“十三五”中國城鎮(zhèn)化六大轉型與健康發(fā)展

辜勝阻++曹冬梅++韓龍艷??

摘要新型城鎮(zhèn)化是中國最大的潛在內需，是深化供給側結構性改革的突破口，是引領“十三五”時期經濟發(fā)展的引擎。本文在對中國城鎮(zhèn)化深入分析的基礎上，發(fā)現當前中國城鎮(zhèn)化面臨著以人為本不夠、城鎮(zhèn)化效率不高、綠色發(fā)展不夠、城鎮(zhèn)規(guī)模結構不平衡、市場化不足、協調發(fā)展不夠六大問題。結合“十三五”規(guī)劃綱要提出的“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，文章認為“十三五”期間城鎮(zhèn)化要實現健康發(fā)展，需要推動六大轉型：①通過采取差別化落戶政策和居住證制度并行的市民化二維路徑，實現從以地為中心的城鎮(zhèn)化轉向以人為本的城鎮(zhèn)化；②通過土地價格市場化、提升人力資本、避免重復投資和過度投資來提高土地、勞動、資本的使用效率，實現從低效利用要素的城鎮(zhèn)化轉向高效率和高質量的城鎮(zhèn)化；③通過轉變經濟發(fā)展方式和提升城市管理水平，實現從“高耗能、高排放、高污染”的城鎮(zhèn)化轉向人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綠色城鎮(zhèn)化；④通過依托城市群這一平臺，實現從規(guī)模結構不合理、大中小城市不協調的城鎮(zhèn)化轉向城市群一體化高效發(fā)展、大中小城市協調發(fā)展、規(guī)模效應和集聚效應充分發(fā)揮的城鎮(zhèn)化；⑤通過轉變政府職能，發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，實現從“政府主導”的城鎮(zhèn)化轉向“市場主導、政府引導”、民間資本作用充分發(fā)揮的城鎮(zhèn)化；⑥通過推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協調，實現從城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化發(fā)展不協調、產城脫節(jié)轉向“四化同步”、產城融合的發(fā)展方式。

關鍵詞“十三五規(guī)劃”；新型城鎮(zhèn)化；農民工市民化；綠色發(fā)展；大城市群

中圖分類號F291.1文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）04-0006-10

doi：10.12062/cpre.20170317

“十三五”是我國經濟轉型的關鍵時期，要培育發(fā)展新動能，釋放新的需求，創(chuàng)造新的供給。城鎮(zhèn)化是我國最大的內需潛力和發(fā)展動能所在，推進城鎮(zhèn)化能夠釋放新需求、創(chuàng)造新供給?！秶倚滦统擎?zhèn)化報告2015》的統計顯示，我國城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億人增加到2015年的7.7億人，增長了6億人，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%增長至2015年的56.1%，增長了2倍多。但在城鎮(zhèn)化率快速增長的同時，城鎮(zhèn)化也面臨一系列挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化不平衡、不協調、不可持續(xù)的問題突出，亟需推進城鎮(zhèn)化轉型。城鎮(zhèn)化應該如何轉型？趙崢[1]等人提出中國城鎮(zhèn)化正在進行全方面、戰(zhàn)略性轉型，一是城鎮(zhèn)化發(fā)展內涵，從速度擴張為主向速度穩(wěn)定與質量提升并重轉型，二是城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從黑色發(fā)展為主向黑色發(fā)展與綠色發(fā)展并重轉型，三是城鎮(zhèn)化發(fā)展動力，從經濟驅動為主向經濟發(fā)展和改革創(chuàng)新并重轉型，四是城鎮(zhèn)化發(fā)展影響，從本土貢獻為主向本土貢獻與全球融合并重轉型。魏后凱[2]認為，在新時期，我國要推動城鎮(zhèn)化由追求數量向追求質量轉變、由粗放型向集約型轉變、由城鄉(xiāng)分割型向融合共享型轉變、由不可持續(xù)向可持續(xù)發(fā)展轉變，實現更高質量的健康城鎮(zhèn)化目標。從整體上看，我國學術界對城鎮(zhèn)化轉型缺少全面系統的研究，特別是依據“十三五”發(fā)展新理念的系統研究還沒有出現。本文區(qū)別于同類研究的特色在于，在“十三五”規(guī)劃發(fā)布后，力圖依據“十三五”“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，全面分析當前城鎮(zhèn)化存在的問題與挑戰(zhàn)，系統總結我國城鎮(zhèn)化在“十三五”時期的轉型方向與路徑選擇，并在系統戰(zhàn)略思考基礎上提出相應的政策建議。

