論突發(fā)危機(jī)事件中虛假信息治理的公益訴訟理念

陳堂發(fā)

(上海交通大學(xué)媒體與傳播學(xué)院,上海 200240)

借助突發(fā)危機(jī)事件特有的輿論氛圍及復(fù)雜輿情走勢,一些平臺或自媒體營銷號傳播特定屬性的虛假信息或謠言,迎合或攪動社會情緒,是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容生態(tài)嚴(yán)重污染問題之一。近年來各級政府網(wǎng)監(jiān)部門雖多次開展專項整治,但收效甚微。原因之一在于一些平臺或自媒體營銷號編造、傳播的部分虛假信息并不具有典型的“法益侵害”特征,策略性地避開了公法、私法的監(jiān)管事項,虛假信息或謠言既未產(chǎn)生損害公法所規(guī)制的國家利益、政權(quán)利益、社會秩序、公共安全等法益類型的明顯后果,亦不觸犯私法所調(diào)整的人格利益如榮譽(yù)、名譽(yù)或聲譽(yù)。不僅如此,有些虛假信息還刻意附載“集體價值”,以追求“自豪感”“優(yōu)越感”的社會情緒效應(yīng)。即便這些虛假信息客觀上產(chǎn)生了一些利益損害后果,但被損害的利益類型、主體具有模糊性、不確定性。(1)陳堂發(fā): 《以公益訴訟治理虛假新聞》,《新華日報》2020年8月18日,第7版。

一、 作為治理對象的特定屬性虛假信息

突發(fā)危機(jī)事件的虛假信息編造、傳播之所以應(yīng)予重點(diǎn)討論治理之策,是基于該類事件所具有的特定屬性。突發(fā)危機(jī)事件是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的緊急事件,包括自然災(zāi)害事件、人為因素的危機(jī)事件以及自然災(zāi)害基礎(chǔ)上的人為因素的危機(jī)事件。突發(fā)危機(jī)事件一般具有突發(fā)性和緊急性、高度不確定性、影響的社會性和決策的非程序化的特征。(2)烏里爾·羅森塔爾、邁克爾·查爾斯、保羅·特哈特編: 《應(yīng)對危機(jī): 災(zāi)難、暴亂與恐怖行為管理》,趙鳳萍譯,鄭州: 河南人民出版社,2014年,第33頁。突發(fā)危機(jī)事件的緊迫性在于造成或可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害,危及公共安全。

突發(fā)危機(jī)事件過程的不確定性、人為或客觀限制因素導(dǎo)致的危機(jī)處置信息公開的局限性或滯后性,使得互聯(lián)網(wǎng)空間虛假信息傳播成為難以杜絕的現(xiàn)象。雖然傳統(tǒng)媒體所屬的網(wǎng)絡(luò)平臺亦難避免該類虛假信息的傳播,但屬于偶發(fā)性的,不可能出現(xiàn)規(guī)模性的擴(kuò)散。數(shù)量龐大的商業(yè)性自媒體賬號或網(wǎng)絡(luò)平臺因疏于監(jiān)管,依賴編造特定屬性的虛假信息或謠言,以污染網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)、損害用戶利益為手段賺取流量、牟取非法所得的現(xiàn)象則較為突出。此類不法營銷行為近年來雖被強(qiáng)力治理,但問題依然嚴(yán)峻: 2020年4月,國家網(wǎng)信辦開展為期2個月的惡意營銷賬號專項整治行動,緣于多個網(wǎng)絡(luò)賬號炒作輿情高度關(guān)注的焦點(diǎn)話題的虛假信息內(nèi)容,國家網(wǎng)信辦要求騰訊、新浪等網(wǎng)站、平臺開展自查自糾,清理相關(guān)文章6 126篇,關(guān)停賬號18 576個。負(fù)責(zé)整治行動的負(fù)責(zé)人表示,一些自媒體營銷賬號信奉“做號就是做生意,賬號做大就有滾滾財源”,對流量的追逐已陷入病態(tài)。對此類賬號,通過提高違法成本,讓運(yùn)營者不敢造假、造謠。(3)杜正艾: 《當(dāng)代突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢芻議》,《云南行政學(xué)院學(xué)報》2004年第5期,第63—65頁。北京市網(wǎng)信辦自2020年5月至7月針對惡意營銷賬號開展專項整治行動,累計處置各類網(wǎng)絡(luò)惡意營銷賬號170余萬個,清理相關(guān)信息257萬余條。(4)《北京網(wǎng)信辦: 5月以來處置各類網(wǎng)絡(luò)惡意營銷賬號170余萬個》,2022年7月10日,http://www.nbd.com.cn/articles/2020-07-10/1457695.html,2023年10月13日。

憑借突發(fā)危機(jī)事件的傳播環(huán)境,一些自媒體賬號或平臺之所以能將編造傳播該類虛假信息當(dāng)作一種“經(jīng)營策略”,是基于用戶面對危機(jī)情境所產(chǎn)生的物質(zhì)利益或精神利益的關(guān)切或代入感,突發(fā)危機(jī)事件關(guān)涉的人身、財產(chǎn)損失或安全隱患與民眾切身利益相關(guān),危機(jī)事件處置中信息公開不及時或不完全公開易引發(fā)民眾知情權(quán)的集體焦慮,趨利避害的得益心態(tài)構(gòu)成危機(jī)事件情境中普遍的社會心理,等等。這些復(fù)雜的社會人文因素為突發(fā)危機(jī)事件的虛假信息滋生、販賣提供了適宜的環(huán)境與條件。但一些自媒體營銷號或部分平臺策略性地規(guī)避了明顯的法律“紅線”,如《刑法》《治安管理處罰法》《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等所設(shè)立的禁載內(nèi)容,選擇法律監(jiān)管的某些“空白”地帶做文章,編造傳播的虛假信息或遠(yuǎn)離政治、社會意識形態(tài)價值,或所包含的負(fù)面評價或負(fù)面價值未指向明確或特定的主體,或引發(fā)的消極社會影響、危害性輕微并難以被追責(zé)。一些營銷性自媒體賬號慣于編造傳播易于引發(fā)輿論爆點(diǎn)的虛假消息或謠言,該類信息以特有的“敘事”方式逃避法律追責(zé): 一類是以“正能量”為依托,編造、傳播虛假信息的“站位”高,易于滿足社會期待的自豪感、自信心。這些貼上“正能量”標(biāo)簽的有關(guān)負(fù)面事實(shí)或評論文字,關(guān)鍵信息要素基本為主觀編造,配以或“反思”或“自信”的觀點(diǎn)。由于不法信息內(nèi)嵌的“規(guī)避性”,雖然虛假信息形式上可被納入《治安管理處罰法》的尋釁滋事條款,但因其意識形態(tài)價值的無害性、影響社會秩序或生活秩序的非顯著性,行政執(zhí)法難以有效發(fā)揮治理功能;另一類是國際素材虛假信息,其特征在于事實(shí)確否對信息價值要素影響并非至關(guān)重要,這類虛假信息不乏“重要話題”,以滿足社會普遍存在的獵奇或“道德勝利主義”心理為旨趣。這些虛假信息,或針對微觀的人與事,或針對個人事務(wù)而非公共事務(wù),或避開事實(shí)問題而倚重?zé)o可無不可的意見范疇,或心懷“善意”而遠(yuǎn)離惡意,或信息虛假與非虛假信息間雜,或選擇虛擬危害而力避現(xiàn)實(shí)危害。(5)林華: 《網(wǎng)絡(luò)謠言治理的政府機(jī)制: 法律界限與權(quán)力約束》,《財經(jīng)法學(xué)》2019年第3期,第121—130頁。諸如此類有“賣點(diǎn)”的虛假信息除了在危機(jī)信息饑渴期擾亂信息傳播的正常秩序、欺騙用戶的精神消費(fèi)利益,于其他范疇的法益而言,或無損害,或損害微量不便追責(zé)。

