塊上配建公共設(shè)施，建成后將子地塊移交政府。根據(jù)土地供應(yīng)業(yè)務(wù)邏輯，被包含在內(nèi)的小圖斑應(yīng)分割獨立，并更新原出讓圖斑范圍。

② 擦邊問題中重疊部分圖斑面積及占比較小，可能受坐標(biāo)誤差或轉(zhuǎn)繪精度影響，處理原則如下：遵循時間優(yōu)先原則，重疊部分歸入時間較新的地塊；若無法通過時間原則判斷，則歸入公共邊最長的圖斑中。逐一處理圖層問題圖斑后，得到無空間拓?fù)溴e誤的土地供應(yīng)數(shù)據(jù)集合圖層。

3.1.2 多來源使用權(quán)信息整合

國有建設(shè)用地的使用權(quán)信息來源于宗地數(shù)據(jù)和監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)，由于登記和監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)產(chǎn)生時間的先后代表其數(shù)據(jù)的有效性，后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)可用來更新舊的歷史數(shù)據(jù)，因此需要在完成上述專題數(shù)據(jù)自身內(nèi)部問題預(yù)處理之后，開展兩圖層的對比與清洗，整合形成一張宗地數(shù)據(jù)與監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)無重疊的圖層。

開展宗地數(shù)據(jù)與監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)的兩個圖層整合工作，一是邊界一致圖斑判讀原則為時間優(yōu)先、宗地優(yōu)先，對于確屬同一地塊的情況，保留宗地圖斑；若宗地圖斑使用權(quán)屬性信息存在缺失，采用監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)圖斑屬性信息進(jìn)行補充。二是一對多、多對一交叉重疊情況需細(xì)化圖斑邊界，保留子圖斑圖形空間信息。三是保留獨立無重疊交叉的宗地圖斑。疊加處理多來源專題數(shù)據(jù)后，形成一版無拓?fù)溴e誤且整合使用權(quán)屬性信息的“使用權(quán)信息一張圖”。

3.2 價格體系用途銜接

遵循用途內(nèi)涵及土地利用特點的相似性、地價水平的客觀規(guī)律和謹(jǐn)慎估算等原則，參考基準(zhǔn)地價已有相似用途確定清查價格水平。

（1）有價格信號的地類

以年度變更調(diào)查二級地類為出發(fā)點，以基準(zhǔn)地價用途分類為對照，通過比對兩者地類內(nèi)涵、土地利用方式及利用特點、地價規(guī)律等方面的一致性，逐個確定各年度變更調(diào)查二級地類適用的基準(zhǔn)地價用途。其中，17 個二級地類有價格信號、與現(xiàn)行基準(zhǔn)地價用途存在一一對應(yīng)關(guān)系，對應(yīng)基準(zhǔn)地價級別范圍歸納匯總后，主要包括以下5 類：商業(yè)用地（批發(fā)零售）、住宅用地、工業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地（一類）、公共管理與公共服務(wù)用地（二類）。

（2）無價格信號的地類

根據(jù)用途內(nèi)涵及土地利用特點的相似性，采礦用地、鹽田、特殊用地、空閑地清查價格的級別范圍及價格水平參考產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地。

農(nóng)村宅基地，指農(nóng)村用于生活居住的宅基地，從屬于一級地類住宅用地，根據(jù)用途內(nèi)涵、土地功能的相似性及地價客觀水平規(guī)律，與本市動遷安置房相似。根據(jù)動遷安置房出讓起始價不低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70% 的工作管理要求，農(nóng)村宅基地清查價格的級別范圍參考現(xiàn)行住宅用地級別范圍，價格水平參考現(xiàn)行商品住宅基準(zhǔn)地價的70%。

3.3 空間范圍補充

住宅、商業(yè)基準(zhǔn)地價與清查價格之間的空白區(qū)域（主要為灘涂、海域），公服一、公服二、工業(yè)用途基準(zhǔn)地價與清查價格之間的空白區(qū)域（鄉(xiāng)村區(qū)域及灘涂、海域、河流），應(yīng)充分考慮基準(zhǔn)地價空間分布規(guī)律以及本市地價管理政策導(dǎo)向，參考同一行政單元的末級價格確定。具體做法如下：

（1）鄉(xiāng)村區(qū)域

公服一、公服二、工業(yè)用途鄉(xiāng)村區(qū)域清查價格需結(jié)合清查目的、城鎮(zhèn)區(qū)域基準(zhǔn)地價水平及分布規(guī)律等綜合確定。根據(jù)本市地價體系構(gòu)建特點以及一級出讓市場地價分布規(guī)律，同一用途在街鎮(zhèn)范圍內(nèi)的價格差異相對不大，尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)的鄉(xiāng)村區(qū)域，與同一街鎮(zhèn)的相鄰城鎮(zhèn)區(qū)域價格較為接近，綜合上述因素及客觀實際，鄉(xiāng)村區(qū)域的清查價格參考所屬同一鎮(zhèn)級行政單元的末級價格確定。

（2）灘涂、海域

根據(jù)清查價格體系全域覆蓋的要求，除陸域外，年度變更調(diào)查范圍內(nèi)的灘涂、海域應(yīng)建清查價格?？紤]到灘涂、海域的開發(fā)、建設(shè)等利用條件尚不成熟，經(jīng)濟(jì)價值相對較低，根據(jù)遵循經(jīng)濟(jì)價值體現(xiàn)功能價值的原則，上述空白區(qū)域參考本用途全市基準(zhǔn)地價末級價格確定。

（3）一江一河

工業(yè)、公服二基準(zhǔn)地價矢量圖中黃浦江、蘇州河區(qū)域覆蓋不完全，全局考慮地價分布空間規(guī)律的連續(xù)性，并參考其他用途的處理方法，蘇州河區(qū)域的級別價格參考河兩岸確定，黃浦江區(qū)域（一半）的級別價格與沿岸價格水平保持一致。

4 思考與建議

針對本次試點階段遇到的難點問題，從清查工作的長期目標(biāo)來看，提出以下建議：

（1）建議清查成果中缺少的相關(guān)實物量信息，如宗地登記信息、監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)、使用權(quán)情況等，當(dāng)前試點階段可暫空，由相應(yīng)專題工作開展專業(yè)調(diào)查補充完善專題成果，待清查時點更新和清查規(guī)范穩(wěn)定時統(tǒng)一納入清查成果，提高清查成果數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（2）建議由上至下協(xié)調(diào)清查所需的專題數(shù)據(jù)成果的完善。從清查來看，部分專題數(shù)據(jù)內(nèi)容要求與清查不一致，建議按照清查成果的數(shù)據(jù)規(guī)范要求，對各類資源專題調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和內(nèi)容補充，為下一步清查成果的全面鋪開提供支撐。

（3）探索清查成果在地價管理工作中的應(yīng)用。建議部里進(jìn)一步明確清查成果的應(yīng)用方向，明確清查工作開展方向，在實際管理工作中逐步完善清查成果的應(yīng)用性。

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