1“十三五”時期城鎮(zhèn)化面臨的問題與挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）從農業(yè)轉移人口市民化進程滯后、建設用地粗放低效、城鎮(zhèn)空間和規(guī)模結構不合理、城市管理服務水平不高、城鄉(xiāng)建設缺乏特色以及體制機制不健全六個方面總結了我國城鎮(zhèn)化進程中存在的問題。世界銀行和國務院發(fā)展研究中心聯合發(fā)布的《Urban China》從效率（Efficiency）、包容性（Inclusion）和可持續(xù)發(fā)展（Sustainability）三方面闡述了我國城鎮(zhèn)化的問題和挑戰(zhàn)，效率方面的問題主要是指中國城鎮(zhèn)化進程中不完整的人口遷移、資金和土地的低效率利用；包容性方面的問題主要指社會不平等加劇、城鄉(xiāng)公共服務差異大，且城市公共服務的覆蓋面窄等問題；可持續(xù)性方面的問題主要是指中國城市發(fā)展造成的環(huán)境污染、資源緊張等問題[4]。劉鶴指出，過去30年，中國大約轉移了不到3億農村剩余勞動力，但卻占用了將近10億畝的農田，城鎮(zhèn)化代價沉重。城鎮(zhèn)化在糧食安全、農民利益、土地制度、戶籍制度、社保制度、轉移勞動力素質、財稅制度、社會穩(wěn)定等方面都面臨很大困難[5]。吳敬璉指出，中國的舊型城鎮(zhèn)化異化為房地產開發(fā)，各地爭相建設超大規(guī)模的城市，這種大拆大建侵犯了百姓利益，造成小城市偏枯，特大城市瘋長，同時，土地資源浪費嚴重，投資效率低下，各級政府債臺高筑[6]。城鎮(zhèn)化面臨的問題一直是學術界和政界討論的熱點，現有文獻對于城鎮(zhèn)化面臨的問題作了大量的研究和分析，這也為本文的進一步研究提供了有益的借鑒。我們在以往研究成果的基礎上，結合新時期新形勢下城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，全面系統的探討了 “十三五”時期，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的諸多問題，并總結為以下六個方面。

1.1以人為本不夠。“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，農業(yè)轉移人口處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，城市內部呈現新二元結構，大城市農民工“過客”心態(tài)嚴重，農業(yè)轉移人口市民化任重道遠

我國土地城鎮(zhèn)化率長期保持著高速增長的態(tài)勢，而與快速土地城鎮(zhèn)化相對應的是滯后的人口城鎮(zhèn)化進程。近30年的統計數據顯示，全國城市建成區(qū)面積增長了5.63倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長了3.12倍，城鎮(zhèn)戶籍人口只增長了2.56倍（見圖1）。農業(yè)轉移人口市民化進程滯后，呈現“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。很多農民工“就業(yè)在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”。導致這種不完全城鎮(zhèn)化的原因是城市基本公共服務與戶籍制度掛鉤，進城農民工享有的基本公共服務覆蓋面窄，難以實現從農民到市民的“身份轉變”并真正融入城市。根據2015年《中國統計年鑒》和《2014年全國農民工監(jiān)測調查報告》，2014年我國農民工養(yǎng)老保險參與率為16.7%，醫(yī)療保險為17.6%，失業(yè)保險為10.5%，生育保險為7.8%，而同期城鎮(zhèn)人口的參與率分別為67.7%、62.4%、33.8%、33.8%，兩者差距很大。由于教育和職業(yè)技能水平不高，農業(yè)轉移人口在城市的就業(yè)缺乏穩(wěn)定性。2015年只有36.2%的農民工與雇主或單位簽訂了勞動合同，比上年下降1.8個百分點[7]。此外，農民工市民觀念薄弱，根深蒂固的農民意識、濃厚的過客心態(tài)和邊緣化心理是農民工融入城市最大的觀念障礙。農業(yè)轉移人口的“半城鎮(zhèn)化”現象導致留守兒童、留守老人、留守婦女這三類特殊群體大量且長期存在于農村地區(qū)，不僅犧牲了農民工家庭三代人的利益，影響家庭和諧，還會引發(fā)社會問題，影響社會安定[8]。

1.2效率與質量不高。城鎮(zhèn)化過度偏重規(guī)模速度擴張，要素使用效率低，地方政府過度依賴“土地紅利”和“人口紅利”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不可持續(xù)，城鎮(zhèn)化投資效率低，城鎮(zhèn)化質量有待提高

過去城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展主要依靠土地、資本和勞動要素的驅動，要素使用效率低下，城鎮(zhèn)化質量不高，主要表現是：

城市土地使用效率低，城鎮(zhèn)化過度依賴“土地財政”的發(fā)展模式難以為繼。在我國現行的土地資源管理體系當中，地方政府壟斷了土地供應。地方政府為了招商引資，城市內部土地分配往往向工業(yè)傾斜，且是以協議方式按極低的價格出讓[4]，根據2011—2015年《國土資源公報》的統計數據，全國105個主要監(jiān)測城市工業(yè)用地價格過低，2015年工業(yè)用地價格為760元/km2，僅為商業(yè)用地價格的11.3%（見圖2）。工業(yè)用地價格長期被行政手段扭曲和壓低，一方面，人為降低了工業(yè)企業(yè)獲取土地的成本，導致企業(yè)采取非集約化土地利用方式，盲目擴大土地規(guī)模，投資規(guī)模小、投入與產出不達標等問題突出，大量工業(yè)用地長期閑置，用地效率低下。另一方面，政府降低工業(yè)用地價格，相應地抬升了住宅用地和商業(yè)用地的價格，推高了房價，推升了樓市。此外，地方政府過度依賴“土地紅利”，在土地供應越來越少、拆遷成本越來越高的情況下，“土地財政”難以為繼，地方政府債臺高筑，導致財政金融體系風險增加。土地出讓金是地方財政收入的主要來源，但2010年以后，土地出讓金增速放緩甚至為負，占地方財政收入的比重也整體呈下降趨勢（見圖3），地方政府財政平衡壓力劇增。