二、 行政規(guī)制網(wǎng)絡(luò)虛假信息失靈

自媒體高度活躍的互聯(lián)網(wǎng)傳播環(huán)境下,治理虛假信息依然采納傳統(tǒng)媒體適用的行政規(guī)制手段難以取得預(yù)期效果。其一,傳統(tǒng)媒體因突發(fā)危機(jī)事件滋生的虛假信息擴(kuò)散的現(xiàn)象相當(dāng)少見,行政規(guī)制高效能體現(xiàn)在突發(fā)危機(jī)事件信息發(fā)布嚴(yán)格受到非法律化的事前限制政策約束。媒體對突發(fā)危機(jī)事件的報道有諸多的政策限定,作為重要手段的行政規(guī)制確保了報道的謹(jǐn)慎性、權(quán)威性,這些限制性政策包括《關(guān)于改進(jìn)新聞報道若干問題的意見》(1987,中共中央辦公廳)、《關(guān)于改進(jìn)突發(fā)事件報道工作的通知》(1989,國務(wù)院辦公廳、中宣部)、《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道工作的通知》(2003,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳)、《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實(shí)施意見》(2004,國務(wù)院辦公廳)等。發(fā)布于不同階段但核心精神具有銜接性的突發(fā)事件報道政策均要求突發(fā)事件的有關(guān)信息原則上嚴(yán)格實(shí)行突發(fā)事件新聞發(fā)布的歸口管理制度,對突發(fā)事件發(fā)生的原因須在有權(quán)威性結(jié)論的基礎(chǔ)上發(fā)布新聞,防止猜測性、歪曲性報道;對于突發(fā)事件造成的經(jīng)濟(jì)損失、死傷情況,應(yīng)由事件處置主管部門統(tǒng)一提供,務(wù)必準(zhǔn)確、真實(shí)。涉及重大政治性、群體性事件,危害國家安全、損害我國國際形象的突發(fā)事件不在主動發(fā)布之列。除此之外,如果傳統(tǒng)媒體違規(guī)必然受到行政責(zé)任的事后追懲。如《報刊刊載虛假、失實(shí)報道處理辦法》(1999,新聞出版署)規(guī)定,對媒體刊載虛假、失實(shí)報道,應(yīng)及時予以行政懲處措施,包括通報批評、責(zé)令限期更正或檢討、警告、罰款以及業(yè)務(wù)整頓、行政處分?！蛾P(guān)于采取切實(shí)措施制止虛假報道的通知》(2009,新聞出版總署)、《關(guān)于嚴(yán)防虛假新聞報道的若干規(guī)定》(2011,新聞出版總署)中對相關(guān)主體責(zé)任的追究措施更為細(xì)化: 記者僅憑網(wǎng)絡(luò)信息或者道聽途說編寫虛假報道的,新聞機(jī)構(gòu)的主管單位要追究新聞機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人以及記者、責(zé)任編輯、分管領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任;蓄意炒作虛假新聞造成惡劣社會影響、損害國家利益和公共利益的,除嚴(yán)肅處理責(zé)任人外,新聞機(jī)構(gòu)的主管單位亦應(yīng)追究新聞機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任,包括責(zé)令新聞機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人引咎辭職、停業(yè)整頓或吊銷出版許可證。正是這類非法律化政策效能在實(shí)際執(zhí)行中的充分發(fā)揮,使得法律化的政策出臺并不具有十分的迫切性、必要性,所以,《突發(fā)事件應(yīng)對法(草案)》(2007)的條款“新聞媒體違反規(guī)定,擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展信息的,處以最低5萬元的罰款”最終被刪除。

面對媒介屬性不同于傳統(tǒng)媒體的各類平臺、自媒體賬號,高度行政化的規(guī)制策略難以發(fā)揮有效治理功能。自媒體賬號、網(wǎng)絡(luò)平臺的大量涌現(xiàn),使得傳播主體在角色上由過去的“組織人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕薄！敖M織人”的單位歸屬表明單位為個人提供了職業(yè)和角色扮演標(biāo)準(zhǔn),(6)陳潭: 《單位身份的松動: 中國人事檔案制度研究》,南京: 南京大學(xué)出版社,2007年,第92頁。作為典型單位的傳統(tǒng)媒體機(jī)構(gòu),其較之一般性單位更具高度組織性、層級性、制馭性,任何行政意志可以在單位系統(tǒng)內(nèi)得到有效貫徹,治理虛假新聞尤其突發(fā)事件虛假信息,行政規(guī)章及政策紀(jì)律具有強(qiáng)大的約束力。所以,諸如徐州“鐵鏈女事件”、鄭州“地鐵站灌水事件”、唐山“燒烤店毆打事件”等輿論場中雖然滋生了大量的不實(shí)信息,但從事件發(fā)生至輿論漸漸平息,整個過程傳統(tǒng)媒體基本保持了沉默,也就無所謂虛假信息治理問題。大量自媒體因為“社會人”屬性而扮演突發(fā)危機(jī)事件信息擴(kuò)散者角色,而“社會人”特征在于脫離“組織人”的微觀制度、規(guī)章束縛,其主體意識、社會參與意識得以凸顯,其行為約束標(biāo)準(zhǔn)僅來自“法無禁止則可為”的法條約束,(7)李漢林: 《中國單位社會: 議論、思考與研究》,上海: 上海人民出版社,2004年,第55頁。自媒體運(yùn)營者、傳播者為流量經(jīng)濟(jì)僭越單位行為規(guī)制的事前限制、事后追懲措施,而該類虛假信息所產(chǎn)生的法益侵害模糊性又不宜適用《治安管理處罰法》或《刑法》追責(zé)。