我國城鎮(zhèn)化進程中，投資主要集中在房地產開發(fā)和基礎設施領域，過度投資、重復投資的問題嚴重，資本要素使用效率較低。GDP是地方政府績效考核的重要指標，但部分地方政府“唯GDP論英雄”，過度依靠投資拉動GDP增長，且投資主要集中在房地產開發(fā)和基礎設施領域。根據歷年《國民經濟和社會發(fā)展統計公報》公布的數據，2015年，我國房地產開發(fā)投資和基礎設施投資占固定資產投資總額的35.1%，近20年來房地產開發(fā)投資占比均在15%以上。同時，地方政府在短期政績的驅動下，一味大拆大建，重復投資問題嚴重；一些地方政府脫離城市發(fā)展的實際情況，忽視市民實際需求，盲目投資城市基礎設施建設，過度投資問題嚴重。只顧打造面子工程而違背經濟規(guī)律和客觀實際的投資只會導致資金使用效率低下，進一步加劇地方債務危機。

長期依靠廉價勞動力的“人口紅利”推進的城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)。一方面，我國量大價低的“人口紅利”逐漸消失。《2015年農民工觀察報告》的統計顯示，我國農民工的增幅在不斷下降，2012年、2013年、2014年和2015年農民工總量增速分別比上年回落0.5、1.5、0.5和0.6個百分點。而我國勞動力價格在不斷提高，2015年我國農民工的月平均收入已經達3 072元，5年來增長50%，與印度、菲律賓、越南等亞洲發(fā)展中國家相比，中國勞動力低成本優(yōu)勢已經消失。另一方面，我國缺乏對農業(yè)轉移勞動力的人力資本積累和提升，大部分農業(yè)轉移勞動力在勞動密集型行業(yè)就業(yè)，生產率水平較低。2015年，55.1%農民工在第二產業(yè)中從業(yè)，其中，從事制造業(yè)的農民工比重為31.1%，從事建筑業(yè)的農民工比重為21.1%[7]。

1.3綠色發(fā)展不夠。由于城鎮(zhèn)化進程中粗放的經濟發(fā)展方式，資源的粗放利用，能源結構的不合理嚴重制約城鎮(zhèn)化的綠色發(fā)展，城市面臨嚴重的環(huán)境污染，城市治理能力的滯后，導致“大城市病”問題日益突出

我國傳統城鎮(zhèn)化模式帶有明顯的“高能耗、高物耗、高污染、高排放”特點，這種非可持續(xù)性發(fā)展對資源環(huán)境造成了極大破壞。當前，我國已成為世界上生態(tài)超載最嚴重的國家之一，大氣污染、水質惡化與水資源短缺等問題嚴重?！?015年中國環(huán)境狀況公報》的數據顯示，2015年全國338個地級及以上城市僅有73個城市環(huán)境空氣質量達標，超標的城市占78.4%。自2013年以來，全國74個監(jiān)測試點城市的PM2.5遠遠高于國際標準，也未達到國家二級標準，三大區(qū)域中京津冀的空氣污染最為嚴重（見圖4）。2015年，我國地下水水質優(yōu)良的比例僅為9.1%；人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，近2/3的城市存在不同程度的缺水問題[9]。我國城市環(huán)境問題日益嚴峻，究其原因，主要是我國經濟發(fā)展方式粗放，產業(yè)結構偏重，能源結構不適應綠色發(fā)展的需要。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式與工業(yè)化進程高度相關，經濟發(fā)展嚴重依賴重化工業(yè)，而工業(yè)生產又過度依賴煤炭等化石能源資源消耗。英國石油（BP）發(fā)布的《世界能源統計報告》統計顯示，我國是世界上能源消費最多且連續(xù)15年一次能源消費增量最多的國家，主要污染物排放量也居世界第一位。2005—2014年10年間，隨著我國工業(yè)增加值的不斷增長，工業(yè)廢氣排放量、工業(yè)廢水排放量以及工業(yè)固體廢物產生量不斷增加，工業(yè)廢氣排放量的增長甚至高達1.58倍（見表1），工業(yè)化進程帶來了嚴重的環(huán)境污染。同時，我國節(jié)能環(huán)保型產業(yè)落后，建筑能耗大。據統計，我國現有建筑80%以上都是高耗能的建筑，綠色建材僅占建筑用材的10%左右，近幾年，我國每年建筑垃圾的排放總量約為35.5億t，占城市垃圾的比例約為40%[10]。此外，我國城市規(guī)劃建設管理仍處于低水平狀態(tài)，環(huán)保制度難以落實到位，許多城市飽受著不同程度的環(huán)境污染加劇、環(huán)境基礎設施供給滯后、交通擁堵、污水和垃圾治理水平低、排水系統不暢、環(huán)衛(wèi)條件差、應急緩慢等“城市病”的困擾[11]。

1.4規(guī)模結構不平衡。城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構不平衡，小城市嚴重不足，特大城市瘋長，城鎮(zhèn)化過度依賴超級城市、特大城市而不是大都市圈，人口過度集中于特大城市

我國城鎮(zhèn)規(guī)模結構體系不平衡，大中小城市發(fā)展不協調，小城市量少質低，特大城市瘋長。首先，我國城市數量與城市人口數量不相匹配。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，我國城市人口在增加，但城市數量在減少。美國的城鎮(zhèn)化率從20%到70%的時候，城市數量從300多個增加到2 700多個，日本城鎮(zhèn)化率從30%到70%時，城市數量從160多個增加到650多個，中國的城鎮(zhèn)化率從31%到54.77%的時候，城市數量卻從668個減少到656個[12]。其次，我國大中小城市的數量未呈“正金字塔”分布，規(guī)模結構失衡。一方面，大城市的數量和人口比重不斷增加，一些中心大城市以“攤大餅”的方式盲目無序推動規(guī)模擴張，導致大城市土地規(guī)模和人口規(guī)模不斷擴大，城市發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不相匹配。另一方面，中小城市的數量和人口比重減少，尤其是20萬人口以下的小城市嚴重萎縮。按照城市非農業(yè)人口分組，我國1998—2014年間，人口在400萬以上的大城市增長了7個，人口增長了252.28%，而人口在50萬以下的小城市減少了近百個，尤其是人口在20萬以下的小城市減少了133個，人口規(guī)模減少了28%（見表2）?？梢?，當前我國城鎮(zhèn)化過度依賴超級城市、特大城市而不是大都市圈，中小城市的規(guī)模過小，產業(yè)和人口集聚效應低下。此外，我國中小城市發(fā)展受限，特大鎮(zhèn)設市的通道不暢。2014年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)人口超過10萬的鎮(zhèn)有238個、建成區(qū)人口超過5萬的鎮(zhèn)有885個[13]，這些特大鎮(zhèn)已經具備了城市的人口規(guī)模、經濟規(guī)模和基本形態(tài)，但囿于行政體制束縛不能撤鎮(zhèn)設市，仍受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和行政框架，發(fā)展活力與增長潛力得不到充分釋放。

1.5市場化不足。城鎮(zhèn)化模式多為“政府主導”型，政府在城鎮(zhèn)化過程中“越位”和“缺位”并存，行政命令的方式扭曲了資源配置，責任的缺失又導致城鎮(zhèn)化缺乏良好的制度環(huán)境和公平的市場環(huán)境

城鎮(zhèn)化的一個本質特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置，集聚的推力和拉力都是由市場機制決定的[14]，而非由政府利用行政手段決定。在傳統的“政府主導”型的城鎮(zhèn)化模式下，政府依靠計劃和政策手段進行資源配置，單純的通過自上而下的路徑推動城鎮(zhèn)化進程。這種行政色彩濃厚而忽視市場價格機制和自由競爭機制的城鎮(zhèn)化模式違背了市場經濟的一般規(guī)律和城鎮(zhèn)化的建設規(guī)律，政府“錯位”問題突出。一方面，政府的權力過大、管得過多，甚至代替作為市場供給主體的企業(yè)和作為需求主體的家庭進行資源配置，過多干預和不正當干預扭曲了資源的合理配置。以資本要素為例，一些地方政府成為城鎮(zhèn)化的主要投資者，幾乎“包攬”了所有的基礎設施建設、公用事業(yè)建設以及公共服務供給，很大程度上替代或擠占了民間資本。而行政級別劃分不僅會造成不同等級城市間資源供需的不平衡，還會導致許多城鎮(zhèn)過多依賴行政等級的鏈條獲取資源支持，進一步弱化市場的作用。另一方面，政府的責任擔當不到位，沒有履行好其作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策的制定者、建設過程中的監(jiān)管者的職能，沒有形成政府宏觀調控與多元化市場運作相結合的資源配置機制，嚴重影響城鎮(zhèn)化穩(wěn)定而有序的發(fā)展。

1.6協調發(fā)展不夠。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化發(fā)展不同步，產業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化，一些地方城鎮(zhèn)化演變?yōu)榉康禺a化，城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐能力不足，出現產城脫節(jié)局面

產業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎，產業(yè)發(fā)展水平決定了城鎮(zhèn)化的發(fā)展質量，但我國部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化與產業(yè)發(fā)展相脫節(jié)，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化發(fā)展不同步。研究表明，勞動力非農化率與城鎮(zhèn)化率之比（NU值）可以衡量城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協調發(fā)展程度，如果實際NU大于1.2，則表明城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。通過對2000—2014年我國NU值的分析發(fā)現，我國城鎮(zhèn)化始終滯后于工業(yè)化（見圖5）。地方政府在大力推進城鎮(zhèn)化的進程中，輕視產業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐作用，導致城市的產業(yè)基礎薄弱，難以解決失地農民的就業(yè)安置難題，部分轉變農民身份后的新市民因沒有足夠的就業(yè)崗位而成“游民”。甚至一些地方城鎮(zhèn)化異化為房地產化，房地產“一業(yè)獨大”，大量土地資源用于“造城運動”，一方面，破壞了當地生態(tài)環(huán)境，浪費了耕地資源，不利于農業(yè)現代化發(fā)展；另一方面，造出的新城由于生活配套設施不完善、缺乏產業(yè)支撐而導致就業(yè)承載吸納力弱等原因，缺少留住居民的能力和持續(xù)發(fā)展的動力，房屋閑置率高，變?yōu)椤翱粘恰?、“鬼城”[15]，房地產去庫存壓力進一步加大。這種有城無產的虛假城鎮(zhèn)化嚴重阻礙了我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