行政規(guī)制的高效能與執(zhí)法對象的有限規(guī)模及數(shù)量密切關(guān)聯(lián),它難以適應(yīng)極其龐大的自媒體從業(yè)者及賬號規(guī)模。一份自媒體行業(yè)調(diào)查報告顯示,截至2021年,已經(jīng)注冊的自媒體賬號3 000多萬個,全職從事自媒體的人數(shù)達(dá)到了370萬,兼職人數(shù)則超過了600萬,其中包括學(xué)生、白領(lǐng)、專家學(xué)者、醫(yī)務(wù)工作者、文學(xué)愛好者、自由職業(yè)者等群體。(8)《2020—2025年中國自媒體行業(yè)市場調(diào)查與發(fā)展前景分析報告》,2022年9月7日,https://www.chinairn.com/hyzx/20220907/181006698.shtml,2023年10月13日。無論有限的行政執(zhí)法資源還是點(diǎn)對點(diǎn)的監(jiān)督執(zhí)法方式,都無法滿足精準(zhǔn)有效的執(zhí)法要求。由于商業(yè)網(wǎng)站或平臺完全缺乏“組織人”角色意識,不實(shí)或虛假信息基本處在放任狀態(tài),無論互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺,還是群組運(yùn)營者、不實(shí)信息制作者,都無法被追究責(zé)任。高執(zhí)法成本的專項整治雖可以收到短時效果,但缺少社會監(jiān)督力量充分介入的治理難以達(dá)到根治的目標(biāo)。為清理網(wǎng)站平臺謠言和虛假信息,2022年9月中央網(wǎng)信辦啟動為期3個月的“清朗·打擊網(wǎng)絡(luò)謠言和虛假信息”專項行動,重點(diǎn)治理事項之一是對涉安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件,特別是涉險情、疫情、災(zāi)情、警情的謠言和虛假信息的處置,強(qiáng)調(diào)對首發(fā)惡劣謠言、多次傳播謠言、利用謠言進(jìn)行惡意營銷炒作的賬號主體采取切實(shí)治理措施,包括納入黑名單管理,情節(jié)特別嚴(yán)重的全網(wǎng)禁止注冊新賬號。(9)《“清朗·打擊網(wǎng)絡(luò)謠言和虛假信息”專項行動啟動》,2022年9月3日,http://news.cctv.com/2022/09/03/ARTI96UG5HTw38ImV8pTfzVA220903.shtml,2023年10月13日。2023年4月中旬,中央網(wǎng)信辦召開全國網(wǎng)絡(luò)舉報工作會議,專項布置強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)綜合治理的舉報覆蓋面、受理量、處置率,其中就包括網(wǎng)絡(luò)虛假信息與謠言。(10)《中央網(wǎng)信辦召開全國網(wǎng)絡(luò)舉報工作會議》,2023年4月17日,http://www.cac.gov.cn/2023-04/17/c_1683374718594536.htm,2023年10月13日。該類集中整治行動每年定期開展,但虛假信息或謠言治而不絕,一些新媒體平臺對虛假信息處罰僅限于封號、斷開鏈接或屏蔽。大量虛假信息既加重了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營負(fù)擔(dān),也增加了社會綜合治理成本。

三、 私益訴訟懲治虛假信息可訴性弱

依據(jù)傳統(tǒng)訴權(quán)理論,“無利益即無訴訟”,基于“訴的利益”方可行使訴權(quán)主張私人利益。但私益訴訟以實(shí)體法的利益為訴訟前提,僅當(dāng)法定的權(quán)益受到侵害或威脅才能有效行使訴權(quán)。突發(fā)危機(jī)事件的虛假信息或謠言的損害結(jié)果如何成為可訴的利益,有兩種思路: 一是虛假信息對整體性的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)益構(gòu)成危害;二是虛假信息作為精神消費(fèi)品對用戶消費(fèi)權(quán)益構(gòu)成侵害。私益訴訟強(qiáng)調(diào)個人為保護(hù)其合法權(quán)益不受非法侵害而發(fā)起的民事訴訟,原告為特定的利益關(guān)系人。從網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)益維護(hù)考慮,大量虛假信息擴(kuò)散導(dǎo)致不特定多數(shù)人的利益侵害,系典型的擴(kuò)散性利益受損,如同自然生態(tài)環(huán)境污染所侵害的法益類型。但“網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)”尚未被確立為一項可訴的法定權(quán)利,盡管凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境的治理目標(biāo)一再被黨和政府的一系列重要文件反復(fù)倡導(dǎo)或闡述,但其屬于政治權(quán)利范疇,個體作為私益訴訟的利益關(guān)系人身份難以成立。如果將關(guān)系不特定多數(shù)人的擴(kuò)散性利益作為公共利益對待,由特定關(guān)系主體發(fā)起公益訴訟,則滿足公益訴訟要件。從消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)考慮,大量虛假信息對消費(fèi)者合法權(quán)益造成損害,所侵害的法益類型為集合性利益,理論上《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為個體的私益訴訟提供了依據(jù),具有訴的可行性。尤其突發(fā)危機(jī)事件的準(zhǔn)確、客觀信息乃是特殊消費(fèi)品,消費(fèi)用戶對它較之一般性新聞信息具有更高的真實(shí)性品質(zhì)期待,媒體更應(yīng)該承擔(dān)謹(jǐn)慎義務(wù)為消費(fèi)用戶提供真實(shí)的突發(fā)危機(jī)事件信息,因為這類信息消費(fèi)行為具有直接的功利性,既是滿足社會知情權(quán)所需,更是突發(fā)危機(jī)事件利益相關(guān)群體選擇趨利避害行為的直接依據(jù)。如果媒體提供虛假信息,系內(nèi)容產(chǎn)品合同違約行為,消費(fèi)用戶依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》可以提起民事私益訴訟。