2“十三五”城鎮(zhèn)化轉型的方向與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

“十三五”時期是推進我國城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的關鍵時期。我們的研究認為，要以共享發(fā)展理念深化人為核心的城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化進程要堅持效率優(yōu)先，實現經濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的有機統一；堅持綠色發(fā)展，推動人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；以城市群為主平臺，推進大中小城市協調發(fā)展，大力培育新生中小城市；建立“市場主導、政府引導”的體制機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用；促進產城融合，實現城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化的同步發(fā)展（見圖6）。

2.1堅持以人為本原則，從以地為中心的城鎮(zhèn)化向以人為核心的城鎮(zhèn)化轉型，改變農業(yè)轉移人口的“過客”心態(tài)，讓二億多進城農民工更好地融入城市

“人”是城鎮(zhèn)化的主體和核心。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化關鍵是推進農民工完全市民化?！笆濉币?guī)劃綱要指出，加快農業(yè)轉移人口市民化，要統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。基于當前農業(yè)轉移人口多維度的需求，市民化應采取“二維路徑”：一是通過戶籍制度改革，實施差別化落戶和積分制政策，讓符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)[8]。要積極改造城中村和棚戶區(qū)，解決城市內部農民的市民化問題；要全面放開小城市的落戶限制，鼓勵家庭式遷移，促進農業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化；要逐步放寬大中等城市的落戶條件，合理引導轉移人口落戶大中城市的預期和選擇；要鼓勵超大城市和特大城市設立科學合理的積分入戶制度，統籌轉移人口落戶與控制城市人口規(guī)模的關系。2016年10月11日，國務院辦公廳印發(fā)了

《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出要全面放開重點群體落戶限制，調整和完善超大城市、特大城市和大中城市的落戶政策，拓寬落戶通道，這標志著戶籍制度改革開始邁進實質性進展加速階段。二是通過實施居住證制度，將基本公共服務與常住人口掛鉤，解決沒有城市戶籍的常住人口難以享受城市基本公共服務的問題，有序實現不能或不想落戶的農業(yè)轉移人口市民化。居住證制度是戶籍之外的一個新的載體，是人口管理制度的創(chuàng)新，承載著流動人口的權利和福利。通過推進流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務均等化、實行農民工享有城鎮(zhèn)職工平等養(yǎng)老待遇制度、將進城落戶農民納入城鎮(zhèn)住房保障體系、落實農民工子弟異地接受教育的政策、建立貧困補助基金等方式，滿足農業(yè)轉移人口“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、學有所教、勞有所得”的民生需求。實現基本公共服務的全覆蓋，要通過推進財政轉移支付體制改革，加大對農業(yè)轉移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調整機制，提高各項基本公共服務的GDP占比。極其重要的是要改變轉移支付的分配認定標準，從按戶籍人口認定轉變?yōu)榘闯Ｗ∪丝谡J定，不斷縮小不同規(guī)模城市間及同一城市不同群體間的公共服務差異。要建立健全中央政府、地方政府、企業(yè)和個人共同參與的農民工市民化成本分擔機制，為農民工市民化提供充足的資金支持。此外，市民化需要完善農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，穩(wěn)定城鎮(zhèn)就業(yè)。要夯實中小城市的產業(yè)基礎，增加農民工的就業(yè)機會。要大力推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，不斷完善農民工創(chuàng)業(yè)扶持體系，簡化辦事流程，發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的倍增效應。

2.2堅持效率優(yōu)先原則，從低效利用勞動、土地、資本要素的城鎮(zhèn)化向高效率和高質量的城鎮(zhèn)化轉型，改變城鎮(zhèn)化過度依賴“土地紅利”和廉價勞動力形成的“人口紅利”的要素驅動模式

隨著時間的推移，低效率的要素驅動型發(fā)展模式已經難以對城鎮(zhèn)化形成持續(xù)的推動力。我國新型城鎮(zhèn)化要向高效率的城鎮(zhèn)化轉變，提高勞動、土地和資本要素的使用效率，促進生產要素在城城之間、城鄉(xiāng)之間以及城市內部優(yōu)化配置，增強城市的要素集聚能力和創(chuàng)新能力，實現城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。要通過一系列土地制度改革，強化城市增量和存量土地的高效利用。應逐漸消除不同土地市場的分割，逐步實現工業(yè)和住宅用地、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設用地一體化。要用市場化的價格機制來引導非“公共利益”土地資源的合理配置。地方政府要做好新增用地項目的審批、管理、監(jiān)督，對用地項目的合理性進行縝密論證，確保落地項目能夠存活并產生良好的經濟效益，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張，嚴格控制新增建設用地。要建立和完善城市低效土地、閑置土地的管理體系，釋放存量土地。通過地上地下立體開發(fā)和多功能開發(fā)，有序推進低效土地的再開發(fā)和再利用，提高存量土地的利用效率。深化財稅體制改革，建立和完善與事權相匹配的地方財政體制，改變地方政府單純靠土地收益作為地方政府收入主要來源的現狀，減少地方政府對“土地財政”的依賴。要提升農業(yè)轉移勞動力的人力資本積累以提高勞動生產率。消除勞動力從農村向城市、城市與城市之間轉移的制度障礙，促進勞動力要素自由流動；通過職業(yè)培訓和機構內學習，提升勞動力的人力資本以適應不斷升級的產業(yè)發(fā)展需要，促進勞動者就業(yè)與再就業(yè)，提高勞動生產率和工資水平。要提高城市資本利用效率，警惕地方政府因一時沖動而盲目投資。重視城市信息化改造、排水系統改造等領域的建設，避免過度投資。強化城市之間、區(qū)域之間、國際之間城市建設投資的交流與合作，增強城市建設資源共享，避免重復投資。