關(guān)于傳統(tǒng)媒體虛假新聞信息的消費(fèi)利益侵害可訴性,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在20世紀(jì)90年代頒布之后曾引發(fā)學(xué)者的理論探討,核心觀點(diǎn)是將新聞信息認(rèn)定為具有商品屬性,虛假的新聞信息作為劣質(zhì)商品,應(yīng)當(dāng)受《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》約束。有學(xué)者將此類商品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)界定為三項: 一是商品的法定最低特質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即真實(shí)、公正、準(zhǔn)確,此系行業(yè)最低要求;二是由法律規(guī)范確立的禁止性標(biāo)準(zhǔn),如《出版管理條例》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等行政規(guī)章所設(shè)立的信息質(zhì)量規(guī)范;三是由立法文件規(guī)定的新聞信息產(chǎn)品的法定形式標(biāo)準(zhǔn),主要指作為載體的物質(zhì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、作為符號的內(nèi)容質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。(11)羅萬里: 《論消費(fèi)法律關(guān)系中的新聞信息商品質(zhì)量》,《法學(xué)雜志》2009年第30卷第7期,第88—90頁。關(guān)于媒體虛假信息提供與受眾用戶消費(fèi)關(guān)系成立問題,有學(xué)者認(rèn)為兩者之間存在基于消費(fèi)行為的法律關(guān)系,并主要體現(xiàn)為民事法律關(guān)系: 受眾用戶支付一定的費(fèi)用、流量或時間,媒體機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的新聞信息產(chǎn)品,雙方事實(shí)上形成消費(fèi)合約性質(zhì)的契約關(guān)系。如果在信息商品中摻雜、摻假、以假充真、以次充好的,屬侵害消費(fèi)者權(quán)益行為,適用損害消費(fèi)權(quán)益的有關(guān)條款。(12)邱江波: 《論新聞受眾正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)》,《新聞記者》1998年第3期,第55—57頁。遵循新聞媒體與受眾用戶之間合同約定關(guān)系思維,也有學(xué)者認(rèn)為訂立非格式合同所約定權(quán)利、義務(wù)形式為一次性的或具持續(xù)性,媒體提供虛假新聞信息應(yīng)追究違約責(zé)任。(13)徐英榮、馮建華: 《授普通受眾以法律之劍——淺談規(guī)制無特定指向的虛假新聞》,《新聞記者》2001年第11期,第67—69頁。亦有學(xué)者從虛假信息可導(dǎo)致受眾用戶實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失層面論證媒體承擔(dān)責(zé)任的理由: 從預(yù)防成本與預(yù)防收益關(guān)系考慮,如果媒體不采取預(yù)防措施造成受眾用戶損失,媒體應(yīng)承擔(dān)過失責(zé)任;如果虛假信息侵權(quán)的雙方中任何一方采取措施,付出成本都可避免損失或取得預(yù)防收益,且預(yù)防成本都小于預(yù)防收益,法律應(yīng)規(guī)定由預(yù)防成本相對較少、受益較大(或等同)的一方付出預(yù)防成本,否則,不付出較小預(yù)防成本的一方將承擔(dān)責(zé)任。(14)徐尚青: 《漢德公式和傳媒侵權(quán)行為的經(jīng)濟(jì)分析——與〈一種新型新聞官司的出現(xiàn)和處理〉不同的觀點(diǎn)》,《新聞記者》2004年第10期,第25—27頁。雖然理論上采取民事私益訴訟、維護(hù)用戶消費(fèi)權(quán)益從而遏制虛假新聞信息具有法律依據(jù)及法理基礎(chǔ),但實(shí)際上無論就傳統(tǒng)媒體還是自媒體賬號或平臺傳播虛假信息,受眾用戶通過私益訴訟方式懲治媒體、救濟(jì)消費(fèi)權(quán)益的訴訟案例都極為少見,而且早期司法審判所提供的少數(shù)個案判決并不如受眾所愿,如2000年4月武漢讀者桂某某以《知音》雜志刊登虛假紀(jì)實(shí)文章侵害其作為消費(fèi)者權(quán)益為由提起訴訟,要求賠償89元的經(jīng)濟(jì)損失。同年8月,法院以桂某某不具備原告主體資格駁回訴訟,消費(fèi)權(quán)益維護(hù)請求未獲得法院支持。(15)馬飛孝: 《讀者的“消費(fèi)者權(quán)益”如何保護(hù)?——從桂運(yùn)波訴〈知音〉雜志說起》,《新聞愛好者》2001年第1期,第36—37頁。至于以媒體傳播突發(fā)危機(jī)事件虛假信息為由,提起私益訴訟的案例更是缺少訴訟先例。

私益訴訟構(gòu)成要件之一是數(shù)量或規(guī)?？梢姷木窭婊蚪?jīng)濟(jì)利益侵害結(jié)果,微量利益侵害因難以舉證則不具可訴性。當(dāng)然,如果虛假信息誤導(dǎo)受眾用戶采取非理智行動,并引發(fā)財產(chǎn)或人身利益損失等,信息傳播機(jī)構(gòu)或傳播主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,但棘手問題在于如何證明提供虛假信息的行為與人身或財產(chǎn)利益損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系,正是多數(shù)情況下的舉證不能,導(dǎo)致針對虛假信息傳播的私益訴訟不可行。同樣重要的因素在于傳播虛假信息所導(dǎo)致的個人利益侵害可能是輕微的,個體感受不明顯,伴隨的結(jié)果是單獨(dú)維權(quán)既有舉證不易的困局,亦有訴訟成本高而收益低的“倒掛”,個人訴訟的成本太高,顯著偏離成本效益理論,或利益被侵害的個體差異性和不特定性,難以引發(fā)個體的起訴動機(jī),導(dǎo)致自媒體賬號或平臺屢有傳播虛假信息、造成對特定用戶的微量利益損害行為卻一直無法得以有效阻止。而且,在針對不特定多數(shù)人利益侵害行為所提起的私益訴訟中,救濟(jì)具有非終局性,私益訴訟只能階段性地維護(hù)私人利益,被擱置的公共利益并沒有得到救濟(jì),產(chǎn)生侵害行為的環(huán)境或條件并未消除,相對于非法獲得的利益,不法行為人對公共利益侵害被施加的懲處可忽略不計,一次具體訴訟所維護(hù)的私人利益只是暫時的,利益再次被侵害的風(fēng)險仍然存在。而從網(wǎng)絡(luò)公共資源維護(hù)考慮,私益訴訟所獲得的對于被侵害個人的利益賠償,不足以彌補(bǔ)虛假信息對于網(wǎng)絡(luò)公共資源的顯著損害。

四、 公益訴訟懲治虛假信息恰當(dāng)性

社會綜合治理已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要思維,公益訴訟是在訴訟制度層面促進(jìn)社會綜合治理體系構(gòu)建的不可替代路徑。公益訴訟是有關(guān)國家機(jī)關(guān)、組織和個人依據(jù)法律的規(guī)定,對違反法律并給國家利益、社會公共利益造成侵害或者潛在損害的行為,請求法院追究違法者法律責(zé)任的一種訴訟活動。(16)顏運(yùn)秋: 《公益訴訟理念研究》,北京: 中國檢察出版社,2012年,第58頁。公益訴訟所訴目的在于維護(hù)公共利益或恢復(fù)、補(bǔ)償受到損害的公共利益,或公共利益雖未即刻受到侵害或減損,但確有必要維系法律秩序和道德秩序而采取司法訴訟手段,是在“公益”“私益”相互滲透的社會環(huán)境下以“私”護(hù)“公”的策略與選擇。有些類型的法益侵害雖暫未有明確的法律依據(jù),但依據(jù)法院職權(quán)主義認(rèn)定確有必要進(jìn)行公益訴訟的,可依法院職權(quán)行為使得公益訴訟成立?；凇碍h(huán)境權(quán)”的民事或行政公益訴訟不僅已經(jīng)有明確的法律依據(jù),且訴訟意識已經(jīng)被社會所接納。

事實(shí)上,網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境與自然生態(tài)環(huán)境在關(guān)涉社會公共利益、公共價值維護(hù)上具有同一性,兩者既具有物質(zhì)利益屬性,亦具有精神利益屬性,只是自然生態(tài)環(huán)境更偏重物質(zhì)利益范疇的公共利益與公共價值,而網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境更側(cè)重精神利益范疇的公共利益與公共價值。網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境之所以有必要確立為一項權(quán)利: 一是基于網(wǎng)民規(guī)模的極其龐大,中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心2023年3月發(fā)布的第51次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示,截至2022年12月,網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.67億,互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)75.6%,移動網(wǎng)絡(luò)的終端連接總數(shù)已達(dá)35.28億戶,網(wǎng)絡(luò)覆蓋與可及性已經(jīng)構(gòu)成名副其實(shí)的第二自然環(huán)境;二是良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉,公益的主體是社會公眾。類比環(huán)境權(quán)的訴訟理論,雖然目前我國法律還未確立網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)的權(quán)益范疇,但隨著黨和國家諸多重要政策文件對網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的不斷強(qiáng)調(diào),也隨著網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)污染問題的日益凸顯,網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)益的政策問題法律化只是時間的問題。由于網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境具有類比自然生態(tài)環(huán)境的功能,網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染具有近似的自然生態(tài)環(huán)境損害的社會危害性、社會價值性、利益非法性,網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)的救濟(jì)需要借助社會法理論而非傳統(tǒng)的個人主義法理。

在網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境權(quán)確立之前,就突發(fā)危機(jī)事件的虛假信息大量編造傳播所導(dǎo)致的擴(kuò)散性利益、集合性利益同時受侵害的事實(shí)而言,公益訴訟途徑的治理具有必要性、合理性,或者說,公益訴訟較私益訴訟對適時阻止兩類利益的侵害更具效能。“擴(kuò)散性利益”即指某種利益形成之前的利益主體之間沒有任何關(guān)系,而僅是基于特定事實(shí)原因才產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性的主體共同分享的、超越個體的不可拆分的利益類型。相對于明確的私益而言,該類型利益具有整體性的特征,它不僅是單純的私人利益的集合,亦是不特定多數(shù)人共同享有的總體利益。擴(kuò)散性利益主要體現(xiàn)為自然環(huán)境或人文環(huán)境的明顯毀損而引發(fā)的利益,如享受潔凈空氣的利益、獲得真實(shí)廣告的利益、享受安全產(chǎn)品的利益等。(17)肖建國: 《民事公益訴訟的基本模式研究》,《中國法學(xué)》2007年第5期,第129—146頁。由于突發(fā)危機(jī)事件處置過程中利益相關(guān)者對真實(shí)信息的超常預(yù)期心理,虛假信息傳播所關(guān)聯(lián)的利益更具有擴(kuò)散性利益的屬性,它關(guān)系到不特定的多數(shù)人利益,民事公益訴訟或行政公益訴訟對消除利益損害行為具有終局效果。而且,民事或行政公益訴訟偏倚法院依照職權(quán)查明損害事實(shí),當(dāng)事人的處分權(quán)利受到限制,即在訴訟程序中應(yīng)當(dāng)采取法院職權(quán)探知主義和職權(quán)進(jìn)行主義,對于辯論主義和處分權(quán)主義應(yīng)當(dāng)限制適用。(18)宋朝武: 《論公益訴訟的十大基本問題》,《中國政法大學(xué)學(xué)報》2010年第1期,第63—71、159頁。而當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)虛假信息尤其是突發(fā)危機(jī)事件中的虛假信息治理,明顯存在“重公法監(jiān)管、輕私法救濟(jì)”的法律資源不均衡配置現(xiàn)象。特別針對營銷平臺、自媒體小號惡意利用特殊輿論情境編造傳播具有特定屬性的虛假信息而公法條款不便介入情況下,不能固執(zhí)于行政手段監(jiān)管,有必要引入民事公益訴訟,改變長期運(yùn)用公法治理,忽視法律治理體系的協(xié)同性、配套性,因為行政監(jiān)管的“輕責(zé)重罰”不僅使得執(zhí)法的權(quán)威性消解,也容易形成“貓捉老鼠”的不佳輿論效果?！耙獜母旧隙沤^虛假新聞,一個基本的考量是加重傳媒機(jī)構(gòu)在其中的法律責(zé)任。而最現(xiàn)實(shí)的途徑是使那些不直接指向具體公民、組織的虛假新聞不再處于社會監(jiān)督,尤其是群眾監(jiān)督的死角,而是有人來管、有人來訴,從而實(shí)現(xiàn)對虛假新聞監(jiān)督的全覆蓋,公益訴訟必將成為最可行的選擇?！?19)吳瑛: 《網(wǎng)絡(luò)假新聞的法律解讀》,《新聞記者》2002年第3期,第50—51頁。突發(fā)危機(jī)事件相關(guān)信息具有顯著的新聞信息屬性,網(wǎng)絡(luò)平臺或自媒體編造傳播這類虛假信息可能產(chǎn)生全域性或局域性的社會影響,它比一般性信息產(chǎn)品有更廣泛的到達(dá)率或更高的接觸比例。無論是無意的產(chǎn)物或是有意為之,反復(fù)出現(xiàn)的虛假新聞不僅是對健康的傳播秩序的沖擊,更是一種欺騙行為,導(dǎo)致特定群體的利益受損,并有可能對日常的行為選擇產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。對特定屬性的虛假信息提起民事公益訴訟,不僅是維護(hù)個體利益的有利行動,更是維護(hù)不特定群體利益、凈化行業(yè)競爭風(fēng)氣、構(gòu)建良好的傳播秩序的社會公益行為。所以,該類虛假新聞信息契合公益訴訟屬性,可被代表的公共利益是公益訴訟基礎(chǔ)。

五、 民事、行政公益訴訟適用與擔(dān)責(zé)細(xì)則

公益訴訟保護(hù)的是公共權(quán)利及其所體現(xiàn)的利益,如果事關(guān)不特定的多數(shù)人利益受到侵害而被侵害人無法自行解決時,就需要有中立、權(quán)威的第三方作為救濟(jì)主體,法律應(yīng)該為侵害公共利益的行為提供救濟(jì)手段?！巴ㄟ^公益訴訟將一些巨大的潛在損害消滅在萌芽狀態(tài),實(shí)際上用了較小的司法投入保護(hù)了較大的群體利益或社會公共利益?！?20)游勸榮: 《法治成本分析》,北京:法律出版社,2005年,第80頁。公益訴訟權(quán)利的行使是公眾捍衛(wèi)社會正義與法律尊嚴(yán)、維護(hù)公共利益的表現(xiàn),對事關(guān)社會秩序與利益、公眾知情權(quán)的網(wǎng)絡(luò)虛假新聞信息發(fā)布者提起公益訴訟,既是訴訟領(lǐng)域體現(xiàn)憲法所確認(rèn)的人民主權(quán)原則,也為實(shí)現(xiàn)憲法原則提供了現(xiàn)實(shí)可行的途徑。依據(jù)訴訟的主體資格不同,公益訴訟分為民事公益訴訟、行政公益訴訟。相對有效治理突發(fā)危機(jī)事件的特定屬性的網(wǎng)絡(luò)虛假信息,同樣有必要施行民事公益訴訟、行政公益訴訟的手段以構(gòu)建良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境。