2.3堅持綠色發(fā)展原則，從“高耗能、高排放、高污染”的城鎮(zhèn)化向人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉型，處理好“金山銀山”與“綠水青山”的關系，促進人與自然和諧共生，提升城市管理服務水平，實現城鎮(zhèn)化發(fā)展的永續(xù)性

我國城鎮(zhèn)化亟需實現向人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的方向轉型?！笆濉币?guī)劃綱要指出，要堅持綠色富國、綠色惠民。綠色發(fā)展理念必然要貫穿到城市發(fā)展的方方面面。要調整優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構，轉變經濟發(fā)展方式，推進城鎮(zhèn)化向綠色發(fā)展轉型。一方面，要改善能源結構，通過技術創(chuàng)新提高現有能源利用效率，降低清潔能源的開發(fā)和使用成本，向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生產方式轉變。另一方面，要調整產業(yè)結構，既要完善促進傳統產業(yè)綠色化的倒逼機制，建立差別化的產業(yè)進入機制，進一步提高“三高”產業(yè)和產能過剩行業(yè)的環(huán)境準入門檻，加快推進傳統產業(yè)改造升級；又要著力推進綠色產業(yè)經濟化，推進新型城鎮(zhèn)化與新興產業(yè)發(fā)展深度融合，在綜合考慮資源稟賦、市場環(huán)境、科技水平、環(huán)境保護、物流條件等因素的基礎上，因地制宜的培育、引進和發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)和綠色服務業(yè)，不斷推進綠色科技和服務模式的創(chuàng)新，擴大節(jié)能、環(huán)保產品和服務供給，進而對其他產業(yè)的綠色發(fā)展產生巨大的帶動作用，實現經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統一。在城鎮(zhèn)化向綠色發(fā)展轉型的過程中，極其重要的是要整合資金、人才、市場等要素推進綠色技術創(chuàng)新，實現城鎮(zhèn)經濟發(fā)展從“要素驅動”向“創(chuàng)新驅動”轉變，走“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化之路。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化過程，全面提升城市管理服務水平，構建宜居宜業(yè)宜商的環(huán)境。要因地制宜的制定和完善城市規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間，并加快修訂和制定與環(huán)境保護相關的法律法規(guī)，建立更加嚴格的環(huán)境保護制度。要加大環(huán)境治理力度，制定污染防治行動計劃和污染物排放標準體系，加強污水處理、垃圾處理等環(huán)境基礎設施建設，大力倡導綠色消費和低碳生活方式，推進環(huán)保制度和各項計劃落實到位。要加強環(huán)保監(jiān)管力度，推進環(huán)境信息透明化，對主動節(jié)能減排的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、財政補貼；對重點耗能、污染企業(yè)采取“雙罰制”、“按日計罰”；同時，建立健全碳排放權、水權、排污權有償使用和交易制度，將資源能耗和環(huán)境損失“內化”為企業(yè)環(huán)境成本。要建立環(huán)境污染區(qū)域協同治理機制，形成聯防聯控合力，加快健全生態(tài)補償制度以實現區(qū)域發(fā)展的協調性和公平性。

2.4以城市群為主平臺，發(fā)揮核心城市輻射帶動作用，以大帶小，大力提升城鎮(zhèn)化的集聚效應和規(guī)模效應，積極培育與發(fā)展中小城市，疏解特大城市人口