民事公益訴訟,即民事權(quán)益受侵害的主體根據(jù)相關(guān)民事法律規(guī)定,為保護(hù)其個人權(quán)益并兼顧社會公共利益,以訴訟主體身份向人民法院提起訴訟,法院按照民事訴訟程序依法審判并追究違法主體的法律責(zé)任的訴訟形式。通過民事訴訟途徑維護(hù)不特定多數(shù)人的社會公益的必要性在于公共主體救濟(jì)公共利益的能力不足或效能不高,其背后是行政權(quán)力行使的輔助原則施行問題。(21)F.W.梅特蘭: 《國家、信托與法人》,大衛(wèi)·郎西曼、馬格納斯·瑞安編,樊安譯,北京:北京大學(xué)出版社,2018年,第84頁。輔助原則強(qiáng)調(diào),政府必須將其權(quán)力和責(zé)任委托給最具政策執(zhí)行效能的組織或主體,實(shí)施者級別越低,越接近利益的真正訴求,保護(hù)利益和節(jié)約成本就越有效。民事公益訴訟通過司法力量落實(shí)行政權(quán)力的輔助原則,將治理責(zé)任擴(kuò)推至組織或個體,使民事主體在救濟(jì)私人權(quán)益的同時以最富效能的方式救濟(jì)社會公益。民事公益訴訟可以是個人公益訴訟,也可以是集體公益訴訟,集體公益訴訟則由多個有共同利益請求的個體結(jié)合提起訴訟。作為訴求的公共利益不僅指屬于特定社會公眾或者某個階層的可見的物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)利益,也包括對特定社會公眾或者某個階層的法律權(quán)利或義務(wù)具有影響、未必可見的物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)利益。(22)Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, 10th Edition, Eagan: Thomson Reuters West, 2019, p.223.民事公益訴訟的基礎(chǔ)并不在于訴訟主體的某種利益受到侵害或是威脅,也不在于即便存在著個體性的利益損害也是微不足道的,而在于通過訴訟使得不能通過私益訴訟保護(hù)的、以特定方式所損害的公眾利益、社會利益或群體利益得到保護(hù)。民事公益的救濟(jì)性在針對平臺或自媒體號發(fā)布虛假新聞信息的訴訟中可以得到非常充分的發(fā)揮: 突發(fā)危機(jī)事件的大量虛假信息無論立場褒貶,均不針對特定機(jī)構(gòu)或組織,它意在回避對具體個人、組織機(jī)構(gòu)等的聲譽(yù)造成影響,但對社會公共利益或不特定群體利益的損害卻是明顯而嚴(yán)重的;授權(quán)公民、組織、團(tuán)體等“群起而訴之”,可以極大增加糾錯的力量,更好打擊和防范虛假新聞。(23)庹繼光、劉海貴: 《虛假新聞中的傳媒法律責(zé)任探析》,《新聞記者》2012年第4期,第36—39頁。

針對該類型的網(wǎng)絡(luò)虛假信息,民事公益訴訟的恰當(dāng)性在于有效地將數(shù)量龐大且人群身份不明確的用戶所遭受的消費(fèi)利益侵害由“利益分散”“單個量小、總體量大”串聯(lián)為一個損失可見的、便于舉證的利益板塊,避免了由于單個的利益受損輕微以及訴訟成本高、獲益賠償?shù)投a(chǎn)生的怠于訴訟的社會普遍心理。利益侵害的“聚微為重”思路有助于將民眾所享有的、模糊且不確定的民事基本權(quán)利轉(zhuǎn)換成清晰可見的現(xiàn)實(shí)訴權(quán),它對數(shù)量龐大的自媒體營銷號有意或無意依托突發(fā)危機(jī)事件環(huán)境特殊性編造傳播規(guī)模性虛假信息具有直接的威懾作用,數(shù)量可觀的懲罰性賠償可以在一定程度上有效嚇阻不法行為主體的牟利動機(jī),以懲罰性賠償為目的的公益訴訟在加大行為人的不法行為經(jīng)濟(jì)成本上明顯優(yōu)于單純的行政執(zhí)法。公益訴訟的法律資源方面,除了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)條款,《民法典》第186條、1203條亦規(guī)定: 因當(dāng)事人一方的違約行為,損害對方人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益的,受損害方有權(quán)選擇請求其承擔(dān)違約責(zé)任或者侵權(quán)責(zé)任;因產(chǎn)品存在缺陷造成他人損害的,被侵權(quán)人可以向產(chǎn)品的生產(chǎn)者請求賠償,也可以向產(chǎn)品的銷售者請求賠償。盡管互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺同用戶之間所訂的格式合同條款通常采取權(quán)利、義務(wù)不對等的方式,有意規(guī)避責(zé)任,但《民法典》再次重申“對格式條款的理解發(fā)生爭議的,應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的,應(yīng)當(dāng)做出不利于提供格式條款一方的解釋。格式條款和非格式條款不一致的,應(yīng)當(dāng)采用非格式條款”。所以,以消費(fèi)利益作為訴求的公益訴訟有法律文本資源的支撐。

行政公益訴訟是指基于行政主體不作為或行為違法,對不特定人的公共利益構(gòu)成實(shí)際侵害或有侵害之虞,檢察機(jī)構(gòu)、公民或組織以非直接利害關(guān)系人身份向司法機(jī)關(guān)提起的行政訴訟行為。行政公益訴訟的利益損害結(jié)果要件不僅指已經(jīng)造成損害的實(shí)害性結(jié)果,也包括可能造成損害結(jié)果的現(xiàn)實(shí)危險。這種可能性損害并不要求立刻發(fā)生,但應(yīng)當(dāng)以不停止違法行為終將產(chǎn)生損害結(jié)果為前提。治理該類型網(wǎng)絡(luò)虛假信息,行政公益訴訟妥當(dāng)性體現(xiàn)為兩個方面,一是突發(fā)危機(jī)事件中的信息監(jiān)管主體對于網(wǎng)絡(luò)傳播的批量虛假信息存在一定的過錯,尤其存在刻意隱匿真實(shí)信息的故意而導(dǎo)致虛假信息的滋生擴(kuò)散。如果突發(fā)危機(jī)事件信息傳播中的虛假信息并非編造或傳播主體的主觀有意為之,而是過失為之,即經(jīng)過尋求事實(shí)真相的一定程度努力,但困于危機(jī)事件發(fā)生單位部門或介入處置的政府部門未能主動公開信息,則另當(dāng)別論。信息的公開傳播對于滿足特定環(huán)境中的民眾信息期待不可或缺,那么,介入處置的政府部門違規(guī)行為或不作為與虛假信息擴(kuò)散之間存在直接關(guān)聯(lián),應(yīng)當(dāng)成為行政公益訴訟的被告身份,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出追責(zé)賠償。此種情形下,成為行政公益訴訟的被告身份可以包括負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織,或法律、法規(guī)、規(guī)章確定負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān),或職權(quán)來源于法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu),或職權(quán)來源于行政機(jī)關(guān)的委托則以委托部門。(24)劉超: 《環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之實(shí)踐考察與體系展開》,《政法論叢》2017年第4期,第50—59頁。二是以凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境為訴求利益提起行政公益訴訟,將負(fù)有監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供主體責(zé)任的管理機(jī)構(gòu)作為追責(zé)對象。互聯(lián)網(wǎng)平臺作為精神產(chǎn)品的提供平臺,因其服務(wù)內(nèi)容的開放性,還應(yīng)當(dāng)對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容生態(tài)維護(hù)承擔(dān)法定責(zé)任。從習(xí)慣性治理思維出發(fā),凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的治理更多地依賴公法治理,治理實(shí)踐也確實(shí)體現(xiàn)這一特點(diǎn),主要原因在于法律文本資源的充足性,如《刑法》及相關(guān)刑事司法解釋涉及的“編造、故意傳播虛假信息罪”“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”以及擴(kuò)張性適用的“尋釁滋事罪”等罪名,《治安管理處罰法》亦有編造、傳播虛假信息擾亂公共秩序、尋釁滋事等條款。雖然公法條款具有直接適用性,但純粹依賴公法治理的社會效果并不理想,該類虛假信息之所以滋生,與權(quán)力主體產(chǎn)生關(guān)聯(lián),盡管該類信息多被證實(shí)為虛構(gòu)謠言。而且,公法條款適用需要強(qiáng)調(diào)其謙抑性,尤其刑事懲治作為最后補(bǔ)充手段,以顯示法治手段的協(xié)同性。虛假信息盡管屬于低價值或無價值的表達(dá),私法的優(yōu)先適用仍然需要考慮,以盡量縮減公權(quán)力介入的范圍。但如果某些虛假信息擴(kuò)散確實(shí)對正常的信息傳播秩序造成明顯的沖擊,相應(yīng)的管理部門存在懈怠或無效管理行為,則可以構(gòu)成行政公益訴訟。在突發(fā)危機(jī)事件處置過程中,信息質(zhì)量對用戶的理性認(rèn)知具有關(guān)鍵意義,清朗的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境具有民意的基礎(chǔ),以民事或行政公益訴訟排斥虛假信息干擾,代表了一種眾意。不僅如此,公益訴訟氛圍一定程度上反映了社會文明、法治文明的水準(zhǔn),法治的真諦和本質(zhì)在于民治,公益訴訟是比較適合中國國情、具有可行性的民治方式,它可以吸引數(shù)量極其龐大的用戶參與網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的協(xié)同治理,促成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境。

公益訴訟中突發(fā)危機(jī)事件的虛假信息責(zé)任的歸責(zé)原則確立方面,虛假信息編造傳播歸因具有復(fù)雜性,不同于單純的內(nèi)容產(chǎn)品質(zhì)量問題追責(zé),涉及不同主體的過錯類型與可合理免責(zé)問題。就過錯類型而言,如果該虛假信息涉及的真實(shí)信息已由突發(fā)危機(jī)事件處置部門公開在先,編造、傳播虛假信息者存在主觀故意。反之,如果相關(guān)信息處置部門未予公開,編造、傳播虛假信息者則存在主觀過失。對于主觀故意情形,既可發(fā)起消費(fèi)利益侵害的公益訴訟,亦可進(jìn)行以凈化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)為目標(biāo)的公益訴訟,承擔(dān)懲罰性經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。對于主觀過失情形,則以發(fā)起消費(fèi)利益侵害的公益訴訟為優(yōu)先考慮,承擔(dān)懲罰性經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。如果虛假信息傳播者能夠舉證其盡到一般人的認(rèn)識水準(zhǔn)所能達(dá)到的注意義務(wù),且處置部門刻意壓制或封鎖信息,則不應(yīng)作為起訴處理。就編造、傳播虛假信息的動機(jī)及類型而言,需要對責(zé)任輕重有異的原則作出勾勒,即對于有顯著營銷性行為動機(jī)的編造或傳播虛假信息,相較于非營銷性行為動機(jī)的編造或傳播虛假信息,承擔(dān)更重的責(zé)任;在同樣的營銷性或非營銷性行為動機(jī)前提下,編造或傳播容易辨識為虛假信息的責(zé)任應(yīng)重于不易辨識為虛假信息的責(zé)任。而在公益訴訟的舉證責(zé)任分配方面,基于行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定的虛假信息且有必要通過訴訟的,由編造、傳播虛假信息的被告全部承擔(dān)舉證責(zé)任并承擔(dān)不利后果?；谛姓O(jiān)管機(jī)構(gòu)不便認(rèn)定為虛假信息且有必要通過訴訟的,由被告承擔(dān)主要的舉證義務(wù)、原告承擔(dān)次要的舉證義務(wù);對于行政機(jī)關(guān)可以免于處罰的低價值虛假信息,訴訟追責(zé)需要結(jié)合參考媒體行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)所認(rèn)定的意見。

六、 發(fā)起公益訴訟的適格主體

適格的原告主體直接關(guān)涉該類公益訴訟的司法效能,公共利益的主體具有不確定性、復(fù)合性,公共利益的主體可以被代表,公益訴訟原告就可以超出“直接的利害關(guān)系人”的主體身份束縛。2013年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定,對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。修訂之前的民事訴訟法規(guī)定只有利益相關(guān)的主體才有原告資格提起訴訟,修訂后的條文將原告主體資格擴(kuò)大,除了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)外,有關(guān)社會組織也可以向人民法院提起訴訟。一般認(rèn)為,公益訴訟的適格原告既可以是國家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān),也可以是直接的利害關(guān)系人或其授權(quán)機(jī)關(guān)。《民事訴訟法》的“公益訴訟”條款并沒有具體列舉,但司法實(shí)踐中扮演公益訴訟主體或原告資格的主要有人民檢察院、社會公益團(tuán)體以及具有訴訟代表人身份的個體。各級檢察院作為公訴機(jī)關(guān),代表公共利益提起訴訟是其本職所在,但鑒于檢察院的職責(zé)繁多,頻繁出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)虛假信息的公益訴訟若由地方檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)訴訟主體,難免為大量瑣屑的訴訟所累,不太切合實(shí)際。社會公益團(tuán)體作為公益訴訟主體具有可行性,由相應(yīng)的社會團(tuán)體作為訴訟主體,既可以因為掌握或熟悉專業(yè)知識或業(yè)務(wù)而便于舉證,也具有相對的知名度及良好的群眾基礎(chǔ),適合訴訟主體的身份。