世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律表明，城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段。以京津冀、長三角、珠三角為例，這三大城市群以不到3%的國土面積，集聚了全國18%的人口，創(chuàng)造了近35%的GDP[16]，集聚經濟效應得到了充分展現。 “十三五”期間要以城市群為主體形態(tài)，“做好”大城市群和“做多”中小城市并重，實現大中小城市協調均衡發(fā)展。要加快城市群建設，建立健全城市群發(fā)展協調機制，明確城市群的功能定位，推動跨區(qū)域之間形成合理的產業(yè)分工，實現基礎設施、公共服務設施互聯互通、共建共享，推進產業(yè)同構、無序競爭、地方保護的“一群城市”向城市群一體化高效發(fā)展轉變。要優(yōu)化提升東部城市群，擴大東部沿海城市群的空間外溢效應，通過推動產業(yè)的有序轉移實現對內陸城市群的帶動，進而實現區(qū)域共贏；結合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，在中西部地區(qū)培育城市群和都市圈，積極對接“一帶一路”戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略，通過承接產業(yè)轉移、推進產業(yè)轉型升級、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)等，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。要以城市群為發(fā)展平臺，既要發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應和輻射作用，又要發(fā)揮中小城市吸納就業(yè)的社會效應，促進城市群內部大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，加快城市群內經濟一體化進程。要充分發(fā)展核心城市，提高核心城市國際化水平，通過發(fā)揮核心城市的集聚和擴散效應，帶動腹地經濟發(fā)展，加強省際、城際間的互動合作，增強城市群的經濟實力；通過推動核心城市向周邊城鎮(zhèn)延伸產業(yè)和服務鏈，形成帶動區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點[17]。但也要科學劃定中心城區(qū)開發(fā)邊界，建立城市發(fā)展管理“負面清單”，合理控制超大城市人口規(guī)模和土地使用規(guī)模。要加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，增強中小城市吸引力，促進就地城鎮(zhèn)化。要依托區(qū)位、資源、產業(yè)基礎、貿易、基礎設施、人文科技等方面的優(yōu)勢條件，吸引包括專業(yè)人才、資金、技術等在內的多種生產要素集聚，致力于打造具有區(qū)域性特色的產業(yè)集群。抓住產業(yè)和勞動力“雙轉移”重大利好時機，引導中西部地區(qū)主動承接東部沿海地區(qū)產業(yè)轉移[18]，加快推進產業(yè)轉型升級。要推動特大鎮(zhèn)有序改市，加快培育新生小城市，尤其要大力培育和發(fā)展城市群中有條件、有發(fā)展?jié)摿Φ男律〕鞘小Ｒ獔猿之a業(yè)興城，夯實基礎設施“硬件”和公共服務“軟件”基礎，完善城市功能。以長三角城市群為例，上海是長三角城市群的核心城市，杭州、寧波、南京、合肥是副省級城市或省會城市，紹興、金華等是地級市，義烏、昆山等是縣級市。為進一步優(yōu)化長三角城市群空間結構，要培育以橫店、店口為代表的一批新生小城市，夯實長三角城市群的基礎（見圖7）。在城市群以外的地區(qū)，要積極發(fā)展中小城市，尤其是中西部地區(qū)要重點發(fā)展縣域經濟，引導當地人口集聚與產業(yè)集聚，促進流動人口就地城鎮(zhèn)化。

2.5堅持市場主導原則，從“政府主導”的城鎮(zhèn)化向“市場主導、政府引導”的城鎮(zhèn)化模式轉型，尊重經濟規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因勢利導，發(fā)揮市場“無形之手”和政府“有形之手”的“雙手”協同作用

新型城鎮(zhèn)化要重新塑造政府與市場的關系，厘清政府與市場的職能邊界，構建“市場主導、政府引導”的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。一方面，要更加尊重經濟規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，依靠市場機制的力量推動各種資源要素在區(qū)域、行業(yè)、部門間自由流動進而實現資源的有效配置和動態(tài)平衡。城鎮(zhèn)化是市場主體分享外部經濟偏好在空間聚集上的顯示，是市場主體空間自由選擇的過程[19]，因而充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將有利于提高城鎮(zhèn)化率。要規(guī)范和約束政府行為，謹防政府“閑不住的手”過度干預把好經念歪。鼓勵政府在部分領域主動“讓位”、“退位”，通過完善公平競爭的體制機制，引導政府投資逐步退出一般性競爭領域，逐步消除基礎設施和公用事業(yè)等領域設置的各類顯性或隱性門檻，最大限度的為民間資本騰出投資空間。同時，要完善政府與民間資本的合作機制，建立和健全新型城鎮(zhèn)化PPP模式的激勵機制和PPP項目的定價機制，以有限的財政資金撬動更多的民間資本參與城鎮(zhèn)化建設，形成政府與民間投資的“協同效應”。另一方面，要切實轉變政府職能，實現由管理型政府向服務型政府轉變，推動政府在規(guī)劃制定、制度設計、公共服務、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理六個方面有所作為，為城鎮(zhèn)化營造良好的法律和政策環(huán)境，充分發(fā)揮市場“無形之手”和政府“有形之手”的“雙手”協同作用。政府要成為規(guī)劃的制定者，避免盲目的城鎮(zhèn)化；要成為制度的供給者，以制度創(chuàng)新釋放城鎮(zhèn)化“紅利”；要成為公共服務的提供者，彌補好市場的“空位”；要成為環(huán)境的保護者，推進城鎮(zhèn)化的綠色轉型；要成為市場的監(jiān)管者，規(guī)范市場行為；要成為社會的管理者，調動各方力量參與城鎮(zhèn)化。

2.6堅持協調發(fā)展原則，從城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化發(fā)展不協調向“四化同步”的方向轉變，注重城鎮(zhèn)化與產業(yè)化協調發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化的深度融合

新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中要以新型工業(yè)化為主導、信息化為手段、新型城鎮(zhèn)化為重點、農業(yè)現代化為基礎，不斷推進 “四化”同步發(fā)展。要堅持產城融合，合理規(guī)劃產業(yè)結構和產業(yè)布局，著力構建現代產業(yè)體系。要促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相協調，在完善基礎設施和公共服務建設的基礎上，立足于本地資源優(yōu)勢和特色產業(yè)基礎，依托產業(yè)轉型升級和區(qū)域產業(yè)轉移，大力發(fā)展實體經濟，既要防止城鎮(zhèn)化演變?yōu)椤胺康禺a化”，著力推進特大城市房地產去“泡沫化”，中小城市房地產“去庫存”，又要防止城市“空心化”，營造良好的產業(yè)生態(tài)和服務生態(tài)環(huán)境，促進產業(yè)集聚。 在此過程中，要重視發(fā)展產業(yè)園區(qū)，以產業(yè)集聚帶動人口集聚。要促進城鎮(zhèn)化與農業(yè)現代化相協調，一方面，要推進工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動農村；另一方面，要以農村土地三權分置改革為契機，放活土地經營權，引導土地向農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、經營大戶、種田能手集中，提高農地利用效率，提升農民務農的勞動生產率，推進農業(yè)適度規(guī)模經營和農業(yè)現代化，促使大量勞動力從農業(yè)中釋放出來，為城鎮(zhèn)化提供更多的農業(yè)轉移人口。要促進城鎮(zhèn)化與信息化相協調，通過建設智慧城市提升城鎮(zhèn)化質量，進一步獲取城鎮(zhèn)化紅利。智慧城市是我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化的深度融合，是未來我國城鎮(zhèn)化的重要方向。要充分運用物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，實現城市規(guī)劃、建設、管理和服務的智慧化，通過建設智慧城市提升城鎮(zhèn)化質量，進一步獲取城鎮(zhèn)化紅利。