就該類虛假信息民事公益訴訟適格原告議定而言,網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)用戶是首選的原告主體,但鑒于消費(fèi)行為中權(quán)利主體為不確定、分散的多數(shù)人,傳統(tǒng)訴訟的“訴的利益”原則應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)張性解釋,即個體消費(fèi)者就自身以外的公共利益損害行為可以提起訴訟,以順應(yīng)隱性侵害不特定多數(shù)人利益的網(wǎng)絡(luò)虛假信息急遽增多的嚴(yán)峻形勢。就理論層面而言,在提出將公益訴訟的起訴權(quán)賦予個人的同時,應(yīng)該關(guān)注的是當(dāng)事人理論的變革,即完成從實(shí)體上的直接利害關(guān)系人到程序上的獨(dú)立當(dāng)事人的改變,即如科恩所言,凡是以自己的名義起訴應(yīng)訴的人,就是當(dāng)事人,并不以民事權(quán)利或法律關(guān)系的主體為限。在實(shí)務(wù)中表現(xiàn)為,凡是在訴狀內(nèi)明確表示的爭議主體就是當(dāng)事人。它與指名實(shí)體法的權(quán)利的術(shù)語無關(guān),甚至也不涉及在個別訴訟中提起訴訟和進(jìn)行辯護(hù)的程序上的權(quán)利。(25)朱志權(quán)、張寅: 《公益訴訟的瓶頸問題分析——論對傳統(tǒng)原告適格理論的突破》,《理論月刊》2010年第3期,第99—102頁。從可執(zhí)行性考慮,各級新聞工作者協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會及類似社會組織團(tuán)體應(yīng)當(dāng)扮演訴訟主角,成為首選的公益法人。公益法人是以謀求社會公共利益為目的而設(shè)立的法人,如民間各類保護(hù)協(xié)會或組織、慈善機(jī)構(gòu)、工會、保護(hù)消費(fèi)者利益機(jī)構(gòu)、行業(yè)道德共同體組織等。就消費(fèi)者權(quán)益組織而言,目前正式注冊的消費(fèi)者組織有消費(fèi)者協(xié)會、中國保護(hù)消費(fèi)者基金會?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確規(guī)定,消費(fèi)者協(xié)會應(yīng)該履行的公益性職責(zé),包括“參與有關(guān)行政部門對商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查”,“就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為,支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟”等。從訴訟實(shí)踐看,因為媒介登載虛假新聞信息損害受眾權(quán)益,消費(fèi)者協(xié)會作為原告提起公益訴訟的案件尚未見到,而互聯(lián)網(wǎng)媒體因虛假內(nèi)容因素?fù)p害用戶權(quán)益,由消費(fèi)者協(xié)會提起公益訴訟的已有多起。消費(fèi)者協(xié)會在為消費(fèi)者維權(quán)方面已經(jīng)積累了比較多的經(jīng)驗,有比較良好的聲譽(yù),且有國家財政支撐,在文化商品消費(fèi)侵權(quán)的公益訴訟方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化訴訟主體角色。

中華全國新聞工作者協(xié)會作為潛在的公益訴訟主體有著獨(dú)特的優(yōu)勢,目前有32家地方新聞工作者協(xié)會以及16家全國性專業(yè)記協(xié),(26)《中華全國新聞工作者協(xié)會簡介》,http://www.zgjx.cn/2020-11/13/c_139512824.htm,2023年10月13日。它們對及時鑒別虛假信息以及全域監(jiān)督各類媒介發(fā)布虛假信息有著便利的資源條件,可以高效率地開展公益訴訟工作。從《中華全國新聞工作者協(xié)會章程》設(shè)定的主要任務(wù)看,社會公益服務(wù)的目標(biāo)并不明確。該協(xié)會經(jīng)費(fèi)主要來自會費(fèi)收入、國家資助、該會興辦的事業(yè)收入、海內(nèi)外捐贈及其他渠道收入,屬于典型的專業(yè)性的社會公益組織,能夠成為有影響力的、制止虛假新聞信息傳播的公益訴訟主體。媒介行業(yè)社會團(tuán)體中另一個更有條件、義務(wù)充當(dāng)公益訴訟主體的是中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會,該協(xié)會是由國內(nèi)從事互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、服務(wù)提供商、設(shè)備制造商、系統(tǒng)集成商以及科研、教育的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)及與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的企事業(yè)單位結(jié)成的行業(yè)性團(tuán)體,屬于非營利性的社會組織。全國性及省市互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會有著龐大的組織架構(gòu)及技術(shù)、知識資源,更有眾多尤為便利、便捷的網(wǎng)絡(luò)投訴平臺隨時收集不法信息作為訴訟證據(jù)的先天條件,而“凈化信息內(nèi)容、晴朗網(wǎng)絡(luò)空間”是協(xié)會工作任務(wù)之一。但目前這方面的社會公共服務(wù)功能基本被忽略,可以考慮通過對全國性及省市互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的考核達(dá)到強(qiáng)化公益訴訟意識與義務(wù)的目標(biāo),即將各級互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會是否有必要存在的考核與其是否實(shí)際承擔(dān)一定數(shù)量的公益訴訟及所達(dá)到的社會效果勾連。

鑒于此類虛假信息擴(kuò)散因由的復(fù)雜性,有必要倡導(dǎo)行政公益訴訟作為優(yōu)先適用的民事公益訴訟的補(bǔ)充。依據(jù)目前的訴訟法規(guī)定及訴訟實(shí)踐,檢察機(jī)關(guān)具有發(fā)起行政公益訴訟的當(dāng)然主體資格。結(jié)合檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查手段和能力有限性,為減少訴訟綜合成本,行政公益訴訟應(yīng)考慮在檢察機(jī)關(guān)掌握初步證據(jù)材料前提下即可啟動,采納舉證責(zé)任倒置規(guī)則,即由被告方履行舉證義務(wù),以證明其不存在非法行使職權(quán)或不作為并致社會公共利益受到侵害。行政公益訴訟的適格主體特定性使得訴訟效果具有更強(qiáng)的示范效應(yīng),訴訟程序完善尤為必要。有些虛假信息根源于處置突發(fā)危機(jī)事件的部門機(jī)構(gòu)存在“國家秘密標(biāo)準(zhǔn)”模糊性思維,為落實(shí)公民參與社會公共事務(wù)管理的基本知情權(quán),應(yīng)當(dāng)施加被告證明義務(wù)即為避免信息公開高度蓋然性產(chǎn)生可預(yù)見危害的不得已需要,原、被告舉證義務(wù)的重點(diǎn)在于證明信息管控主體對適時、準(zhǔn)確、全面公開突發(fā)危機(jī)事件信息是否存在故意、過失的過錯,亦即主觀隱瞞所掌握的信息還是因突發(fā)危機(jī)事件復(fù)雜屬性而難以確認(rèn)信息,這是理性追責(zé)的必要環(huán)節(jié)。