3研究結論

“十三五”時期，我國經濟面臨巨大的下行壓力，要深入推進供給側結構性改革，培育經濟增長新動能。城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，是工業(yè)化的載體、市場化的平臺和國際化的舞臺，是未來我國經濟增長最大的潛在動力。當前，我國城鎮(zhèn)化在取得顯著成績的同時，也存在諸多問題，諸如以人為本不夠，效率質量不高，綠色發(fā)展不夠，規(guī)模結構不平衡，市場化不足，協調發(fā)展不夠等?；诋斍拔覈擎?zhèn)化面臨的基本問題，結合“十三五”規(guī)劃綱要對城鎮(zhèn)化發(fā)展提出的新要求，本文全面系統的提出了城鎮(zhèn)化的六大轉型以推進我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展：一要以共享發(fā)展理念深化“以人為本”的城鎮(zhèn)化，通過戶籍制度改革、推進基本公共服務全覆蓋、健全農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系等措施，加快推進農業(yè)轉移人口市民化，改變“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)；二要堅持效率與質量優(yōu)先原則，通過土地制度改革強化增量土地與存量土地的高效使用，提升人力資本以提高勞動生產率，避免盲目投資和重復投資提高資本的使用效率，改變城鎮(zhèn)化過度依賴“土地紅利”和廉價勞動力形成的“人口紅利”的要素驅動模式；三要堅持綠色發(fā)展原則，調整優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構、全面提升城市管理服務水平，改變“高耗能、高排放、高污染”的城鎮(zhèn)化，推動人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；四要以城市群為主平臺，建立健全城市群發(fā)展協調機制，促進各城市群之間的一體化高效發(fā)展，發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應和輻射作用，大力發(fā)展城市群中的小城市，促進城市群內部大中小城市協調發(fā)展，改變規(guī)模結構不平衡和小城市發(fā)展短板；五要堅持“市場主導、政府引導”原則，切實轉變政府職能，用好市場“無形之手”，通過PPP機制引導民間資本助力城鎮(zhèn)化發(fā)展，改變城鎮(zhèn)化進程中政府過多干預局面；六要堅持協調發(fā)展原則，注重城鎮(zhèn)化與產業(yè)化同步發(fā)展，防范城鎮(zhèn)化演變?yōu)榉康禺a化，改變城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化不同步、不協調的局面。

（編輯：劉呈慶）

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Transformation and development of urbanization in China during the13th Five Year Plan period

GU ShengzuCAO DongmeiHAN Longyan

（Institute of Development Strategy， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072， China）

AbstractUrbanization has great potential for boosting domestic demand and it is also the breakthrough point to deepen supplyside structural reform. Therefore， it is significant for economic growth promotion during the 13th Five Year Plan period. Based on the analysis of Chinese urbanization， this paper finds that there are still many problems in the process of urbanization at present， such as the ignorance of citizens welfare， inefficiency， pollution， unbalanced urban structure， inadequate marketization and uncoordinated development. According to the new development ideas of ‘Innovation， Coordination， Green Development， Openingup and Sharing put forward in the 13th Five Year Plan， this paper suggests that systematic transformation should be implemented in China：①Landcentered urbanization should be transformed to peopleoriented urbanization through twodimensional citizenization path which includes differentiated settlement policies and residence certificate system.②The urbanization with inefficient utilization of production factors like labor， land， capital should be replaced by highefficient and highquality urbanization via the marketization of land price， the improvement of human capital， the prevention of repeated and over investment.③The urbanization with ‘high energy consumption， high discharge and high pollution should be converted into the urbanization with sustainable development of human， resource and environment by transforming economic development pattern and upgrading urban management level.④The urbanization with irrational structure and uncoordinated development of large， mediumsized and small cities should be transformed to the urbanization with coordinative development of large， mediumsized and small cities. Urban agglomeration should be the main approach to solve the problem of structural unbalance and increase the total number of small and mediumsized cities the total number of small and mediumsized cities.⑤The ‘governmentleading urbanization should be changed to the urbanization of ‘marketingleading and governmentadjusting by means of transforming government function and stressing the decisive role of market mechanism in the allocation of resources.⑥The synchronization among urbanization and industrialization， informatization， agricultural modernization is essential to ensure the coordinate and integrated development. It requires the fusing of informatization and industrialization， benign interaction between industrialization and urbanization， intercoordination of urbanization and agricultural modernization.

Key wordsthe 13th Five Year Plan； new model of urbanization； citizenization of rural migrants； green development； urban agglomeration